珠海市规划设计研究院佛山分院
摘要：本文将剖析佛山市顺德区“两规不符”的村级工业园现状及改造困境，梳理相关改造指引，并借鉴成功经验，提出针对顺德区“两规不符”的村级工业园差异化的改造策略与实施建议。
关键词：两规不符、村级工业园、改造
改革开放以来，“村村点火、户户冒烟”的工业发展模式让佛山市顺德区的经济飞速发展。但是，这种低成本、粗放式的发展模式，由于缺乏规划引领，也带来了许多问题。低效的建设用地不断扩张，导致土地资源日益紧缺，难以满足城市发展的需求。为了满足发展需要，部分现状建成区用地规模被腾挪、再利用，即现状建成区被土地利用总体规划控制为农用地。另一方面，城市总体规划相对滞后于城市建设，修改程序较为困难，导致部分现状工业区位于城市总体规划的禁建区或限建区。这些原因导致现状村级工业园出现“两规不符”现象。
1、“两规不符”的村级工业园定义
“两规不符”的村级工业园即位于土地利用总体规划建设用地管制分区中的允许建设区外，且位于城市总体规划空间管制分区中的适建区外，用地面积在2公顷或以上的成片集体工业用地。
2、“两规不符”的村级工业园现状概况
顺德区“两规不符”的村级工业园数量多，总规模大，空间分布零散，土地权属复杂，土地使用效率极低。这些工业园内大多为小型企业甚至家庭小作坊，从事高耗能、高污染、低技术且低产出的粗放式产业，已经无法适应新时代城市发展要求1。此外，大部分园区违章建筑较多，安全隐患严峻，公共配套设施不全，市政基础设施不足，尤其是排污、垃圾收集设施等的缺乏导致园区所排放的废水、废气、固体废弃物、噪音等严重污染公共卫生环境。
总而言之，“两规不符”的村级工业园在社会、经济、生态方面均带来了负面效益。在旧产业日渐式微的情况下，村级工业园亟需寻找新的发展出路。
3、“两规不符”的村级工业园改造指引
为保障产业用地规模，有序引导产业转型升级，佛山市与顺德区均划定了产业发展保护区。根据《佛山市产业发展保护区划定》，大约有988公顷的“两规不符”的村级工业用地位于佛山市产业发展保护区内。城市棕线内的产业用地实行总量控制，且单个城市棕线内的产业用地总面积不得低于该城市棕线范围面积的60％。根据《顺德区产业发展保护区划定方案》，“两规不符”的村级工业园总用地规模约为2175公顷，其中位于产业发展保护区的用地应有序引导产业转型升级；位于产业发展过渡区的合法用地可继续保留使用或在满足城乡规划要求的前提下优先改造为区域急需的公共服务及市政交通配套设施；位于产业发展整治区的用地则主要进行集中整治和土地复垦复绿。
2018年初，佛山市顺德区全面推进村级工业园改造，出台了一系列政策文件和实施方案。《佛山市村级工业园整治提升实施方案（2018—2020年）》明确位于产业发展保护区内的村级工业园，应保留工业用地性质，分拆除重建类和综合整治类进行改造；位于产业发展保区外的村级工业园，则需拆除现状建筑物进行复垦、复绿。《顺德区2018—2020年村级工业园升级改造三年行动计划》将“两规不符”的村级工业园分为限期搬迁、发展保留和承接转移三类推进改造2。
4、“两规不符”的村级工业园改造面临的困境
除改造用途为生态修复外，“两规不符”的村级工业园改造项目一般不符合“三旧”改造认定条件，难以享受“三旧”相关政策优惠。根据相关规划，改造用途以产业和公益性项目为主，相对较低，导致社会资本参与改造意愿不强3。土地权属复杂，历史遗留问题多，造成业主改造积极性不高。
土地利用总体规划、城市总体规划与产业发展保护区规划对于“两规不符”的村级工业园规划用地功能存在冲突，使“两规不符”的村级工业园改造处于“改”与“不改”的两难境地。产业发展保护区的调整需要依托控制性详细规划调整，而控制性详细规划修改涉及城市总体规划空间管制调整的，需先调整城市总体规划。规划修改时间长，程序繁杂，增加改造项目的时间成本与“流产”风险。“两规不符”的村级工业园改造，缺乏建设用地整治、土地复垦、活化利用等具体政策和实施细则。此外，现有村级工业园改造补偿机制均为事后补偿，导致改造前期资金投入大，改造难以顺利推进。
5、“两规不符”的村级工业园改造策略
结合“两规不符”村级工业园项目在推进过程中遇到的难点，笔者认为需要从规划、政策、运营三个层面着手，为“两规不符”的村级工业园改造破题。
①规划层面：加强衔接、加快调整
位于城市总体规划禁建区内、或土地利用总体规划基本农田保护区内、或水源保护区内、或生态保护红线内（简称“四线”）的村级工业园，应根据“两规”要求进行复垦、复绿，腾挪出建设用地指标。位于“四线”之外、改造用途为公共配套、市政交通的村级工业园，则先调整土地利用总体规划后，进行拆除重建，也可直接活化利用，改变功能。位于“四线”之外、佛山市棕线范围内的村级工业园，应调整“两规”后拆除重建，抓住当前佛山市总体规划修编机遇，优先纳入总体规划调整计划，同时争取镇内调剂建设用地规模，推进土地利用总体规划调整，为项目改造提供可靠的规划依据。
②政策层面：出台细则、缩短流程
顺德区国土部门应尽快出台地券管理办法及交易细则，建立地券交易平台，促进省市城乡建设用地增减挂钩政策落地。顺德区城市更新部门应尽快出台活化利用实施细则，适度放宽改造准入门槛，将一定比例的不合法用地纳入改造范围，统筹考虑，通过地价优惠、混合开发等方式，提高改造积极性4。顺德区村改办应优化财政扶持政策，建立公益性建设项目的补偿机制、多元化投融资机制，提升改造项目的经济收益，缩短项目改造审批流程与时间。
③运营层面：搭建平台、政企合作
政府应做好建设用地增减挂钩项目的区域统筹与地券管理，平衡各方利益。前期调查摸清业主改造意愿，制定改造方案时充分与业主沟通协商。政府牵头，国资公司介入，市场主体参与，联合推进村级工业园改造，搭建村级工业园改造信息平台，及时发布改造计划、建设进度、招商等信息，形成管家式运营服务。
6、结语
“两规不符”的村级工业园改造事关顺德能否实现经济、生态的高质量发展。当前改造面对重重困难，顺德区各部门应通力合作，衔接规划、完善政策、强化运营，推进“两规不符”的村级工业园改造顺利实施。
参考文献：
1郑秀亮，梁光源.顺德“一号工程”改造升级村级工业园[J].环境，2018，22（5）：47-49.
2梁光源，孙晓岩.顺德：村级工业园改造助力经济再腾飞[J].环境，2018，10（6）：55-56.
3谭朝艺.基于城市转型升级背景下的村级工业园改造提升策略——以佛山市南海区为例[J].广东土地科学，2017，16（6）：13-16.
4王锋.“绩效评估导向”的低效村级工业园整合改造思考——以广州市为例[J].智能城市，2018，59（7）：93-94.