摘要监管科学不同于科学监管或监管理论，它是一种实用型科学，是一种用以促进政策制定的新技术、新工具、新方法。监管科学的核心命题在于：如何在公共决策中平衡科学和政治的因素，如何界定科学与政策？它们各自的边界在哪里？科学与政策是分离还是融合？这是西方监管科学自产生以来一直试图回答和解决的问题。在回应这些问题的过程中监管科学经历了最初的分离主义，到之后的科学与政策走向融合，再到如今的划界与协商三个重要发展阶段，而西方监管科学实践也在不同阶段有着不同的运作模式。本文通过对西方监管科学的发展阶段和不同实践模式进行梳理，尝试找出其中的共识，并比较各自的差异和适用范围，以此作为对中国监管科学实践启发的基础。最后，结合中国当下的发展阶段和国情，试图建立现代风险社会背景下的监管科学体系，为我国监管政策的制定和推行提供科学循证依据，提高监管路径和工具的现代化水平，开创有中国特色的科学监管新时代。
关键词监管科学； 科学与政策； 分离主义； 融合论； 划界与协商
一、研究背景与问题
20世纪以来，特别是第三次科技革命之后，科学技术在全球范围内得到迅猛发展，日益影响和改变着人类的思维方式和社会生活方式。随着科学、技术和社会三者之间的互动关系不断发展紧密，学者发现，科学不仅影响着人们日常生活的方方面面，还逐渐成为公共决策者的决策依据，成为政策制定的基础。大到国防安全、核技术、环境与气候变化、可持续发展等重大决策问题，小到每位公民日常生活中需要的各种食物、药品等，都需要依据科学技术的最新成果做出决策①。其实早在20世纪初，科学就开始秘密地服务于政策，政府雇佣科学家们为各种需要监管和不需要监管的事务进行风险评估②，用科技知识换取经济利益和政绩。不得不说这一模式取得了一些成果并能够服务于公共利益，但在这种早期模式中，为了免受公众质疑，政府的科学咨询活动都是隐秘进行的，科学家的专业知识严格受制于严密的官僚体制，科学的作用并未完全发挥。全球范围内出现诸如英国疯牛病、美国拉夫运河事件、印度博帕尔毒气泄漏案等一系列引人注目的事件，这些悲剧让政府、产业界和学界开始关注基于科学的政策与监管体制问题，西方学者将这种与政策相关的科学称为监管科学，西方监管科学由此产生和发展。
上述由于监管失灵产生的灾难性事件并不是偶然的个案，处于转型时期的中国因为在监管实践中缺乏监管科学导向也遇到了同样的难题：2008年三鹿奶粉事件、2012年广西龙江镉污染事件、2018年长春长生疫苗事件、2019年江苏响水化工企业爆炸事故等一系列事件的发生，表明我国对于社会风险监管的科学能力仍有待提高。伴随着科技的飞速发展和社会时代的进步，扑面而来的是公共卫生与健康、食品药品安全、环境污染等一系列社会性问题以及公众不断增长的对安全和健康的需求，这也对新时期我国的政府监管提出了新的要求。在当前的背景下，研究监管科学有利于提高我国政府的决策效率、增强决策的合法性和可信度，帮助公共决策者作出科学决策。
随着全球化的发展，科技、信息和其他知识开始在世界范围内不断流动，我国对监管科学的研究也开始涌现。刘昌孝介绍了美国、欧盟、印度、日韩、新加坡等地食品药品监管科学的发展概况，希望给后来的研究者提供研究这一新兴学科的思路③。谭德讲等重点介绍了美国FDA对监管科学的研究现状和未来规划，并对中国食品药品监管科学的发展提出了一些建议④。杨悦在提出监管科学的由来、含义界定、重要作用和发展路径之后，着重介绍了美国FDA2014-2018年的战略计划，并指出其对我国药品监管科学研究的借鉴意义⑤。最近，张怡和王晨光在剖析了监管科学兴起的原因之后，主要对比了美国、欧洲和日本药品监管领域对监管科学的应用和发展，以期对我国的药品监管科学体系建设提供借鉴⑥。
然而，与国际监管科学相比，我国的监管科学还处于起步阶段。目前国内的监管科学研究主要存在两个问题：一是研究大多集中在以国家立项支持为基础的生物药品监管科学方面，在环境保护、公共健康、能源安全等其他社会性监管领域几乎没有涉及⑦。二是当前的研究较为分散，没有对监管科学的背景、定义、功能价值、发展阶段与实践方案形成比较全面和系统的分析。本文旨在对西方监管科学的发展阶段及其实践模式的特征进行梳理，思考科学与政策之间的相互作用和复杂关系，找出西方监管科学发展与实践的经验与规律，探索更加科学的政策决策模式，并提出对中国发展监管科学的思考和建议，由此为推进中国监管科学的发展和实践提供思路。
二、监管科学的提出与概念体系
(一)监管科学的产生背景
1.风险社会的来临
20世纪以来，随着科技发展和知识社会的到来，对知识、技术的开采和利用让我们的生活发生了天翻地覆的变化。希拉·加萨诺夫(Sheila Jasanoff)提出，知识与科技的发展带来了三大问题：风险问题、不平等问题和自然的价值与意义问题⑧。其中，风险问题尤为突出。科技进步解决了传统社会所面临的一些贫困、疾病、残疾等问题，同时却带来了新的风险。1986年，乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)提出“风险社会”，用来描述技术失败时暴露出的威胁、不确定性、不受控性⑨。贝克进一步指出，科学的能力是非常有限的，因为知识总是会带来新前沿的困惑和怀疑，并提醒大家关注监管机构的“组织性失责”⑩。亨利·罗斯坦(Henry Rothstein)等人认为，知识进步和科技创新不仅会创造新的风险，也能够检测到从前未能识别的风险。比如1863年，英国政府出台的《碱法》，就是由于对微生物危害的发现，促使监管者对食品卫生立法，从而为当时英国的污染监管奠定了基础。由此可见，新知识和新技术的负外部性也就是科技进步带来的新风险，导致了监管目标和对象的扩大，所以风险社会必然是一个监管社会，这也使传统的风险监管受到了严重挑战，迫切需要一种能够应对现代社会所面临的客观风险的监管模式，学界开始呼唤监管科学时代的到来。
2.科技发展的挑战
1.原分类所得税制下，纳税人不同来源渠道的所得分别适用其费用扣除标准计算纳税。多渠道取得所得的纳税人可多次享受费用扣除，以降低其税负水平。在综合所得合并征税的制度下，对纳税人取得的收入需要汇总纳税。此时，不论纳税人的所得是单一渠道取得或是多渠道取得，都只能适用一次费用扣除，纳税人的税负水平不会因所得来源渠道数量不同而产生差异。
Helga Nowotny，Peter Scott and Michael Gibbons, RethinkingScience:KnowledgeandthePublicinanAgeofUncertainty, Cambridge:Polity Press，2001，pp. 21-30，pp.21-30．
表1 加拿大联邦政府科研经费年支出
(单位:美元)农业环境和渔业能源、矿产和资源1963年3500万2000万1700万1973年9000万11000万4000万
资料来源：作者根据RiskyBusiness:Canada’sChangingScience-BasedPolicyandRegulatoryRegime书中数据整理。
3.生活政治的兴起
政治进程的变革让民主政治不仅成为推动社会改革和进步的生产活动，同时也成为安抚和满足公众情绪和需求的消费活动。随着技术进步、经济发展和知识的普及，越来越多的中产阶级和知识分子对生活质量提出了更高的要求，他们开始思考技术、社会和监管机构之间复杂的关系以及给人类带来的影响，并希望政府和专家决策过程拥有更高的透明度和公共监督。在个体化进程和社会变革加速的背景下，吉登斯(Giddens)提出一种新的个人政治——“生活政治”(Life politics)。哈里·弗格森(Harry Ferguson)在贝克(Beck)、吉登斯(Giddens)等人的研究基础之上，提出生活政治的核心是个人与政治、非专业人士和专门知识之间的一种新关系，认为生活政治涉及一系列个人决定和社会生活方式的选择，是一种加深自我理解、寻求自我构建和自我实现的过程。至此，人们开始广泛关注与自身利益相关的生态、安全与健康等问题，传统的封闭式隐秘监管已经不能适应时代的需要了，一种新的更加开放的监管模式成为新技术、新产品在社会环境中被广泛接纳和应用的必由之路。
(二)监管科学的发展与定义
在中文文献中，刘昌孝、赵嘉、杨悦、张怡等学者对西方监管科学的兴起，特别是其在食品药品监管领域的发展过程进行了初步的梳理和界定。1972年，美国物理学家阿尔文·温伯格(Alvin Weinberg)将一些需要用科学方法解决但科学却无法完全回答的问题称为“跨科学(Trans-science)”，他从责任的视角提出科学和科学家们无法承担科学以外的责任，应该让政策制定者承担更多的责任，这也成为监管科学出现的最早萌芽。70年代后期，艾伦·莫吉西斯(Alan Moghissi)博士提出监管科学概念，用于研究美国环境保护局(EPA)成立之后遇到的科学与监管体系之间的问题，并从监管科学的发展及历史角度对其进行了大量描述，为之后美国食品药品监督管理局(FDA)认同和接受监管科学奠定了基础。
2016年1月，习近平总书记在重庆推动长江经济带发展座谈会上指出，“长江病了”，而且病得还不轻。“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。2018年4月视察湖北时，习近平总书记再次强调，“保护好长江中华民族母亲河”“治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗”。
1990年，哈佛大学教授希拉·加萨诺夫首次明确提出“Regulatory Science(监管科学)”，并从学科构建的角度给出了监管科学的定义，她认为“监管科学是一门服务于监管法规政策制定的特殊科学活动，是一门将实验科学结果合成并产生社会领域知识的学科”，这一定义清晰地指出了监管科学的作用和应用领域。之后，FDA根据对食品药品监管的需求，从应用视角对监管科学重新进行了定义，认为“监管科学是通过开发新工具、新标准和新方法来评估FDA监管产品的安全性、有效性、质量和性能的科学”，这一简洁明了的界定让监管科学开始进入大众视野。欧洲药品管理局(EMEA)在FDA定义的基础上，引入了社会因素，认为监管科学不仅包括基础和应用医学还包括社会科学。除此之外，受欧洲法律法规根深蒂固的影响，EMEA还强调，监管科学是一门必须在法律框架内进行的科学学科。此后，沃尔克斯(Volkers)又在前人基础上，提出一个以商业价值为导向的监管科学定义：“在各种法律和要求的约束下，将新的医疗和食品产品投放市场并使其保持在市场上的艺术和科学。”
在对监管科学进行描述和界定之初，巴里·巴恩斯(Barry Barnes)和大卫·埃奇(David Edge)首先将科学划分为研究型科学和实用型科学两种不同的类别，他们认为，有的科学活动只是为了扩展知识而不考虑任何实用性，相反，另一些则仅需考虑增加或改善现有的技术、工艺和工具。通过对上述监管科学的不同定义进行梳理和分类之后我们发现，无论是从最初的责任、历史发展角度，还是以后来的学科建设、实际应用以及法律和商业价值的视角来看，监管科学始终是一门高度交叉的实用型科学，是研究如何利用科学和知识生产出促进政策制定的学科、技术、工艺和工具。与传统的研究科学相比，监管科学本质上是一种管理科学和政策科学，它最显著的特征是研究主阵地在于政府和产业界而不是大学(Barber，1952)。表2概括了监管科学与研究科学在目标、机构、产出等方面的显著差异。希拉·加萨诺夫根据这些差异总结出监管科学主要包含的三种不同类型的科学活动：知识生产(knowledge production)、知识合成(knowledge synthesis)和预测(prediction)。这三种活动特别是预测，让监管者、产业界和科学界对自身参与政策制定的有效性展开了争论，监管科学就是旨在研究政策制定过程中监管者和科学家采取什么方式去平衡这些充满争议的矛盾和冲突。
(三)监管科学的功能和价值
在现实社会中，孤立的科学实践通常会变得封闭化，以至于经常会与真实世界的应用环境有所割裂。随着社会的发展，新技术和新产品不断涌现，监管科学将更多地着眼于缩小监管对象的专业性与监管方式的局限性之间的差距和矛盾，为行政决策提供科学支撑，构建起一个带有科学研究意识和实际应用功能的社会科学框架。监管科学作为联结科学与社会的桥梁，致力于将基于大学或实验室的基础性研究成果有效推广到外界。这不仅能够提高各种科学产品的上市速度，还能降低研发成本、提高产品开发的成功率，对于科学家、公众和监管机构来说，无疑具有非常重要的价值和意义。
表2 监管科学与研究科学的区别
监管科学研究科学目标与政策有关的“真理”;以政策为目的具有原创性和重要意义的“真理”;以推进知识为目的机构政府、产业界大学产出研究和数据分析,通常不发表公开发表的论文激励与立法需求一致职业认同和职业发展特点受时间和政治的外部压力限制开放式创新性时间阶段固定时间表政治压力可调整选择直接接受/拒绝当前证据等待更多的数据/循证为本问责机构国会法院媒体职业同行程序审查和现场视察监管中的同行评议司法审查立法监督正式或非正式的同行评议标准没有欺诈和失实与已批准的协议和监管机构指南相符充分的法律检验(如实质证据、优势证据等)没有欺诈和失实与同行公认的方法相符统计上的显著性
资料来源：Sheila Jasanoff. TheFifthBranch:ScienceAdvisersasPolicymakers，Cambridge: Harvard University Press， 2009， pp. 76-79.
对于监管机构来说，首先，监管科学可以提升对监管许可行为的安全和效率的科学性评估。监管科学能够利用现代信息技术、空间技术和生物工程技术等，结合食品药品、能源、环境等领域建立起一套科学的评价工具和评价方法，使产品的评审更加安全和更有效率，从而加快新的科学产品投放到市场中的速度。其次，推进监管路径和工具的现代化水平。布鲁斯·多恩(Bruce Doern)和泰德·里德(Ted Reed)在分析了加拿大基于科学的政策体制的相关流程、路径和关系之后，提出监管科学应当包含一整套子程序和相关路径。随着互联网信息技术的发展和问题导向的需求，信用监管、“互联网+监管”、大数据监管等现代化监管工具和方式开始涌现，这些创新的监管工具将有效弥补传统政府监管存在的监管成本过高、“监管俘获”以及信息不对称等缺点。第三，为监管政策的制定和推行提供科学循证依据。监管科学重点关注科学与政策的互动关系，允许科学家介入政策标准制定的过程，让监管机构赢得科学的权威来支撑自己那些可能引起争议的决策。第四，能够有效提高监管对象合规性的可预期程度。监管科学能够帮助政策制定者在众多不完整的信息和不确定因素下根据科学证据预测出与政策相关的“真理”，并进行充分的法律检验，判定一项受监管的技术可能产生的风险，有力纠正“监管失灵”等问题。
从国内看，多线多梯级船闸联合调度管理做得比较好的主要有长江干线和京杭运河苏北段。其中长江干线三峡、葛洲坝船闸（升船机）由长江三峡通航管理局统一管理，按照建立的两坝通航“统一调度、联合运行”调度体系，采取“一次申报、统一计划、分坝实施”的调度程序，对通过三峡、葛洲坝船闸（升船机）的过往船舶实现统一的指挥、调度管理。京杭运河苏北段10个梯级、28座船闸是由苏北航务管理处统一管理，通过船闸智能运行系统，实现智能排档、优化闸次、全线联合调度。水上ETC，“一票通”、“船迅通”APP的运用，实现了船岸信息互通、远程报到、快速缴纳过闸费、“一次登记、全程服务、无缝调度”的过闸服务。
三、西方监管科学的发展阶段及其特征
如何在公共决策中平衡科学和政治的因素？二者的边界在哪里？科学与政策是分离还是融合？这是西方监管科学自产生以来一直试图回答和解决的问题，在回应这些问题的过程中西方监管科学经历了从最初的分离主义，到后来的科学与政策走向融合，再到现在的划界与协商三个重要发展阶段。不同的发展阶段有着不同的实践运作模式，比如学界常常热议的边界组织(boundary organization)、“后规范科学”(post-normal science)、“谦逊技术”(technologies of humility)、混合管理策略(hybrid management strategies)与社会技术的想象(Sociotechnical imaginaries)等，虽然每种方案都能在监管科学实践遇到的某类特定问题上发挥积极的作用，但是每个方案不可避免地存在很多缺陷，没有哪个是解决各种科学争端和监管问题的万灵药。因此，西方监管科学的发展过程，本质上就是结合不同时代背景因素和需求，政策制定者们所推动的一个对科学与政策关系平衡、融合与理性化的政治过程。
图1 监管科学不同发展阶段的实践策略及主张
资料来源：作者整理
(一)分离主义阶段
监管科学从产生之日起，学界关于科学与政策究竟应该分离还是融合的探讨与纷争就从未停止。起初科学家为维护边界以抵御政治对认知权威的威胁，避免出于政治目的而歪曲科学，主张科学与政策相分离，也就是所谓的分离主义。在这个阶段的研究中，学者们要么对科学能够影响政策并使其朝着更具理性的方向发展表示极大的怀疑，要么认为科学会被监管机构当作幌子或是加以利用、暗中操纵，成为支持自己的观点、影响政策制定的资源和工具。比如政治学家马克·拉什夫斯基(Mark Rushefsky)曾指出，在政策制定中，各种利益集团会有意识地利用科学的不确定性和知识空白来达到符合自身利益诉求的社会目标。从这个角度来看，科学和政策相分离似乎能够保持科学的价值中立和政治的自由。同样地，派尔克(Pielke)认为，独立的、获得科学家一致同意的专业知识将导致更加理性的决策。随后，哈斯(Haas)提出科学与政治的隔离程度越高，它就能越有影响力地“向权力说真话”。因此，卡里·德·普里卡(Kari De Pryck)和克里斯特尔·万尼埃(Krystel Wanneau)认为，知识生产不应该受政治干预，而应通过客观的同行评议进行评价。只有科学家达成共识，知识才能传递给决策者，并成为政策制定的基础。
在分离主义阶段的实践中，最值得关注的是吉恩(Gieryn)提出的“边界活动”(Boundary work)概念。吉恩(Gieryn)指出，这种活动由科学家进行，以捍卫和界定哪些智力活动是科学的哪些是非科学的。这一时期的边界活动不是为了通过努力将不同的群体聚集在一起，而是致力于保护科学家和决策者各自的空间免受来自外界的干扰。这实际上表达了一种科学家试图通过将其与非科学的智力或技术活动进行适度的区分，以此来营造出科学具有较强的公共价值和形象的价值思想，这种划界活动也成为分离主义阶段的主流运作模式。
虽然分离主义在一定程度上能够维护科学和政策的边界，保持二者的相对独立性，防止政治俘获科学或是科学操纵政治。但是，在分离主义阶段的监管实践中，一方面在大部分领域，科学无法对更加具有紧迫性和专业性的监管风险问题提供有效的智力支持；另一方面在一些领域，政策制定者们也无法对高度封闭的科学共同体进行一定程度的约束，导致科学伦理也出现一些失范现象，后来爆发的二战战场投放原子弹等灾难性事件，以及自20世纪70年代开始出现的各种政治丑闻，加上80年代被曝光的一系列科学欺诈、学术不端等事实，也暴露了分离主义的种种弊端，学者们开始意识到科学与政策的分离主义模型并不能解决问题，他们开始在实践中寻找新的模式。
(二)科学与政策融合阶段
分离主义失败后，学界纷纷呼吁科学与政策走向融合。在这个阶段，有学者提出科学家的政治文化背景和职业归属会影响到其科学研究的过程和对风险评估的结果。爱丽丝·S.惠特莫尔(Alice S. Whittemore)认为科学要素和价值要素在风险分析中很难完全分开。乔尔·普里麦克(Joel Primack)和弗兰克·冯·希佩尔(Frank von Hippel)指出，既然对于大部分科学家来说无法将科学和政治完全分开，那就应该将正确的价值观注入到科学中去，从保护环境或公众健康的角度出发，抵制对科学的滥用，呼吁“公共利益科学”。虽然在实践中学界几乎已经排除了科学与政策明确划界的可能，但是并未发展出一种被公认的融合模式。
融合阶段之初，出现了一种同时包含科学和政策的混合决策模型——科学政策范式。该范式的核心内容是：当科学家之间出现分歧或是科学无法对风险问题提供唯一解答时，那么应该由监管机构依据法定的监管职责，在相互冲突的多种解答中作出选择。这一范式给了监管机构极大的自由裁量权，引起了法院的严重不满。20世纪70年代，法院开始进行广泛的司法干预，科学政策范式最终走向失败。科学政策范式失败后，科学与政策的融合转向了另外的尝试，即技术统治论范式和民主论范式。技术统治论范式认为涉及高技术含量和专门领域的公共决策应由相应的科学家作出首要裁决，而民主论范式则担心科学家权力膨胀导致专家权威被滥用，认为只有在决策中引入广泛的公众参与才能抵制权威滥用。加萨诺夫认为这两种范式都没有充分考虑科学和政治的本质，当监管决策者意识到可以通过改变程序和制度设计来操纵决策时，他们就会根据自己当前的政治目标，选择拥护两种范式中对自己有利的那一种。
以上三种范式主要是监管科学在理论层面发展和争论的成果，在融合阶段的政策实践中，监管科学也有十分丰富的体现：一方面，分离主义时期大量的边界活动让学者意识到科学与政策的差异和界限，有学者提出可以发展一种隶属第三方的边界组织来将科学与政策二者相连，这就是过渡阶段所出现的边界组织(boundary organization)战略。另一方面，基于科学与政策融合的民主论范式，学者开始将公民参与纳入到研究视野中，出现了主张建立公民非正式参与机制的“后规范科学”(post-normal science)和倡导公民正式参与决策的“谦逊技术”(technologies of humility)。与此同时，这一系列新的观点和主张在西方各国的监管科学实践中得到了具体体现。
1.边界组织：一种过渡战略
第一，政策制定要结合当地的政治、经济、文化和社会背景。西方监管科学的产生与发展离不开当时的社会背景：科技进步带来的新风险、政治变革中壮大的中产阶级与知识分子、经济发展导致的监管目标和对象的扩大、文化认同促使公民开始积极参与和思考等。中国的监管科学实践也要结合中国实际，立足中国国情。中国监管科学发展的首要任务是坚持中国共产党的领导，我国的监管和治理过程中存在着核心的中心主体——党和政府，这是由我国的历史和现实决定的。作为现代制度建构与国家建设的领导核心和执行主体，党和政府承载着保持国家整体转型与发展的历史使命，这种历史使命确立了党和政府在我国现代国家监管体系中居于中轴地位，党和政府发挥的中轴作用也推动了国家监管体系的有效运转。改革开放以来，随着国家富强、政治开明，公众对民主的诉求提升，党中央也对公共决策的程序和制度设计提出了新的要求，主张“科学化、民主化决策”，既强调科学对公共决策提供合法性支撑，又突出公民对政府决策的关注和作用，通过将更广泛的社会行动者纳入科学研究的界定和生产中，促进科学、政治与社会之间的信息沟通和交流，从而提高政策的相关性、合法性和可信度。同时，要平衡好政治问责与监管科学之间的关系，要将政治责任的基础建立在监管科学的基础上，最大程度地避免“替罪羊”式问责以及集体避责等现象发生。
早在1954年，唐·普莱斯(Don K.Price)就提出反对旧的单一主权观念，赞成学术研究的赞助仿照联邦主义的思路(federalism in the sponsorship of academic research)，即由政府、利益集团、社会机构等多方主体共同为科学界提供研究经费，使科学和政治二者的利益相融合。另外，得益于分离主义阶段的大量边界工作，学者们认识到科学界和政策界之间仍然存在着持续的物理、社会和概念差异，一系列文化、制度和个人障碍将科学家和决策者分隔开来，限制了他们进行知识交流和有效合作的能力。在意识到协调科学与政策之间关系的必要性之后，出现了“边界跨越”(boundary spanning)的概念。大卫·H.加斯顿(David H. Guston)根据边界跨越的思路提出一种第三方机构——边界组织，以期在更大范围内改进科学家和决策者之间的知识交流与使用，推动科学和政策的联合生产。与融合阶段的边界活动相比，分离主义中的边界工作旨在为科学与政策划分出一条不可逾越的鸿沟，以此来确保二者的独立性，而边界组织的出现则是为了跨越这一智力鸿沟，给科学和政策搭建一座能够顺畅地进行沟通与合作的桥梁。
应用边界组织逻辑进行监管实践的一个明显例子是美国环保局(EPA)启动的空气质量项目，该项目中依据《清洁空气法》及修正案成立的清洁空气科学顾问委员会充当着链接科学与政策的边界组织角色。其实在法案之前美国环保局已有外部专家对空气质量标准文件进行评审的程序，但这种尝试的效果似乎并不理想，由于外部专家直接代表科学而非独立的第三方利益，导致专家咨询的积极作用难以发挥。1977年修正法案颁布，它重构了科学咨询程序，确立了清洁空气科学顾问委员会作为“独立的评审者和咨询提供者”的地位并保证其不被美国环保局或科学界控制。清洁空气科学顾问委员会不仅要参与标准文件的评审，还会介入标准制定的过程，充分发挥其链接科学和政策两种属性的作用，让监管机构和科学界专家有充足的机会对徘徊在科学与政策之间的不同观点进行磋商和调和。
（1）建筑工程施工工人的职业素养与施工水准对于建筑工程的整体质量有着直接的影响，尤其为施工人员的技术手法是否熟练，是否按照公司的规章制度进行操作等。随着时代的发展和变迁，建筑工程的建设工作也需要做到与时俱进，及时的融入新技术、新工艺，倘若施工人员不能够及时的学习新知识和新理念，那么他们就很难符合新时期建筑工程施工单位的需要，这也就导致部分施工人员会出现失业问题。所以，施工单位应该对现有的施工人员进行系统化的培训，传授给他们新理论、新知识，并且向他们渗透施工安全方面的知识，保证施工者可以获得安全生产资格证书，实现施工人员持证上岗。
这种创新的方案给科学和政策在实践中的位置和关系带来了新的可能：首先，边界组织提出放弃科学与政策的明确划界，主张追求双方的共同利益，这在一定程度上可以改善分离主义时期政策制定无效率、缺乏科学性和科学失范现象频发的困境。其次，边界组织作为一个独立的第三方组织，它致力于平衡科学和政策二者之间的利益，因此不用担心它会滑向“科学政治化”或“政治科学化”的任一斜坡。遗憾的是，边界组织作为一种过渡战略，虽然可以将外部群体的代表意见纳入其决策机构，但它试图在科学原则和政治原则之间进行精确平衡，这在实践中几乎是不太可能的，所以边界组织的尝试并不总是有效和成功的。随着民主政治进程的推进，学者们开始思考一种由公民参与的新的政策制定方式。
2.“后规范科学”：新的知识产生方式
20世纪80年代至90年代，阿根廷哲学家西尔维奥·芬托维奇(Silvio Funtowicz)和美国数学家杰罗姆·拉韦茨(Jerome Ravetz)共同创造了一个术语——“后规范科学”，力图提出一种新的科学发现方式。他们认为知识的不确定性和道德伦理的复杂性会严重影响到政策的制定，许多问题的紧迫性使得政策不能基于事实产生，而是需要政策进行预测，这就使决策者承担着巨大的风险。根据“系统不确定性”和“决策风险”的程度，芬托维奇(Funtowicz)和拉韦茨(Ravetz)将后规范科学与另外两种解决问题的策略“应用科学”和“专业咨询”进行了区分，如图2。从本质上看，“后规范科学”主要适用于高度不确定和高决策风险环境下的监管决策，特别是针对不同利益群体对于科学风险认知存在高度分歧和认知差异的情形。与之前的实践策略相比，“后规范科学”最大的特征是将相关利益群体纳入到决策中，倡导非专家与专家之间的对话、辩论，希望确立公民非正式参与决策的机制，提高利益相关方对政策制定的参与度和满意度，降低决策者的决策风险。
运用“后规范科学”方法解决实际监管问题的一个典型案例是荷兰环境评估机构。该机构一方面认识到传统的规范科学程序难以再继续对当代环境进行评估，另一方面开始更加重视环境评估对相关利益群体的影响，于是提出NUSAP系统等新的知识质量评估工具来处理不确定性和技术问题，并于2003年提出“不确定性评估和沟通指南”。之后，又发布了“利益相关者参与指南”来指导受具体政策影响的对象参与相关政策制定活动。这一创新举措让荷兰环境评估机构避免了重蹈20世纪80年代核能风险评估教训的覆辙，通过不确定性管理和更高的透明度来恢复公众对科学的信任，提高知识生产的质量。这种包容、对话和非正式的形式虽然能够在一定程度上克服20世纪初科学远离大众的困境，但这种受政策决定影响的非专家与专家的对话不是传统科学形式的替代品，而是对科学决策的补充，强调民主参与也并不意味着专家无效或者应该放弃应用科学和专业咨询。
图2 问题解决策略
资料来源：Rafael A. F. Zanatta. Regulatory Studies， Post-Normal Science and Personal Data Protection: Rethinking Complexity and Uncertainty in the 21st Century， 2018.
3.“谦逊技术：公民正式参与治理科学
延续“后规范科学”认为公众应该被纳入监管政策制定前端的观点，加萨诺夫指出，科技发展带来的风险和社会后果越来越难以预测，科学的社会责任也越来越重要，应该重新考虑决策者、专家和公民在知识应用方面的作用和联系，让公民正式参与到治理科学中来。据此，加萨诺夫发明了一套由框架(framing)、漏洞(vulnerability)、分配(distribution)和学习(learning)四个焦点构成的“谦逊技术”来补偿科学知识的偏倚。“谦逊技术”要求，在解决社会问题时首先要正确判断问题的性质；其次，要注重群体内部诸如历史、阶级和社会联系等因素的差异；最后，正面回应分配和不平等问题，并始终强调学习的重要作用。由此可见，与“后规范科学”不同的是，“谦逊技术”不仅将公民正式纳入决策结构，还创造了一个鼓励公民将其知识和技能用于解决共同问题的知识环境。相比前两种策略更多地以推动科技进步与政策优化为目的，“谦逊技术”则更多地强调公民参与的基础性而非工具性价值，并由此形成了一套比较完整的补充科学知识的决策方法。
美国食品药品监督局(FDA)在关于评估人造增甜剂阿斯巴甜的监管实践中已经开始尝试运用“谦逊技术”方法，即设立公众质询委员会这一正规的听证会制度，作为公民参与解决政策制定问题的正式机制。1979年，FDA选择了来自病理学等不同专业的3个人组成公众质询委员会，要求委员会在科学方面判定摄入阿斯巴甜是否会对人体造成危害，在政策方面判定阿斯巴甜是否应该被批准上市。FDA的此次实践，首先明确了问题的性质，注意到问题的科学方面与政策方面并分别应对；其次，选择不同专业的人群共同组成委员会，看到了不同群体之间的差异；再次，将公民参与决策的机制制度化、合法化，这是对“谦逊技术”倡导的公民正式参与政策制定的精准体现。后来，因为没有充分的证据，委员会建议先禁用阿斯巴甜等待进一步检测。然而，FDA局长并未采纳公众质询委员会的建议，核准了阿斯巴甜的一些用途，这让人们开始质疑公众质询委员会的作用。很显然，面对公众质询委员会的政策决议，FDA享有绝对的自由裁量权，当委员会与FDA的政策立场相同时，委员会的意见就是对FDA决策的科学权威支持；反之，FDA可以不采纳甚至推翻其建议。这样一来，公众质询委员会就形同虚设，甚至沦为一种监管机构达到政策目的的政治工具。综上，“谦逊技术”虽然提出一套看似完整的政策制定框架，鼓励公民正式参与决策，增强了决策的合法性和可信度，但它只能在有限的范围内发挥作用，当政治权力在政策制定过程中占据绝对的主导地位时，“谦逊技术”可能会沦为当局者用来获取政治利益的棋子。
上述科学与政策走向融合的实践探索，在一定程度上打破了科学界与政策界的物理界线，增加了科学家和政策制定者以及利益相关者之间的信任，有助于在科学、政府和公众之间建立起更具凝聚力的社会网络。但值得注意的是，虽然这一阶段学界几乎已经排除了科学与政策明确划界的可能，但并未发展出一种公认的融合模式。上述的多种实践模式各有利弊，不能完美地解决新时期涌现的各类千奇百怪的监管问题，学者们开始思考：科学与政策究竟应该如何融合？什么时候加强科学，什么时候加强政治？融合之后科学会不会被政治俘获或政策制定者过度依赖科学？如何保证各领域的独立性？如何解决二者之间的矛盾，如何达成共识？等等，这些问题的进一步思考和演变催生出了监管科学发展的新模式。
(三)划界与协商阶段
21世纪的今天，技术进步带来生活方式改善的同时，科技发明应用伦理问题和不成熟技术被滥用等也会给人类带来无法预料的灾难。在经历了科学与政策的融合阶段之后，学者们继续对二者之间的关系走向提出疑问。在这一时期，加萨诺夫提出一种新的趋势——划界与协商，她认为科学与政策并不能简单机械地分开或融合，要将科学的“可行”方向与政治的“应该做”问题结合起来，既要协商和谈判又要划清界限保持各部分的相对独立性。一方面，受分离主义观念的影响，学者们普遍认为远离政策制定舞台的科学家们拥有更加稳固的科学共识，为了保持其权威性，避免科学成为政治利益集团的俘虏，成功的划界活动必不可少。另一方面，受融合阶段思想的影响，有学者提出科学与政策在实践中不可能离开彼此孤立地发挥作用，科学被政治集团捕获以及政治被科学家操纵的风险被过分夸大了，监管机构和科学家们其实有充足的机会去磋商和协调关于科学与政策之间彼此冲突和矛盾的观点，促成二者达成共识，从而推动更有效率和更具生产力的政策制定出来。
综上，划界与协商不是相互替代，而是相互补充、相互完善，共同解决政策制定中问题与争议的方法。加萨诺夫曾说：“如果协商是推动监管科学形成的发动机，那么划界活动就是赋予结果合法性的发动机外壳”。由此可见，与分离主义强调科学与监管政策的区别与差异、融合主义突出科学与监管政策的妥协与合作不同的是，划界与协商更加看重科学与监管政策的分工与互补。
1.混合管理策略(Hybrid management strategies)
在划界与协商阶段，克拉克(Clark)等人提出要确保不同的行动者进行积极、有意义的交流。奥马洪(O’Mahony)和贝基(Bechky)进一步提出，政策制定者和科学家应该建立一种松散的联盟关系，以便协调各自领域的差异，将所有资源向一个共同的目标引导。在将上述观点应用到实践中时，通常会出现一些混合的方法和策略。基于此，米勒(Miller)开发了一个包括四种混合管理策略(Hybrid management strategies)的框架：混合(Hybridization)、解构(Deconstruction)、边界工作(Boundary work)和跨域协调(Cross-domain orchestration)。
以联合国1985年批准的关于消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》的设计和实施过程为例，这一实践充分运用了米勒(Miller)提出的四种混合管理策略。首先，混合是指将政治和科学因素结合起来，这份臭氧协定就是关于臭氧消耗的科学知识与环境保护的政治利益“混合”的结果；其次，解构是指在解决问题的过程中将规范和价值共同嵌入。在臭氧协定制定会议中，将政治的规范和价值引入科学同行评议和小组评审过程中，明确了问题属性并进行了结论商定；紧接着，《议定书》的参加者被规定在政治和科学等不同领域内进行活动以维持边界，保证议定书的可信性、显著性和合法性；最后，臭氧协定中科学家、政府官员和工业界的一系列谈判、协商活动，推动了条约的批准和执行，体现出跨领域协调的重要作用。
今年以来，全省制造业投资呈现恢复性增长，增速保持在两位数，为全省固定资产投资保持平稳提供了有力支撑。1-10月，制造业投资同比增长18.5%，增速高于全部投资增速8.1个百分点，高于工业投资6.5个百分点，拉动工业投资增长11.2个百分点。转型升级、创新驱动成为助推制造业投资增长的重要动力。
Bernard Barber，ScienceandtheSocialOrder，Toronto:Collier Books，1952，p.137．
人们往往是根据自身的价值判断对社会福利政策价值进行评价，会受到社会主流价值观的影响，社会主流价值观一般与文化传统、区域风俗习惯、国民心理定势等相一致。即使是一项具有合法性，充分考虑到成本限制、并能解决实际问题的社会福利政策，如果违背了社会主流价值观，不能够被目标群体接收，也不是一项好政策。
2.社会技术的想象(Sociotechnical imaginaries)
V领毛衣适合身材微胖的女生，宽大的V形领和宽松的剪裁，能够很好地掩盖身材赘肉。宽松的款式，穿起来轻松舒适，并且有足够多的搭配空间。可以选择上宽下紧的搭配方法，让微胖体型更显高挑；也可以内搭吊带裙温柔优雅，或是连帽卫衣帅气有范。想要简约好搭，黑色和白色是不错的选择。
世界各地由于监管失灵导致的灾难性事件层出不穷。针对目前各个国家实行的的监管活动，加萨诺夫认为，这种当地性、情景性的监管过程并不能很好地解决监管预测失衡的问题。加之设定监管技术原则的权力大多掌握在资本和工业而非公众和政治代表手中，这种深层次的民主缺陷由一般的程序性措施并不能很好地弥补，因此要进行更加深入的公众参与和伦理思考。对此，2009年，加萨诺夫和金(Kim)提出一种新的框架——社会技术的想象(Sociotechnical imaginaries)，它是指公民公开表达对理想社会的共同愿景，支持以科学进步来推动发展。这种框架借鉴了超人类主义(Transhumanism)的思想，认为科技能够根本改进人类的自身条件，积极关注未来技术和创新的社会系统，并且关心这些强大的新技术给人类社会带来的风险、好处以及可能性与后果。加萨诺夫认为社会技术想象的框架能够弥补之前几种模式对社会系统的忽视，使我们能够以一种在物质、社会和规范之间形成明显无形联系的方式来思考社会的深层结构，促使我们进行心灵、思维、信念和行为的塑造，使政府监管的路标由技术决定论转向自我决策的解放。
虽然上述三个发展阶段和各个阶段内的实践方式都不能单独或完美地解决现实中科学与政策融合和划界的问题，但每个阶段、每种方式都有值得学习和借鉴的地方(表3)。首先，分离主义的失败告诉我们科学与政策不能简单割裂，对科学使政策更加理性保持怀疑态度和科学会被政治操纵甚至俘获的观点，要结合实际正确认识。其次，在科学与政策融合实践中要明确问题的性质，搞清楚究竟是科学问题还是政策问题，并明晰科学与政策应该在多大的程度上进行融合，又如何保持两个领域的相对独立。再次，对于划界与协商阶段，应该认识到不同利益相关者之间的差异，重视社会系统的作用，最大限度达成社会共识，培育未来共同愿景，促进科学和政策的相互建构，支持科技进步，推动社会发展。不论是科学、技术、政策还是法律，都有可能成为强大的治理工具，处在不断更迭的社会发展之中，这种认识会促使我们进行更加深入的伦理思考和政治参与。最后，没有任何一种实践方案是完美无瑕的，也不可能仅靠一种方案解决所有的监管问题，所以要结合当时的文化背景、经济状况和社会结构，选择一种最合适的监管实践方案。
表3 西方监管科学三个发展阶段的比较
分离主义科学与政策融合划界与协商优势有利于维护科学和政治的边界,防止科学歪曲或政治俘获,保持科学的价值中立和政治的自由。能够将政治中的维护公共利益等价值观念注入到科学中,防止科学的滥用;科学与政策进行合作,能够加快研究成果转化为社会福利的速度,实现共赢。将科学的“可行”方向与政治的“应该做”问题结合起来,让科学和政治互相建构,既能促进科学与政策合作互惠,提高政策的科学性,又能保持各部分的相对独立性。
续表
分离主义科学与政策融合划界与协商不足一方面,科学无法对更加具有紧迫性和专业性的监管风险问题提供有效的智力支持,导致监管无效率;另一方面,政策制定者们也无法对高度封闭的科学共同体进行一定程度的约束,出现科学伦理失范现象。没有发展出一种公认的融合模式,不能完美地解决新时期涌现的各类千奇百怪的监管问题;融合实践中可能出现政治利益集团与科学家相互勾结导致政治俘获或对科学的过度依赖,破坏二者的独立性。忽视了资源和权力不平等对政策制定的影响;偶尔的程序性举措并不能解决复杂多变的监管问题,还需要公民强大的社会文化认同和深层次的伦理思考,现阶段实施起来比较困难。关注重点科学与政策的区别与差异科学与政策的合作与妥协科学与政策的分工与互补适用范围适用于风险可控、结果可预期、科学对政策制定产生较小影响的领域。监管对象具有较强的专业性,政策制定者需要在众多不完整的信息和不确定因素下根据科学证据进行预测的领域。监管对象具有较强的专业性,政策制定者需要根据科学证据进行预测,且容易出现政策制定者俘获科学或科学家操控政治的领域。
资料来源：作者整理
四、对中国监管科学发展和实践的启示
监管科学是一个新兴的研究领域，也是一个全新的实践领域，它旨在为相关政策的制定和推行提供坚实的科学基础，研究和开发一套专业化、科学化的决策工具和准则。由于现代科技进步速度非常之快，与之紧密相关的食品药品、环境、能源等行业随之迅速崛起，只有以科学依据为支撑，相关领域的指导方针、行业标准以及法律法规才能更加科学和客观，才能经受住来自各界的质疑和审查。在此背景下，我国的监管科学实践开始涌现。从2013年9月原国家食品药品监督管理总局(CFDA)在北京召开药品监管科学研究立项会议开始，我国药品监管科学实践开始起步；同年，CFDA主管的中国药品监督管理研究会径民政部批准成立；紧接着，国内第一个监管科学研究中心——天津滨海食品药品监管科学研究中心成立。之后，CFDA开始寻求与国外的合作，重视国际监管科学领域的交流和合作，加快促进研究成果转化为临床应用。2015年8月，CFDA申请成立亚太经合组织监管科学卓越中心；2016年12月，复旦大学和哥本哈根大学共同参与建立“中丹药事监管科学中心”。2019年4月30日，国家药品监督管理局启动实施中国药品监管科学行动计划，并确定包括细胞和基因治疗产品技术评价与监管体系研究在内的首批九个重点研究项目，决定开展药品、医疗器械、化妆品监管科学研究。尽管我国的监管科学实践，特别是在食品药品监管科学领域取得了一定程度的发展，但是，由于对监管科学定义不清、缺乏实践经验等，没有形成符合中国监管实践的、具有跨行业性的监管科学知识体系。本文通过对西方监管科学的发展和实践进行梳理，希望对我国的监管科学建设和发展起到启发作用，结合中国国情，形成有中国特色的监管科学体系。
Rotor Design and Finite Element Analysis of Traveling Wave Rotaty Ultrasonic Motor
第二，注重历史差异和产业特征的影响。上文中提到的印度博帕尔灾难告诉我们，一项技术的有效性至关重要地依赖于它的社会支持，如果不顾历史的和系统的差异，强行进行技术转移，可能会带来难以想象的灾难性后果。作为转型时期的发展中国家，我国的产业特征与发达国家不同，产业规模较小且较为分散，产业结构局部失衡，科学化程度不够。一方面，随着科技发展，高新技术产业由新兴产业成长为我国经济增长的主要支柱产业之一，但是目前产业技术自主研发能力普遍偏低，产业内部升级动力不足，受资源和环境的约束严重。另一方面，随着新技术的出现，市场上的产品变得更加丰富和多样化。以食品药品行业为例，我国食品药品的种类开始急剧增加，但食品药品监管包括从上市前研发、临床试验，到上市批准投入市场，再到上市后的持续监测和评价等阶段，每个环节都需要科学的技术和监管工具的支持，比如：药品研发阶段的毒理学技术、生物化学技术；临床试验和审批阶段的医疗器械监督管理原理；上市之后的检测技术、信息管理和医疗法规等，都与科学研究紧密相关。这就需要监管部门重视基础研究，充分发挥科学实验室的作用，关注产业发展前沿动态，将基础性研究成果有效推广到市场，开发符合科学标准的监管工具和方法，努力营造有利于创新驱动发展的良好监管环境。
分娩后产妇的注意力全部集中到孩子的安全和喂养方面，听到孩子哭声，看到婴儿正常的生理改变，都可能引起产妇精神紧张、焦虑。有些产妇因生女孩而情绪不安、伤心，从而导致产后出血；有些产妇分娩后由于精神过度兴奋而不眠。总体来讲，孕产妇心理特征综合表现为紧张恐惧、焦虑怀疑、烦躁不安、依赖无主、诸者兼备。
第三，在监管实践中，要明确问题的性质，注意系统性被忽视的问题。西方监管科学在科学与政策的融合实践中，有时会模糊问题的属性，出现“科学政治化”或“政治科学化”现象，导致问题不能得到很好的解决。因此，在监管科学实践中，首先要分清是科学问题还是政治问题，不能一味强调科学或政治。科学与政策经常被描述为处于两极之间的连续光谱，光谱的一端是科学，另一端是政策。关于光谱上的哪一点是决策者的最优选择一直存在颇多争议：秉持技术统治论的学者主张光谱向科学一端靠拢，而民主论的拥护者则认为应将政治决策置于顶端。无论政策制定的光谱偏向哪一端，我们都需要先明确问题的性质，在识别清楚问题的性质之后，监管科学才能在阐明解决方案的过程中对症下药，发挥更大的作用。
从DDoS攻击的发展历程，我们不难看出，在如今这个虚拟网络已经嵌入我们现实生活的社会里，DDoS攻击无疑是一个巨大的安全隐患。伴随着DDoS工具的廉价性、易获取性，以及各僵尸网络家族的快速增长，利用物联网设备组建僵尸网络发起攻击的现象日益严峻，与此同时，移动端的僵尸网络亦处于萌芽阶段，网络安全之路可谓任重道远。
第四，建立一套科学完善的政策制定体系。西方监管科学实践将公民非正式参与和公民正式参与机制相结合，主张磋商、协调等谈判程序而非对抗性程序，提醒政策制定者了解参与者的内部差异、重视分配和不平等问题，关注社会系统和文化认同，制定出完整的政策制定框架。中国的监管科学实践也应该建立一套科学完善的体系。首先，将科学家参与制度化，而不是简单的论证。设立专门的专家咨询委员会，同时确保参与政策咨询的专家成员在政策议题不存在利益冲突，并立法保证其独立和权威的地位。其次，重视构建公众参与和风险沟通机制，设计新的参与性战略，及时协调科学家、官员与公众之间的分歧。了解相关利益群体内部的差异，重视矛盾冲突、不平等、分配等问题，满足公众诉求，维护公共利益。再次，重视建立政策产生之后的科学家宣传机制，保证政策的有效性、合法性和可信度。最后，与全球化监管接轨，建立一个与国际标准相统一的监管框架，更好地应对全球化监管竞争。
第五，加强监管科学学科建设。西方监管科学一直致力于将最新的科研成果迅速转化为能够增加社会福利的产品，为了实现这一目标，政府大力扶持监管科学的学科发展，许多监管机构也十分重视与高校进行合作。因此，中国的监管科学实践也要加强监管科学学科建设。首先，不要过分严格地区分各科学学科，应当更好地整合各科学学科，促进多学科、跨学科之间的交流，特别是自然科学和社会科学。其次，鼓励高校开设监管科学专业，加大监管科学课题研究投入，培养专业型监管人才。2017年，上海健康医学院筹备开设监管科学本科专业——“医疗器械监督管理专业”，并于2018年9月进行首批招生60人，标志着监管科学正式纳入我国普通高等教育序列，开启了我国监管科学本科教育的实践探索。最后，监管部门要重视与科研院所、高等院校开展合作，积极推动科研成果转化，跟踪科技前沿新动向，培育社会认同的监管文化和未来愿景，全面提升监管能力和效果。
注释
本报讯为进一步提高企业班组长管理水平和工作水平，大力推进基层班组长队伍建设，全面提升班组长队伍整体素质，促进班组建设工作不断发展，立足岗位创新创造，10月16日上午，泸天化股份公司举行了班组长管理创新经验分享活动。
①尤斯图斯·伦次、彼得·魏因加特编：《政策制定中的科学咨询：国际比较》，王海芸等译，上海：上海交通大学出版社，2015年，第2页。
Mark E. Rushefsky，MakingCancerPolicy，Albany: State University of New York Press，1986,p.119．
普查的效果及其代表性与受检率关系极大,漏检对象常常局限于发病或患病较高的人群。如农村老年人、偏远山区交通不便、街道上家庭妇女、无业人员等漏检多。这些都是人群中特定对象,漏检多就达不到普查的预期目的,因而也就缺乏代表性,进行流行病学调查时更是如此。普查结果肺结核发现率0.41%,但受检率只有75%,漏检878人,当对漏检者进行补检查时,漏检者中的肺结核发现率竟达0.91%,说明普查中提高受检率是极为重要的;漏检者中尤以无检查史者是一定要补检查的,其发现率竟高达1.34%,是普查发现率的3倍多[5-7]。
③刘昌孝、程翼宇、范骁辉：《转化研究：从监管科学到科学监管的药物监管科学的发展》，《药物评价研究》2014年第5期；刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期。
④谭德讲、高泽诚、杨化新：《美国监管科学发展简介及对我国食品药品科学监管的思考》，《中国药事》2014年第8期。
⑤杨悦：《监管科学的起源》，《中国食品药品监管》2019年第4期。
⑥张怡、王晨光：《监管科学的兴起及其对各国药品监管的影响》，《中国食品药品监管》2019年第187期。
⑦王军志：《我国生物药监管科学的发展概述》，《中国新药杂志》2018年第21期。
⑧Sheila Jasanoff, TheEthicsofInvention:TechnologyandtheHumanFuture, New York:W. W. Norton & Company，2016，pp.1-8,pp.246-267,pp.211-245．
⑨参见Ulrich Beck, RiskSociety, London:Sage，1992．
格鲁克在芭蕾舞和舞台布景方面也进行了革新，原本芭蕾舞在传统歌剧中大多起着串场的作用，舞蹈与剧情并无关系。他为了改变这种局面，他专门请人为他的歌剧作品编创了芭蕾舞，使舞蹈与剧情完美融合。舞台背景也摒弃了传统歌剧那样一味追求铺张与豪华，从而使舞台设计更符合戏剧的整体效果。
希拉·加萨诺夫:《第五部门：作为政策制定者的科学顾问》,陈光译，上海：上海交通大学出版社，2011年，第1页，第346-347页。
William Lilley and James C. Miller，“The New ‘Social’ Regulation，” PublicInterest，vol.47，1977，pp.49-61．
Henry Rothstein， Michael Huber and George Gaskell, “A Theory of Risk Colonization:The Spiralling Regulatory Logics of Societal and Institutional Risk，” EconomyandSociety，vol.35,no.1,2006,pp.91-112．
随着知识和科技的发展，人们开始关注知识和科技对日常生活的影响。譬如，我们是否可以食用超市里的苹果、是否可以焚毁垃圾、哪些疫苗需要接种等等。对于这类问题，人们希望决策者能征询科学家的意见，从而给出权威的答案。在此背景下，从20世纪70年代开始，政府监管的事务日渐复杂化和专业化，监管活动的范围也广泛覆盖到工商界部门。1977年，威廉·利利(William Lilley)等指出，社会性监管开始兴起。与此同时，政府决策者对科学重要性的认可度不断加深，政府科学开始支持包括从核安全规范、工程建设标准到消费者产品标准的一系列新的政策框架。这一点从各国政府的财政预算中可以看出，以加拿大联邦政府为例：1971年，政府提供的科研资金占加拿大研发总支出的44%；1973年的政府科研经费支出与1963年相比，更是实现了大幅度增长(如表1)。各国政府逐渐认识到科学与环境、食品药品、卫生健康领域的监管密不可分，公众也对监管机构在社会性监管领域的风险评估与预测能力提出了较高的要求。虽然当时的各国政府对公众提出的新要求做出了一些回应，但由于缺乏监管科学的指导，致使监管机构一直承受着巨大的压力，迫切需要新的监管形态出现来改变这种尴尬的局面。
A. Giddens， ModernityandSelf-Identity，Cambridge:Polity Press，1991，p.214．
H. Ferguson, “Social Work，Individualization and Life Politics，” TheBritishJournalofSocialWork,vol.31，no.1，2001，pp.41-55．
刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期；赵嘉、谭德讲、高泽诚、杨化新：《监管科学的起源定义及作用》，《中国药事》2014年第12期；杨悦：《监管科学的起源》，《中国食品药品监管》2019年第4期；张怡、王晨光：《监管科学的兴起及其对各国药品监管的影响》，《中国食品药品监管》2019年第7期。
A.M. Weinberg，“Science and Transscience，” Minerva,vol.10,no.3,1972,pp.484-486;赵嘉、谭德讲、高泽诚、杨化新：《监管科学的起源定义及作用》，《中国药事》2014年第12期；杨悦：《监管科学的起源》，《中国食品药品监管》2019年第4期；张怡、王晨光：《监管科学的兴起及其对各国药品监管的影响》，《中国食品药品监管》2019年第7期。
A. A. Moghissi，S. R. Straja， Betty R. Love，et al.， “Innovation in Regulatory Science:Evolution of a New Scientific Discipline,” Technology&Innovation,vol.16,no.2,2014,pp.155-165;刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期；杨悦：《监管科学的起源》，《中国食品药品监管》2019年第4期。
参见Sheila Jasanoff,TheFifthBranch:ScienceAdvisersasPolicymakers, Cambridge: Harvard University Press，2009;赵嘉、谭德讲、高泽诚、杨化新：《监管科学的起源定义及作用》，《中国药事》2014年第12期。
https://www.fda.gov/science-research/science-and-research-special-topics/advancing-regulatory-science;刘昌孝、程翼宇、范骁辉：《转化研究：从监管科学到科学监管的药物监管科学的发展》，《药物评价研究》2014年第5期；赵嘉、谭德讲、高泽诚、杨化新：《监管科学的起源定义及作用》，《中国药事》2014年第12期；刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期；杨悦：《监管科学的起源》，《中国食品药品监管》2019年第4期；张怡、王晨光：《监管科学的兴起及其对各国药品监管的影响》，《中国食品药品监管》2019年第7期。
Ricardo Molins, “Regulatory Science and Regulatory Affairs，” JournalofRegulatoryScience，2017,http://journalofregulatoryscience.org．
N. Volkers， “All in the Details:Careers in Regulatory Science，” Retrieved from http://www.sciencemag.org/careers/2010/04/all-details-careers-regulatory-science．
Barry Barnes and David Edge，ScienceinContext，Milton Keynes：Open University Press，1982，p.147．
这种混合管理模式通过四个紧密联系、层层递进的动态步骤，一步步推进政策的制定和实施。与前两个阶段的各实践相比：首先，之前的阶段对政策制定过程以及过程中各要素如何影响结果的关注较少，而混合管理模式则更加重视政策制定的动态过程。其次，混合管理模式认为不同领域甚至同一领域内的不同参与者对科学和政策进行联系而作出的努力和贡献是不同的，强调不同参与者之间的差异。因此，混合管理模式能够有效回应传统分离主义阶段和融合阶段各部分缺乏互动、过于静态的弊端，在一定程度上解决新兴国际边界组织遇到的复杂环境问题。然而值得注意的是，混合管理模式忽略了实践中权力和资源不平等对政策制定结果的影响。因为不同的参与者在参与政策制定时往往拥有不平等的资源和权力，比如财政资源、人力资源、政治权力以及社会资本等，这些不平等的资源和权力会影响政策制定的知识生产、议程设置和程序设计等，只有将这些差异纳入分析框架之中，才能产生更能准确反映现实情况的结果。1984年的印度博帕尔毒气泄漏事件就深刻凸显了权力不平等给政策制定及利益相关者带来的巨大影响。
Sheila Jasanoff， TheFifthBranch:ScienceAdvisersasPolicymakers， Cambridge： Harvard University Press，2009，pp.76-79,pp.76-79,pp.121-122，pp.2-15，pp.49-57，p.3,p.3,pp.101-122，pp.101-122,pp.222-226，pp.222-226,pp.234-235,pp.234-235.
参见David H. Guston， BoundaryOrganizationsinEnvironmentalPolicyandScience:AnIntroduction， Rutgers:The State University of New Jersey， 2001．
②G. B. Doern and T. Reed, RiskyBusiness:Canada’sChangingScience-BasedPolicyandRegulatoryRegime, Trononto:University of Toronto Press，2000，pp.49-59,pp.31-48,pp.31-48,pp.3-28.
Mark B. Brown, “Review of Roger S. Pielke, Jr., The Honest Broker: Making Sense of Science in Policy and Politics,” Minerva.vol.46,no.4,2008,pp.485-489.
P.M. Haas， “When Does Power Listen to Truth？ A Constructivist Approach to the Policy Process，” JournalofEuropeanPublicPolicy,vol.11,no.4,2004，pp. 569-592．
Kari De Pryck and Krystel Wanneau,“(Anti)-Boundary Work in Global Environmental Change Research and Assessment，” EnvironmentalScience&Policy,vol.77,issue C,2017,pp.203-210．
N. Nattrass， “Defending the Boundaries of Science: AIDS Denialism，Peer Review and the Medical Hypotheses Saga，” SociologyofHealth&Illness，vol.33,no.4,2010,pp.507-521.
Thomas F. Gieryn，“Boundary-Work and the Demarcation of Science from Non-Science:Strains and Interests in Professional Ideologies of Scientists,” AmericanSociologicalReview，vol. 48，no. 6，1983，pp.781-795，pp.781-795.
Alice S. Whittemore，“Facts and Values in Risk Analysis for Environmental Toxicants，”RiskAnalysis,no.3,1983，pp.23-33．
Evelyn Fox Keller, “Advice and Dissent: Scientists in the Political Arena.” Change:TheMagazineofHigherLearning,vol.9,no.2,1977,pp.59-60.
D.W. Cash，W.C. Clark，F. Alcock，et al.， “Knowledge Systems for Sustainable Development，” PNAS,vol.100，2003，pp.8086-8091．
D.C. Rose，“The Case for Policy-Relevant Conservation Science.” ConservationBiology，vol.29,no.3,2015，pp.748-754．
A.T. Bednarek，C. Wyborn，C. Cvitanovic，et al.， “Boundary Spanning at the Science—Policy Interface: The Practitioners’ Perspectives，” SustainabilityScience,vol.13,no.4,2018，pp. 1175-1183．
Silvio Funtowicz and Jerome Ravetz, “Post-Normal Science and Extended Peer Communities in the Face of Environmental Challenges,” História,Ciências,Saúde-Manguinhos,vol.4,no.2,1997: pp.219-230.
Rafael A. F. Zanatta, Regulatory Studies，Post-Normal Science and Personal Data Protection:Rethinking Complexity and Uncertainty in the 21st Century,https://www.researchgate.net/publication/327433867.
Arthur Petersen，Albert Cath， Maria Hage， Eva Kunseler， Jeroen P van der Sluijs，“Post-Normal Science in Practice at the Netherlands Environmental Assessment Agency，” Science，Technology&HumanValues，2011，pp. 362-388．
Sheila Jasanoff， DesignsonNature:ScienceandDemocracyinEuropeandtheUnitedStates， Princeton： Princeton University Press，2005，pp.377-408．
Sheila Jasanoff， “Technologies of Humility:Citizen Participation in Governing Science，” Minerva,vol.41,no.3,2003,pp.223-244,pp.223-244,pp.223-244.
W.C. Clark，T.P. Tomich，M. Van Noordwijk， D. Guston， D. Catacutan， N.M. Dickson， E. McNie， “Boundary Work for Sustainable Development:Natural Resource Management at the Consultative Group on International Agricultural Research(CGIAR)，” PIVAS，2011,pp. 1-8．
S. O’Mahony and B. Bechky， “Boundary Organizations:Enabling Collaboration among Unexpected Allies，” AdministrativeScienceQuarterly,vol.53,no.3,2008,pp.422-459．
C. Miller，“Hybrid Management: Boundary Organizations， Science Policy， and Environmental Governance in the Climate Regime，” Science,Technology,&HumanValues,vol.26,no.4,2001,pp.478-500．
Franciska von Heland，Beatrice Crona and Pedro Fidelman， “Mediating Science and Action across Multiple Boundaries in the Coral Triangle，” GlobalEnvironmentalChange,vol.29，2014,pp.53-64,pp.53-64．
M.R. Rod， S.J. Paliwoda，“Multi-Sector Collaboration: A Stakeholder Perspective on a Government，Industry and University Collaborative Venture，” ScienceandPublicPolicy，vol.30，2003,pp.273-284．
J. Parker and B. Crona，“On Being All Things to All People:Boundary Organizations & the Contemporary Research University，” ResearchPolicySocialScience,vol.42,no.2,2012,pp.262-289,pp.262-268．
R.K. Mitchell， R.A. Bradley and D.J. Wood，“Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Who and What Really Counts，” AcademyofManagementReview，vol.22,no.4,1997,pp.853-886．
S. Jasanoff, PerfectingtheHuman:PosthumanImaginariesandTechnologiesofReason, Springer VS，Wiesbaden，2016,pp.73-95,pp.73-95．
Sheila Jasanoff and Sang-Hyun Kim, “Containing the Atom:Sociotechnical Imaginaries and Nuclear Power in the United States and South Korea，” Minerva，vol.47,no.2,2009,pp.119-146.
https://baike.baidu.com/item/超人类主义/6072704？fr=aladdin#reference-2-1869641-wrap．
Sheila Jasanoff and Sang-Hyun Kim, “Sociotechnical Imaginaries and National Energy Policies，” ScienceasCulture,vol.22,no.2,2013,pp.189-196,pp.189-196.
刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期。
http://www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2056/337150.html．
唐皇凤：《使命型政党：新时代中国共产党长期执政能力建设的政治基础》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。
《把监管科学研究摆在更加突出位置》，《中国医药报》2019年2月20日。
J. Lentsch and P. Weingart, ScientificAdvicetoPolicyMaking:InternationalComparison, Barbara Budrich Publishers，2009，pp. 68-69．
刘清峰、刘洋、蒋海洪、金京、魏俊璟、朱文明：《基于监管科学的医疗器械监管人才培养探索设计》，《中国药事》2018年第11期。
TheOriginandDevelopmentofWesternRegulatoryScienceandItsImplicationsforChina’sRegulatoryReform
Liu Peng Zhong Xiao
(School of Pubic Administration & Policy， Renmin University of China， Beijing 100872)
Abstract: The concept of regulatory science is a practical science to promote policy-making quality by the applications of new technology，tools and methods. The key points of regulatory science is how to strike a balance between scientific and political factors in public policy-making process. Many questions are concerned by western regulatory science researchers including the definition of politics and policy, and their boundaries. The development of western regulatory science can be divided into three stages ranging from separatism to dual combination, and then to demarcation and negotiation. This paper attempts to track different stages and practical models in western regulatory science development，summarizing their research consensus and differences, and then proposes some policy implications for China’s evidence-based regulatory science system formation.
Keywords： regulatory science; science and policy; separatism; combination; demarcation and negotiation
收稿日期2019-06-18
基金项目国家自然科学基金项目资助(71573264)；中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)(19XNL008)
责任编辑 王敬尧
标签：科学论文; 政策论文; 政治论文; 社会论文; 边界论文; 法律论文; 政治理论论文; 国家理论论文; 国家行政管理论文; 《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期论文; 国家自然科学基金项目资助(71573264)中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)(19XNL008)论文; 中国人民大学公共管理学院论文;