摘 要：公共管理者制定或执行公共政策时不可避免会与公众产生冲突。为有效解决冲突，公共管理者需把利益相关者纳入协作网络，将公众作为伙伴，以沟通、协商、对话、倾听等平等方式，建构权变的公众参与模式，并适时进行协调，共同发现问题、承担责任和寻找解决方案，最终达成共识。
关键词：西方；协作网络；公众参与
一、公众参与中的问题
在确定公众参与形式之前，网络成员需讨论一些关键问题(如表1)。协作网络就自身目标和公众参与策略达成共识后，可尝试应用多种方法来建构参与过程。协作管理中有很多工具和方法对网络管理者很有帮助。Forester[1]、Gastil and Levine[2]以及Roberts[3]三位学者认为，随着代议制民主解决公共政策问题所经历的冲突与日俱增，参与式民主、协商和对话、协商式民主，以及更广泛意义上的协作式管理正逐渐涌现成为一种趋势，其寻求更广泛地与公众协商、对话及共享政府治理中的政策确定。以协作网络方式展开工作的管理者需与其他参与者协商，确定什么时候及怎么样使公众参与到决策过程中来。
虽然我国植树造林质量发展一直很好，但对于某些地区，森林防火造林质量必然会稍微落后，这就要求有关部门重视这森林防火这一点。造林质量技术在我国已经非常前卫，但不可避免地会出现一系列森林防火的问题。最突出的是管理不完善，因为现在人们为了自己的工作是为了忍耐时间，没有表现出对工作的热情，所以造森林防火的问题也就不会出乎意料。同时，森林防火问题不仅在管理上，而且也存在很大的问题。当然，这个问题不能一蹴而就，还需要认真对待，以更好地提高森林防火造林质量。是集中的，所以人们可以提供精确的位置坐标。
表1 公众参与前必须提出的问题
序号 所提出的问题1是否有不做这件事的特别理由？2能否找到资源？有时间吗？3如何确保政治领导力存在？4如何反映相关问题的“历史”？5由语言到行动的策略是什么？6目标如何引导过程？7如何选择参与者？8参与如何更加多元化？9如何克服现实中的分歧？10 沟通方案是什么？11 如何让成员知道哪些建议是可以接受的，哪些不是，为什么？12 如何从经历中学习？
参与式管理有多种形式，其核心是对话和协商[4]。对话与传统管理过程中的充满争辩的对抗不同，进行对话时，大家要在相互尊重、礼貌的气氛下，在中立空间或论坛中理性地进行观点交流，努力加深彼此理解以求达成一致。在争辩中，成员是为了找出对方陈述中的弱点，进行有效反击。在协商和对话中，成员是为了更好地理解对方的观点，指出模糊所在或问题症结是为探求更进一步加深了解。协商是对信息、观点、意见的全面考虑。很多模式应用了像电子民主、电子政府这类全新的沟通技术。调节和协调及冲突解决技术等都可被采纳运用于更广泛的公众参与。
政策制定过程中的冲突解决要处理好三个纬度上的差异：参与者、参与者权威及其对决策的影响能力、沟通和决策过程[5]。根据这三个纬度，Fung创造了以图示形式表现不同过程的“民主立方模型”。其认为，参与者类型包括公共传播领域、公开自主选择、公开定向招募、随机抽样、非专业利益者、专业利益者、选举出的代表和专家管理者等。Fung提出各类权威类型，包括个人利益、沟通影响力、咨询建议、联合管理及直接权威。其指出了六种沟通方式和决策过程：参与者如旁观者般地倾听、表达倾向、开发倾向、归纳和交涉、协商和谈判、运用专家和技术。
有些学者描述了公众参与的不同水平。Arnstein的参与阶梯[6]体现了操纵公众和从阶梯的最下端开始，经过不同的水平，如通告、征询、安抚到合作、授权，一直到阶梯最上端的公民控制。在国际公共参与协会的参与图谱中，组织选择可从知会、征询、参与、协作到授权公众；从知会公众到公众议决，各种公共参与形式都隐含了对公众的不同承诺。学者卡森Carson和Hartz-Karp指出，三个要素的满足程度决定了公众参与的质量：参与程度、协商程度和影响能力[7]。参与程度是指让更大比例的相当不同代表参与进来的程度，与协商程度和对话质量、信息质量以及参与者和决策者交流时的文明程度有关，而影响能力必然与对策协商和决策的影响有关。
二、协作网络中的公众参与模式
② Byatt,A.S.Peacock and Vine.London：Chatto&Windus,2016,p.6.后文出自同一著作的引文，将随文标注出该著名称首词和引文出处页码，不再另注。译文均为笔者自译。
Ackerman和Fishkin做了进一步发展，协商投票成为另一种更好地了解市民倾向的过程[10]。参与者可有机会与政策专家们进行交流，也有机会与他人商议。组织者会在协商开始前先进行初步调查，评估参与者的观点。参与者有机会检验那些不包含党派意见的中立政策信息，向由不同党派专家组成但力量均衡的专家小组成员提出认为相关的任何问题，并就政策问题的实质在专家中间进行协商。最后，组织者再一次做民意调查评估参与者的倾向。协商前后民意调查的关键一点是涉及了对市民的随机抽样，这意味着这个过程产生的结果可以为决策者提供对话前后市民倾向的具有代表性和统计意义的内容。过去几十年里的研究经验证明协商前后市民的倾向会有改变，这表明在缺乏完整信息的情况下对市民进行即时民意调查，以此来了解市民倾向是不可靠的。
1.政策问题的对话协作模式
当就某项政策产生争议，在不同选区或机构出现两极化趋势时，公共对话项目采取的是协调面对面沟通对话来加深彼此理解，消除成见，减少相互防范来避免两极分化。这一过程的重点是领导人需要私下里不断地进行长达几个月甚至更久的有协调员帮助的小型讨论，其目标不是为了达成一致，而是加强沟通。协作网络不仅可以在其成员中运用这一协调过程，还在网络成员的选区内运用同样手段来促进讨论。
政策制定过程中，协作网络可采用公民陪审团，公民规划小组或共识会议等形式，其发挥的作用就像法院的民事或刑事陪审团在探究事实真相上的作用一样显著。在丹麦，公民陪审团参与处理复杂的科技政策问题，如转基因植物的运用。学习圈为公众提供参与各类话题对话的资料，如公民权利、司法管理、生物多样性、教育、学生的成功、发展和扩张、移民以及其他话题等。帮助城市组织多元化的社区对话。学习圈小组使用协调者进行长达数月的跨社区小组会议，许多这样的小组平行进行一段时间后聚到一起，以对社区整体发展有益的方式进行思想交流，寻找解决公共问题的办法。这些方法的显著之处在于，公众有权力对政策问题提出了更广泛的质疑，而不是简单地在给定选项中进行选择。
在寻求共识过程中，通常有中立的调解人或协调者与市民或利益相关者一起工作，围绕具体计划、许可或政策提案等基本要素来构建共识[11]。在调解过程中，中立的第三方和争议各方通常以寻求解决方案作为共同目标。“协调”这个词指的是由中立的第三方协助组织和指导利益相关者们进行讨论的过程[12]。通常这种在解决冲突过程中的中立要在召集相关利益方评估达成共识可行性之前就体现出来，调解采用基于利益式谈判技术，尤其多见于环境纠纷的解决[13]。
另一种特别适合在社区层面进行网络运作的模式是凯特林基金会的国家事务论坛。把市民组织成若干小组，就给定的一些政策选择开展有组织的讨论。凯特林基金会为每个话题的讨论提供简要的情况说明手册，这些说明手册无党派倾向，其信息有助于市民更好地了解包括费用、好处、影响及不同政策将会产生的不同结果。通过相互讨论，市民可以获得更多信息来决定其优先。简要情况说明手册提供了有限的具体政策选择以供市民进行对比或比较。这种模式最普遍适用于当地政府或市一级出台地方条例和政策，或解决诸如城市的种族或民族冲突等问题，这些问题都跨越了各组织或部门的原有工作范畴。
协作过程中代表被分成了8—10人一桌，每桌有一个专业的调解人或协调者，市民都有机会发表对遗址重建的意见，交流想法，讨论优先和一起积累知识。来自各桌的讨论结果都会被投影到大厅四周巨大的屏幕上，这样每个人都能看到并了解其他各桌的想法。接着市民用手上的表决器来选择优序，表决器记录所有的统计数据。这天快结束时，由“美国的声音”员工和公众组成的“主题小组”进行所有数据的分析，预备成文报告的撰写。这份真实反映人们想要什么的报告会在这天结束时提交给决策者，并与市民共享。这种模式适用于大范围的市民会议[8]。以同样的方式，“美国的声音”运用市镇会议技术帮助芝加哥地区就土地使用规划问题进行有公众参与的政策确定。其他成功的案例还有辛辛那提和俄亥俄州的哈密尔顿县。哈密尔顿需要对规划案框架内的59家不同公共机构进行协调，从制定计划到区域划分和区域讨论，在市民的参与和努力下，最终达成了一个一致协议。
在优先中进行优序选择的过程，其目的或是告知决策者市民的倾向，如协商投票；或是为最终确定某项政策，如政策对话或政策达成共识过程。Yankelovich是一位对话和协商的领军倡导者，其作为一名颇具影响力的民意调查人在政治舞台服务了很多年，并注意到，来自市民意见的投票结果随着新的信息的改变而改变，是不稳定的。Yankelovich主张通过对话和协商的手段帮助市民“做出公共判断”来加强民主，其组织叫做观点学习，使用的是一种“选优对话”的模式，在这种模式中市民经历三个阶段：意识觉醒、面对问题和制定对策[9]。这一过程的要点是区别对话和辩论，对话是基于尊重地交流观点和信息，相互倾听求同存异达成共识；辩论只是为争输赢，听是为寻找软肋，伺机反击。
2.优先中的优序选择模式
在上述各个过程中，参与者自下而上就既定政策问题进行协商。可以按照其要事优序，选择展开自由讨论，这些过程都不是为达成共识或统一意见而设计的。相反，上述两种过程的目的都是为帮助市民清晰自己的优先顺序和帮助其更好地理解别人的优先顺序。理论上说，这有益于缓和一些极端观点。
除国际市场对国内市场的利好支撑之外，国内的供求利好依然存在。且随时间推移，环保力度持续加大，行业开工率低位运行的局面很难改变，供求端利好将成为常态化。
“美国的声音”是一个非盈利组织，采用一种叫做21世纪市镇会议模式，运用高科技手段进行大规模的会议[8]，尤其适用于需要在多个组织或机构间进行协调的政策问题。“美国的声音”发起了“倾听城市”的活动，从纽约市各个选区按人口比例选出4 800名代表，并用一整天的时间围绕纽约世界贸易中心遗址重建问题进行对话和协商。这样一个协作网络包括纽约市政府、港口当局、州、联邦政府部门和非盈利组织，协商的结果关系到大家的共同利益。
协作网络要让公众参与到发现政策的问题、共同寻找解决方案、制定优先和进行方案选择的过程中来。
在调解中，中立方帮助利益方和网络成员召开小组会议或个别利益者间的干部会议，这是一种私下里建立信任的过程。调解者也可通过积极倾听技术来协助各方，如解述法，表述和重新表述问题和建议，帮助其识别自己最佳替代方案，务实地考量如果不能达成协议结果会怎么样。协调者同样可以运用上述各种技术，但其任务不是帮助各方达成一致，而是促进有组织地讨论，不过这样的讨论结果往往能产出共识。
根据国内外人工养殖小龙虾的经验，对小龙虾实行鱼虾混养的方式容易获得养殖成功与更好的经济效益。我国的养殖鱼类种类比较多，混养方式也有一些不同。
政策共识过程是一种包含公民参与的协议达成模式。如由美国国家政策共识中心发起的“公共解决模式”。“公众解决”选举一位官方的公共管理者，或是州或地方政府的领导人，帮助将各利益团体召集到一个中立的论坛。在中立协调者的帮助下，集体就某项政策问题的解决方案达成协议。在这种协作治理模式下，发起方阐明问题，评估冲突，决定协作是否可行及谁是利益者，领导召集利益团体，集体建构问题，并在认可建构框架和条件前提下进行协商，最后与会者执行书面协议以确保责任落实。“公众解决”模式的关键原则是：透明、公正、包容、有效、反应迅速、问责制和基于共识地决策。
三、结语
总之，有很多种可能的方式让公众有效地参与到协作网络中来，没有哪种是唯一正确的。每种方法都必须视特定网络、具体情况和决策环境而定。毫无疑问，推进公众参与将是公共协作网络义不容辞的责任。
据彝良县外宣办介绍，此次滑坡塌方量达1万立方米以上，并阻断小河形成堰塞湖；油房小学教学楼全部被掩埋，据初查18名学生被埋在垮塌的教学楼内；学校附近2户农户房舍被掩埋，其中1户农户1家3口全部逃离，另1户1人被掩埋。
参考文献：
[1]Forester.The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes[M]. Cambridge, MA： MIT Press, 1999.
[2]Gastil and Levine. The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21stCentury[M]. San Francisco： Jossey-Bass,2005.
[3]Roberts N. Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation[J].American Review of Public Administration, 2003, 33(1).
[4]Torres L H. Deliberative Democracy: A Survey of the Field, A Report Prepared for the William and Flora Hewlett Foundation[M]. Washington DC： American Speaks, 2003.
[5]Fung.Varieties of Participation in Complex Governance[J]. Public Administration Review, 2006, 66(1).
[6]Arnstein S. A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planner, 1969, 34(4).
[7]Carson L and Hartz-Karp J. Adapting and Combining Deliberative Designs//In the Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21st Century[M]. San Francisco： Jossey-Bass, 2005.
[8]Lunkensme C and Brigham S. Taking Democracy to Scale: Large Scale Interventions—For Citizens[J]. Journal of Applied Bahavioral Science, 2005,41(1).
[9]Yankelovich D. Coming to Public Judgement: Making Democracy Work in a Complex World[M]. Syracuse, NY： Syracuse University Press, 1991.
[10]Ackerman B. and Fishkin J. Deliberation Day[M]. New Haven, CT： Yale University Press, 2004.
[11]Moore C. W. The Mediation Process: Practical Strategies for Resolving Con fl ict[M]. San Francisco： Jossey- Bass, 2003.
[12]Schwarz R. The Skilled Facilitator: A Comprehensive Resource for Consultants, Facilitators, Managers, Trainersand Coaches[M]. San Francisco：Jossey-Bass, 2002.
[13] O'leary and Bingham L B. The Promise and Performance of Environmental Con fl ict Resolution[M]. Washington DC： Resource for the Future, 2003.
Interpretation of Public Participation in the Management of Western Collaborative Network
Fan Chao
(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)
Abstract: When public managers implement or enact public policies, they will inevitably conf l ict with the public. In order to effectively resolve the conf l icts, public managers need to integrate stakeholders into the collaborative network, to take the public as a partner, and to establish the public participation model of contingency in an equal manner such as communication, negotiation, dialogue, and listening, to take timely coordination, to jointly identify problems, to take responsibility and fi nd solutions, and to fi nally reach a consensus.
Key words:western； collaborative network； public participation
中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：1674-9499(2019)07-0081-03
doi：10.3969/j.issn.1674-9499.2019.07.031
收稿日期：2019-05-19
基金项目：重庆市2016年度哲学社会科学委托项目“群团组织引导服务社会组织研究”(2016WT08)；重庆市科委2016年管理与咨询项目“群团组织引导带领社会组织发展研究”阶段性成果(cstc2016jccx AX0082)
作者简介：范超(1984—)，男，山西大同人，硕士，主要从事公共管理、警察管理、党史党建研究。
[责任编辑：万红]
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