陵水黎族自治县财政预算评审中心海南陵水572400
摘要：我国基建工程项目中，政府主导的投资项目占比我国固定资产项目的10%左右，随着我国社会经济的发展，各类公共投资项目缺口较大，政府投资项目逐年增加。在此背景下，如何使政府投资项目资金得到最大化利用，让建设资金真正用于投资项目当中，已广受社会关注。本文围绕政府投资项目工程造价管控进行相关论述，旨为相关项目造价管理人员提供一定的参考借鉴。
关键词：政府投资项目；工程造价；现状；管控对策
政府投资项目是指政府调用财政预算资金、财政性资金、土地开发基金等，将此类资金用于固定资产建设投资，以获取投资效益及社会效益[1]。政府投资项目一般涉及庞大资金量，工程造价管控是难点所在。为此，要确定项目投资管理的总体目标，合理调配人财物力，将工程造价管控贯穿于投资项目决策、设计及实施各阶段。
一、政府投资项目特点及工程造价管控难点
政府投资项目以政府为投资主体，主要投资范围集中在公共基建项目领域，具备了规模体量大、建设周期长、投资数额高及利益牵涉方多的基本特点，由此也放大了项目工程造价管理的重要性及难度。
从项目建设管理实践看，政府投资项目因参与方利益诉求存在一定差异，在前期工作开展上容易出现深度不足及衔接不畅的问题，外加项目管理松散，极易引起工程造价的“三超”。工程造价管控广泛分布于项目投资决策、项目设计、项目施工图预算编制、项目竣工结算审计等多个方面，这些环节造价失控风险点较多，如缺乏造价管理控制制度及手段，会极大损害政府投资项目的经济及社会效益。
二、现阶段政府投资项目工程造价管理现状分析
（一）项目决策阶段工程造价管理
项目决策阶段作为造价管理的起始，对项目的整体经济效益有着直接影响，投资决策基于工程造价的影响占到投资的80%左右，决策阶段涉及到项目经济性目标及技术选择，这一阶段工程造价具备纵览全局的特点[2]。现阶段在政府投资项目决策阶段工程造价管理问题主要体现在如下几点:首先，基于政府投资项目决策环节工程造价重要性认识不够，造价管理的重点偏向于项目建设阶段及项目竣工结算阶段，导致造价管控首尾失衡，经常伴随有投资超限现象出现。其次，基于政府投资项目决策环节工程造价管理粗浅不深，出现越权指挥问题，一些必要的投资咨询环节缺失。第三，基于政府投资项目决策环节工程造价主动管理意识不够，没有构建项目造价全过程控制责任制度。第四，基于政府投资项目招投标把关不严格。突出表现是招投标盲目，招标图纸不全或深度不够，招标清单中工程量清单不完整，增加项目工程变更处理难度，投资控制不确定性大。
（二）项目设计阶段工程造价管理
政府投资项目设计阶段虽然设计费在建安成本中占比不大，约占3%，但其对工程整体造价的影响确较大，占比幅度在70%左右。经实践证实，项目设计阶段工程造价方案如科学合理，可以节省造价经费约10%。在项目设计阶段工程造价管理过程中，主要问题有以下几方面：第一，项目设计环节缺乏投资控制观念，设计过程以产值为目标，设计质量过低或过剩，限额设计手段缺失，由此既会增加工程成本，又会引发投资浪费问题。第二，项目设计存在缺陷项，无法一次到位，导致项目设计方案与项目施工方案不相匹配，增加设计变更几率，无疑会造成后续投资费用的上涨。例如，政府投资项目建设单位盲目拔高设计及建设标准，造价超支的可能性就会极大增加。
（三）项目实施阶段工程造价管理
项目实施阶段工程造价管理在整体造价管理框架内占据重要地位，项目投资建设资金90%及以上都在项目施工阶段投入使用。与此同时，项目施工过程中伴随产生的现场签证、设计变更、施工变更、隐蔽工程签证等都是后期项目决算的基础材料[3]。这一环节暴露出的造价控制及管理问题体现在以下几点：首先，政府投资项目中标单位出于经济利益考虑，盲目开工，相关前期准备工作未到位，如设计、招标文件审查、项目承包合同把关等不严格不全面，引起项目施工中伴随大量的施工变更，针对这些施工变更，对其合理性及必要性没有实时监督等，会带来建设资金费用的流失及浪费。其次，受制于政府投资项目建设单位造价管理人员及监理人员理论素养及技术水平等因素，在预结算的执行上未严格按照规范操作，对一些不必要的签证项目没有及时制止，特别是非包干工程中存在很多的施工现场签证，对其合理性不做深究，引起工程造价抬升。
（四）项目竣工阶段造价管理
政府投资项目竣工阶段是项目造价管理控制的最后环节，其重要性相比前几个阶段不遑多让[4]。在政府投资项目竣工阶段造价管理控制中，常见的问题主要是竣工结算未深入施工现场，结算程式化。例如，项目施工单位竣工结算人员在开展竣工结算工作时，往往凭借前期项目结算经验，单纯参考施工文件及定额来制定结算方案，导致实际工程量与结算工程量存在较大的出入，最终无法准确确认政府投资项目的工程造价成本。
三、政府投资项目工程造价管控对策探究
针对政府投资项目工程造价管理及控制应构建全过程管理模式，将其覆盖应用到项目各阶段的造价管理及控制上。下面加以详细分析：
（一）政府投资项目投资决策阶段工程造价管控措施
在政府投资项目投资阶段管控工程造价时，把握如下几个要点：首先，要针对项目做好可行性研究，制定项目投资决策整体方案，预估工程造价区间范围，从源头上做好造价成本控制。邀请造价管理专家及相关部门组成投资决策团队，团队人员应对项目设计、项目造价及造价审查监督相关法律法规及行业规范熟练掌握。其次，引入外部咨询论证单位，对投资项目可行性报告及投资决策进行共同把关研究，对投资决策风险因素进行评估，然后估算工程项目的总投资，投资估算要满足工程项目限额设计要求及概算控制要求，预防投资决策阶段工程造价三超问题。第三，构建政府投资项目工程造价监理及控制机制，实施更为积极的事前控制模式，避免事后被动控制而引起造价失控风险。第四，参考先进国家及地区经验做法，针对政府投资工程建立专门机构，如建筑工务局等，负责审查及监督政府投资工程投资行为。
（二）政府投资项目设计阶段工程造价管理措施
政府投资项目设计阶段的工程造价管控重点做好如下两方面：首先，采取设计招标措施，优选项目设计单位。在确定投资建设项目后，应针对设计招标做好设计单位的筛选。设计招标办法要综合项目建设方案的质量性及经济性，获取两者之间的平衡点。在招标中采用多家竞投的方式，邀请专家对其进行评比，优中选优，确定最佳设计单位及最佳设计方案，有效降低项目工程设计造价。在对招标文件进行审核时，要考虑投标总报价是否合理，还应对主要项目的单价及材料价进行确认及评定。其次，设计造价控制与合同管控手段相结合。一是要严格采用项目标准设计合同，对设计合同中的条款，尤其是经济条款进行严格设计，增加必要的设计变更费用定额条款，对设计变更频率及价格进行限制，如设计变更造价超出项目施工合同价一定比例时，应扣除相应的设计费用。通过对项目设计行为进行标准、概预算、工程量、规范等方面的指标化控制，可以有效节省设计费支出。二是要根据项目建设要求，适时采用新的工程设计手段。例如在满足项目质量要求的基础上，增加新设备、新工艺、新材料及新技术的设计比重，提高项目综合效益。如在北京大兴国际机场项目设计中，从众多优秀设计方案中优中选优，最终确定的方案既带有艺术性，又突出了经济性，成为政府投资项目典范。三是项目工程量要力求完整准确，封堵设计变更漏洞。
（三）政府投资项目施工阶段工程造价管理措施
政府投资项目施工阶段是工程投资资金使用的主要环节，这一阶段伴随着大量的人财物力消耗，对政府投资项目施工阶段要重点加强工程造价管理力度，在施工的各个关口设置管控节点，确保造价监督机制的顺利运转，减少不必要开支，提高财政资金使用率。相关管控要点如下：
第一，项目施工造价管控要重点推行实施工程量清单报价模式。工程量清单报价符合国际建筑市场施工造价管控要求，是一种行之有效的施工造价管控手段。在招标文件中应对工程量清单提出明确要求，对重点施工项目实行总报价与单项报价综合评审办法。评标时综合评审工程数量及单价，针对工程数量大的单价做好专项分析及监督。第二，将施工合同作为管控施工阶段造价的重要依据及手段。在施工阶段造价管控上，施工合同要全程贯穿其中，作为项目建设单位而言，要对施工合同的内容条款及补充细则充分熟悉，确保施工合同中的施工造价细则清楚严谨无遗漏，一方面合理利用合同条款处理造价纠纷，另一方面通过合同履行，降低后续出现索赔的概率。第三，围绕项目施工阶段可能出现的设计变更及现场签证进行重点造价防控。项目建设过程中出现工程变更及现场签证的概率极高，站在投资控制的角度上，要根据项目施工现场实际情况，针对不合理设计及超标准设计及时提出意见，如发生施工变更，对其进行依据及手续的严格审查，查看其是否符合规定，是否连带对后续施工造价产生影响。例如，在项目施工中对规模及标准进行提高，应对此类设计变更进行部门审批，然后对工程量及单价进行比对分析，如经济成本过高，应对设计变更加以否定。针对现场签证，要做好现场第一手资料的收集整理，由甲乙双方及工程监理方共同确认并盖章签字，签证资料要一式多份，向有关审核部门及时报送存档。涉及到隐蔽工程而对造价有较大影响的，要由三方连同审核部门共同到现场确认核算[5]。
（四）政府投资项目竣工阶段工程造价管理措施
政府投资项目竣工阶段工程造价管理着重从以下几方面入手：首先，工程造价管理人员应到项目现场实地了解收集各类竣工资料，关注造价调整的文件，做好竣工结算原始资料的整理。针对隐蔽工程要对资料证据尽可能详实地掌握，如当时的文字资料、图像资料及影像资料等，避免结算出现扯皮及证据缺失现象。其次，对项目竣工图纸进行研究，查看图纸与竣工现场是否保持一致，对差异项进行核对。第三，根据竣工图纸审核政府投资项目的实际工程量。对工程量进行严格计算复核，避免出现高估冒算。为提高工程量计算精度，可以采用算量软件，避免因手工计算可能出现的重复计量或不规范计量问题。第四，造价管理人员对合同条款应加以仔细核对，审核项目竣工结算编制文件，查看两者之间是否匹配，选取的计价方法、结算方式、优惠条款等是否满足合同要求。最后，政府投资项目竣工结算应邀请工程审计部门介入，对工程造价进行全面审计，查找封堵疏漏。
结语：
政府投资项目在近些年迎来了数量及规模的大幅提升，在政府投资项目建设资金的使用及管理上应加强管控力度，重点做好投资造价的优化，保证政府投资的效益最大化发挥。针对项目建设全过程，应在项目各阶段制定相应的造价管理控制措施，使其覆盖项目投资估算、设计概算、施工预算、工程结算，通过施工合同约束投资决策及各部位造价责任，使工程项目兼具质量性及经济性。
参考文献：
[1]吴福琳.关于政府投资项目工程造价控制的建议[J].河南建材,2019,(4):123-124.
[2]樊燕.政府投资建设项目工程造价控制存在的问题与解决对策[J].价值工程,2018,(17):52-54.
[3]李晓.政府投资项目工程造价管理浅谈[J].中国房地产业,2019,(6):242.
[4]李晓.政府投资项目建设全过程工程造价管理[J].建筑•建材•装饰,2019,(4):33.
[5]秦振江.新经济常态下政府投资项目控制工程造价[J].经营者,2019,(6):105-106.