——以韶关旧城区改造为例
林伟军
【摘要】容积率已经成为规划管理部门与房地产开发商、社会公众等多方利益主体矛盾的焦点，故如何合理确定容积率区间已成为当前迫切解决的问题。本文以韶关旧城区改造为例，通过重点研究交通承载与容积率上限之间的关系，建立交通承载容积率计算模型，作为确定地块开发容积率区间的重要参考，实现土地空间资源利用的经济效益，并防止过度开发导致对城市外部环境造成压力，引发交通拥堵，环境质量下降，公共服务供应不足等“城市病”和社会不公平问题。
【关键词】地块容积率区间；新常态；土地经济；交通承载
当前我国的发展已进入新常态，城市发展正逐渐从增量开发转变为存量优化，城市更新改造将逐渐取代新区建设，成为城市发展的新常态。一方面，我国人多但可建设用地较少，平均容积率水平未达到世界发达国家和地区的城市水平。在当前城市化集中发展、要求提高人口集聚程度和加快土地集约节约发展的背景下，通过技术手段提高容积率，引导紧凑发展是我国当前容积率的发展趋势。另一方面，我国城市更新改造大部分因旧城镇、旧村庄的改造成本高，政府为推动此类改造项目，不得不以提高容积率的形式，满足开发商一定的开发利润要求。目前我国在地块容积率区间的研究上仍处于摸索阶段，尚未有权威性的确定方法作为指导，以致于出现如广州林和村、猎德村等改造后地块容积率达到5以上的惊人现象，对周边交通以及公共服务设施等造成巨大压力。因此，对于以道路交通为主导的旧城区，如何合理确定容积率上限，既能推动旧改项目实施，又能满足交通及公共服务设施承载力的要求，具有较强的现实意义。
本文以韶关市旧城区改造为例，在吸取过往旧城更新的教训、分析已有规划成果的得失、综合考虑影响容积率取值的各项因素的基础上，提出确定旧城区经营性用地改造项目容积率区间，力图为参与旧城改造的规划人员提供一定的技术参考。
1、韶关旧城区现状情况
受自然山水的地理环境制约，42万人口长期生活在韶关旧城26平方公里范围内，旧城中心区人口密度高达3万人/平方公里以上。人口与功能的高度集中，使土地资源、道路交通等方面受到强烈的制约，也使韶关旧城的持续发展面临困境。
在韶关推进旧城改造的过程中，涌现出三个以改造开发强度控制为焦点的突出问题。一是对用地二次开发强度的经济可行性研究不足，改造项目难以推进；二是部分改造项目的开发强度过高，加剧了旧城交通拥堵；三是改造规划与规划管理体系衔接不足，规划管控落实困难。
面对旧城改造困境韶关市加快“三旧”改造特别是旧城改造的步伐，促进城市“扩容提质”。
2、研究思路
本次研究针对如何协调道路交通（尤其是公共交通）与土地经营的关系，对容积率与土地经济和道路交通的关系进行定量化、模型化研究，并通过GIS程序模块自动实现。
首先，规划整合已编制的相关规划，借鉴国内外旧城改造经验，以开发强度控制为主线，以问题和目标为导向，建立“管理分区——管理单元——改造单元”的分级分区改造规划体系，从规划检讨到规划调整，从宏观到微观、从总体到局部逐层落实发展和管控要求。
其次，规划针对用地改造的经济可行性和交通承载力可行性，建立经济容积率和交通承载容积率计算模型，确定旧城的开发容量区间。
最后，通过建立GIS程序模块，达到经济容积率和交通承载容积率能自动生成的目的。
3、地块容积率区间的确定
3.1土地经济影响下的容积率计算模型
经济容积率是指宗地在开发中，能取得拆建成本平衡和保障行业基本利润的容积率。因此，经济容积率是改造者的利益底线。制定保证开发建设经济利润条件下的经济容积率公式，对各改造用地开发强度进行指导。
基于经济可行性的容积率控制方法，在单宗用地开发中已有应用。规划在已有研究的基础上，综合考虑现状容积率与建筑量、房地产价格、开发成本（包括土地成本、还建比）等因素，创建了适用于大范围容积率确定的经济容积率模型，实现了改造项目经济可行的容积率下限控制。
3.2道路交通条件影响下的容积率计算模型
交通承载容积率是指宗地在改造项目预期产生的交通量，使涉及的交通设施满负荷时的容积率。因此，实际容积率应低于承载容积率，保障城市交通的正常运行。
规划参照国家《建设项目交通影响评价技术标准》，将评价对象从地块拓展至管理单元，在综合考虑道路网密度、红线宽度与道路面积、地块交通出行（吸引）产生量、交通方式构成、道路等级与分工等因素的前提下，建立适用于大范围容积率确定的交通承载容积率模型，实现了改造项目交通承载力可行的容积率上限控制。
3.3容积率区间的选取
一般情况下，地块常规容积率应在经济容积率与承载容积率之间选取，并根据公共服务、公园绿地、市政设施的承载力和历史保护、景观视廊等的控制要求对其进行适当的修正。
当出现地块承载容积率小于经济容积率的情况，表明该地段的道路面积过少，应采取拓宽原有道路宽度或增加城市支路等措施增加道路面积。
为了更好地实现城市旧城区土地价值、强化城市发展活力，提高中心区改造的操作性，位于城市旧城区的个别改造项目经韶关市人民政府批准后，开发强度可在一定程度与范围内容许超过常规容积率。同时，由超强度开发带来的超额收益应由投资者与地方政府共享，并用于公益建设和改善由超额建设引起的环境质量下降。
4、GIS程序模块实现与计算结果检验
上述经济容积率和交通承载容积率计算模型考虑因素众多，如通过人工手动计算，将难以快速实现。本次研究采用基于ARC/GIS平台的AO组件式开发技术，形成内嵌式程序模块，实现自动计算单个地块或整个片区各地块的经济容积率和交通承载容积率功能。通过上述的模型优化与变量内部处理，减少程序交互界面外部变量的输入，方便使用。
系统功能全景截图
5、结论
本次研究对影响容积率上下限的关键要素进行分析研究，推导出容积率区间的方法，为控规容积率的编制提供科学依据；并采用GIS程序模块实现自动计算，增强了规划成果的客观性，通过对计算结果的检验证明具有较高的可靠性，编制采用的GIS程序模块具有较大的实际应用价值。
同时，本研究具有较强的扩展性，在本研究基础上可进一步研究和实现公共服务、环境、基础设施、景观等影响因素的软件模块，通过模块整合实现容积率的综合评定。
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