广东省电力应急指挥中心广东省广州市510180
摘要：针对本轮国务院机构改革中国家组建应急管理部的新形势，了解新时代中国应急管理工作格局十分重要。介绍了应急管理机构改革主要情况，分析了改革主要特点，提出了推进应急救援体系建设建议。
关键词：应急管理，改革，整合
Discussionontheconstructionofemergencyrescuesystemunderthenewsituationofemergencymanagementsystemreform
DAIGuang-fen
（GuangdongElectricPowerEmergencyCommandCenter）
Abstract:BaseonthenewsituationoftheestablishingoftheEmergencyManagementDepartmentduringtheStateCouncilinstitutionalreform,itisveryimportanttounderstandthenewera’sChineseemergencymanagementworkpattern.Inthispaper,themainreformationsconductedduringtheemergencymanagementinstitutionreformisintroduced,aswellastheanalysisofthemaincharacteristicsofthisreform.Attheend,putsforwardsomesuggestionsforpromotingtheconstructionoftheemergencyrescuesystem.
Keywords：EmergencyManagement;Reform;Integration
0引言
2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案。在本轮国务院机构改革中，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，进一步优化了部门设置及其职能配置。其中，也涉及应急管理部门的调整，故有必要对新时代中国应急管理工作的格局进行分析，提出推进应急救援体系建设建议，为更好地开展应急救援工作提供参考。
1.应急管理机构改革主要情况
本次改革中，国家组建应急管理部，作为国务院组成部门。其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等[1]。应急管理部的组建，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策和战略部署，是推动形成中国特色应急管理体制的重要里程碑，充分体现了国家治理体系、治理能力现代化和发展完善中国特色社会主义制度的必然要求。
2018年4月10日，应急管理部总部办公机构入驻公安部消防局办公楼，4月16日，应急管理部正式挂牌，标志着我国应急管理事业开启了历史新篇章，踏上了新征程。
2应急管理体制改革主要特点
2.1职责整合
将过去分散在各个部门的应急管理职责进行统一整合，即将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院应急管理办公室的职责，分散在民政、国土、水利、农业、林业、地震等部门的救灾、防灾、防火、震灾救援相关职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部的职责进行有机整合（见下表）。
应急管理体制改革前后对比情况
机构改革前机构改革后
部门职责部门主要职责
国家安全生产监督管理总局大部分职责（职业安全健康监督管理职责除外）应
急
管
理
部1.组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。
2.建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。
3.指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。
4.负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。
2.2专业化管理
应急管理部作为一个专业部门来设置，有利于管理者在预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等过程中，更好地进行统筹协调和专业应对，更好地发挥专业应急的最大效用。另改革后将公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部进行专业管理，进一步提高了应急救援队伍的专业化水平。
2.3破解老难题
本次改革后，国务院组成部门共有26个，其中应急管理部作为一个专业管理部门来设置，统一行使国家应急管理职能，有效解决了过去我国应急管理“条块分割、各自为政”等存在的突出问题，充分调动了应急管理者的积极性和主动性，充分体现了国家对应急管理工作的高度重视，大大提高了应急管理的格局和地位。
2.4适应新时代
党的十九大报告指出：当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。要求全党同志一定要登高望远、居安思危……奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。应急管理部的设立，进一步适应了新时代应急管理工作形势发展需要，为实现党的十九大报告提出的“坚决遏制重特大安全事故，提高防范和抵御安全风险能力，健全各方面风险防控机制，打好防范化解重大风险攻坚战，提升防灾减灾救灾能力”目标任务奠定良好基础。
3.当前应急救援工作面临形势分析
2018年7月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确应急管理部负责应急管理工作，指导各地区各部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作等十八项主要职责。该三定方案强调：应急管理部应加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
当前，应急救援体系建设主要面临以几方面的问题：
3.1党和国家对应急救援工作寄望和要求越来越高
应急管理部的成立，把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，全面提升我国防灾减灾救灾能力，这是应急救援体系建设的重大机遇，同时，也对应急救援工作的效率、速度提出了更高、更严的要求，今后的应急救援体系建设需在提高风险防控、抢险救援等各方面应急能力，实现应急管理体系和能力现代化，全力保护好群众生命财产安全和社会稳定方面有所建树，以充分展现应急管理部设立的重大作用和意义。
3.2当前社会经济发展对应急救援工作要求越来越高
随着工业化、城镇化、现代化快速发展，各种安全事故也日趋增多，如交通事故、火灾、化学危险品泄漏、建筑物倒塌等，如果防范不当、救援不力，可能造成重大损失；我国自然灾害频发多发，如台风、地震、山体滑坡、泥石流，如果防灾减灾救灾不力，就会给人民群众生命财产带来不可挽回的重大损失。当前，我国安全生产基础仍然比较薄弱，防灾减灾救灾体系不健全，全民防范意识、自救互救能力不够强，应急救援整体能力水平还不够高。今后，应急救援工作的对象和范围将更加广泛，应急救援的工作责任将更加重大，工作任务会更加繁重。
3.3人民群众美好生活向往对应急救援工作要求越来越高
当前，人民群众正不断追求美好生活，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在安全、环境等方面的要求日益增长。突发事件发生后，人民群众希望自己正常的社会生活秩序不受影响并尽快恢复过来，人民生命安全及财产安全能够得到有力保障，人民对应急救援队伍所发挥的作用期望更高，这对应急救援队伍技能水平、应急救援工作及时性和有效性提出了更高的要求。
4推进应急救援体系建设建议
4.1树立新时代应急管理理念
应急救援体系建设要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心的发展理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，着力构建与经济社会发展新阶段相适应的应急管理体制、机制、法制，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力[2]，为实现人民对美好生活的向往提供坚实保障。这是今后我国应急救援体系建设工作的基本理念和根本遵循。
4.2充分发挥我国体制优势
应急救援体系建设实施过程中,要立足于我国“一方有难、八方支援”、“集中力量办大事”体制优势，充分发挥我国应急指挥号召力强、动员范围广、资源调集快，能迅速形成超强应对能力的制度优势[3]，从民生、政治、经济、人文环境、自然资源环境等多个角度去设计、规划、实施应急救援体系。进一步增强应急救援工作的光荣感、责任感和使命感，将应急救援力量延伸到社区、乡镇、居委会、居民和村民，将“条块分割、各自为政”转为“条块联动，协同行政”[4]，做到应急管理全覆盖，应急救援无死角，切实提高应急救援综合能力，切实维护人民群众生命财产安全。
4.3科学设置内设部门
应急救援部门内部设置要充分考虑应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等灾害事件，要走出“重应对、轻管理”误区，做到预防与应急并重，更加突出预防和准备，按照“统一领导、分级负责、属地为主”等原则，以应急管理自上而下、应急救援由下往上双向流为主线，明晰党中央及国家、省（自治区）、市（地）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居委会）等不同层级在预防准备、监测预警、应急处置、应急救援、恢复重建各阶段各自承担的职责和应发挥的作用，明确各层级责任清单。
4.4将应急救援队伍、物资有机整合
整合部门职能时，在将所涉及的人员、装备、办公场所、应急指挥/议事机构、应急指挥平台等进行集中整合过程中，在将所涉及的人员、装备、办公场所、应急指挥/议事机构、应急指挥平台等进行集中整合过程中，要将相近的专业救援人员、相同或相似的装备设备进行科学归类，重新梳理应急救援所涉及的人、事、物，并进行统筹考虑和有机融合，充分发挥“1+1>2”的作用。
4.5配备专业的人才队伍
应急救援是一项综合性和专业性很强的工作，对象包括自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等，涉及气象、水文、地质、森林、草原、海洋等灾害应对，金属矿山、能源化工、制造装备、危险物质等安全管理，食品、医药、传染病疫情等卫生健康管理[5]，在突发情况下，应急救援人员需综合运用各种知识，科学、快速、正确、有序地开展应急救援工作，在人员岗位设置和队伍配置时，要充分考虑不同突发事件对救援人员的不同要求，对救援人员专业水平和救援能力进行科学归类和综合评估，把专业的人员放到专业的救援队伍中，在应对突发事件时，做到统一调配，专业、科学施救。
4.6应急救援工作机制要覆盖应急管理全过程
根据自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全等不同类型风险引发突发事件的特点，认真分析各种风险（隐患）在萌芽、发生、扩大、减弱、消除等过程的演变规律，将应急救援与预防准备有机结合起来，建立起基于全风险、全过程管理的应急救援体系，着力加强应急救援工作计划和规划管理，加强应急救援规章制度建设，健全应急救援培训及演练工作机制、应急物资储备管理工作机制、应急救援队伍调拨工作机制、救援现场风险评估及脆弱性分析工作机制、突发事件现场指挥协调工作机制、应急救援后勤保障工作机制、应急救援后评估及持续改进工作机制等，实现应急救援工作在突发事件事前、事发、事中、事后全覆盖。
4.7促进应急救援体系最优运转
应急救援开展过程中，救援工作大都依赖于交通、通信、供电、供油、供气、供水、排水等公共基础设施的恢复情况，特别是交通、通信、供电方面的恢复，对应急救援工作有效开展有着重要支撑作用，要探索建立“政府主导、行业联动、专业施救、团体支持、群众配合”的多元主体共同参与的应急救援机制，将各级政府部门、企事业单位、行业协会、社会团体、社区家庭、居民群众纳入应急救援工作范畴，建立相关的征用、补偿、奖励和激励机制，充分发挥设备制造企业、应急装备及应急物资供应商、银行、保险公司等相关利益方的积极性，不断提高应急救援效率、降低应急救援成本，实现应急救援体系的最优运转。
5结束语
本轮国务院机构改革中，将过去分散在各个部门的应急管理职责进行统一整合，确定了新时代中国应急管理工作格局，面对此新的形势，有必要树立新理念，充分发挥我国体制优势，科学整合与设置部门，加强人才队伍专业建设，将应急救援工作机制覆盖应急管理全过程，以实现应急救援体系的最优运转，确保应急救援工作迅速、有效开展，为国家建设和人民生活提供重要保障。
参考文献
[1]国务院.国务院机构改革方案[EB/OL]
[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）的通知(国办发〔2016〕104号)
[3]徐松鹤,韩传峰,孟令鹏,吴启迪.中国应急管理体系的动力结构分析及模式重构策略[J].中国软科学,2015(07):20-28.
[4]淡欣.现代政府运行管理[M].人民出版社,2016,27-42.
[5]李湖生.安全与应急管理学科领域的概念视图及主要研究内容[J].安全,2017,38(10):23-26+32.