国外研究
摘 要：青年就业激活政策作为欧洲积极劳动力市场政策的组成部分，自20世纪90年代以来经历了政策执行模式的整合与分散、政策效应的内部分化以及私营化改革。但在政策演进的过程中，一系列问题接踵而至。青年就业培训领域的政策移植使服务供给主体出现错位，公共部门就业替代指数居高不下，同时严苛的制裁体系让青年就业者面临沉重的制度压力。这一方面源于对市场神话的盲目遵从，另一方面是激活政策本身的理论预设存在偏差。对于中国而言，欧洲青年就业激活政策的一系列问题启示我国要厘清青年就业政策的整体定位，完成公共服务供给主体的关系调适，并推动就业岗位质量的提升与青年就业者的社会融入。
关键词：青年就业政策；公共服务；替代效应；就业排斥
一、引 言
欧洲劳动力市场在次贷危机之后度过了十年的调整与恢复期，2018年6月份欧盟失业率降至金融危机以来的最低值（6.9%），失业净人数较上年同期下降约165万人。在就业形势总体向好的背景下，青年失业问题显得格外突出。6月份欧盟青年失业率为15.2%，是整体失业率的两倍有余，西班牙、意大利等国青年失业率超过30%，希腊更是达到42.3%（本文所有数据均来源于欧盟统计局数据库：https：//ec.europa.eu/eurostat/data/database）。从宏观上讲，这一方面是由于短期合同的大量存在使得青年就业者（根据国际劳工组织的定义，青年就业者是指15～24岁的劳动力群体）对于经济周期更加敏感，因而难以从金融危机的阴影中恢复。另一方面，就业结构“服务化”以及随之而来的劳动力市场两极分化为青年就业者带来了更大挑战，无论是试图将教育资本转化为人力资本的艰难尝试，还是获取职业经验的漫长过程，都使得青年群体在欧洲劳动力市场中面临着日趋严峻的边缘化困境。本文旨在探讨欧洲积极劳动力市场政策（ALMPs）内部改革对青年就业环境的影响机制，包括青年就业服务主体变迁导致的政社关系重塑，公共部门直接就业项目产生的替代效应，以及由此引发的劳动力市场对于青年失业者长期而稳定的就业排斥。
二、欧洲青年就业激活政策演进的整体趋势
欧洲国家在20世纪70年代石油危机爆发后开始探索建立统一的、全面的积极劳动力市场政策以促进就业，青年群体是其关注重点。虽然不同国家政策执行具体细节存在差异，但在实践过程中，四种政策类型逐渐成为支持青年群体就业的主要方式，即青年就业培训（Training Program）、就业补贴（Subsidies）、公共部门直接就业项目（Direct Job Creation）、基本就业服务（Labour Market Service）。青年就业培训主要提供通识性教育（语言、基础计算机课程等）与特定职业技能培训（高级计算机、工业技能课程等），目的是通过技能提升增加人力资本；就业补贴包括针对中小企业的雇佣补贴与私营部门奖励计划，雇佣补贴意在降低企业雇佣成本以维持原本会被解雇的青年就业者，私营部门奖励计划则为青年创业者提供初始资金以及咨询服务；直接就业项目的主要目标群体为失业500天以上的青年失业者，政府以直接提供就业岗位的方式吸纳他们进入公共部门，以防止长期失业造成的人力资本耗散；基本就业服务包括岗位搜寻、互助平台建设等服务项目，以及为打击消极待业青年而采取的惩罚性措施。这四类政策手段内容多样、角度各异，改变了以工作福利为主的传统干预方式，使就业政策的基本理念转向激励与制裁，因此欧洲一些国家将它们统称为“青年就业激活政策”（Activation policy），它是欧洲积极劳动力市场政策的重要组成部分。
20世纪末，随着“欧洲就业战略”的提出，“欧洲青年协定”“青年保障计划”等跨区域合作项目相继开展，青年就业激活政策的改革进程逐步加快。进入21世纪，这一政策体系已呈现出几个明显特征：首先，各国就业政策在制度层面进一步整合，但其政策重心与实际目标仍存在对福利体制差异的路径依赖；其次，政策体系内部四种激活手段的执行效应出现差别，公共部门直接就业项目面临困境；第三，私营化成为部分国家青年就业服务改革的主要方向。
1.青年就业政策“趋同”与“分化”并存
Kluve对1970年至1990年间欧洲就业政策领域的相关研究进行了评价。他认为，这一时期研究的缺陷在于政策类型化研究与跨国比较的缺失，而且各国研究者对于何种政策手段真正有助于改善就业并未达成共识，导致这一现象的重要原因是欧洲缺少较高层级的就业战略［1］。1993年，《德洛尔白皮书》提出“增长、竞争和就业”计划，主张建设灵活的、一体化程度较高的劳动力市场协调制度，为欧洲就业战略的形成打下了基础［2］。1997年《阿姆斯特丹条约》的签订与卢森堡峰会《就业指南》的签署是欧洲劳动力市场政策系统化演进的重要节点，标志着就业问题在欧盟范围内有了较高层级的制度化解决方案与总体战略，而这一战略的核心就是ALMPs［3］。在此之后，以“企业家精神 、就业能力强化、适应性、机会平等”四大原则为支柱，欧洲各国分别制定了《国家行动计划（就业指南）》。同时欧盟开始构建囊括定期报告、多边审查、同行评议等内容的“开放协调制度”，以协助各国在就业问题上彼此沟通与互相监督。2000年的“里斯本战略”使欧盟内部对于就业领域公平与效率关系问题有了较为统一的认识，就业政策的统合程度进一步提升［4］。制度层面上的一体化进程推动了各国劳动力市场政策模式的整合，但由于福利体制间差异的存在，同样的政策类型在不同国家实施方式也有不同，这一特点明显体现在青年就业政策的执行过程中。
以青年就业培训为例，瑞典（社会民主主义）在20世纪60年代就建立了相对完善的通识课程体系，为青年就业者提供完善的通用培训方案。这一方案以“公平”为核心原则，以培养“积极的青年创业者”为目标，主要侧重面试技巧、自我推销及社会交往技能培训，同时为创业者提供运营方案咨询［5］。但在德国（保守主义），青年就业培训没有通用方案，只有选择性方案，主要提供相应的职业技术培训，目的是培养低通识教育水平但在特定领域具有专业技能的“青年技工”［6］。在葡萄牙（前社会主义），由于九年义务教育直到1986年才成为基础教育，在此之前青年教育由“分割的精英主义”主导，因此正式的青年培训体系在欧共体全面提供资金与法律框架之后才得以建立［7］。政府在欧洲社会基金（ESF）的指导下先后启动“博洛尼亚进程”“技术学校计划”来构建高等教育与职业学校网络，以“学徒计划”鼓励企业自行开展青年就业培训等。这一培训体系同时兼顾通识教育与职业技能，基本目标是弥补基础教育的不足并建立相对完整的培训系统，行政化是其主要特征。英国（自由主义）就业新政突出“个性化”，大量吸纳志愿机构与社会力量参与就业服务，并由青年就业中心为失业青年分别制定培训计划。同时重点关注“非活跃青年群体”，为他们提供全程覆盖的就业咨询，服务灵活性强且成本较高［8］。可见，政策类型的趋同与执行模式的分化是当前青年就业政策演进的趋势之一。
2.四类政策执行结果呈现差异
一般认为，青年就业培训的涵盖范围比通识教育更广，因为“教育水平”只是影响人力资本的因素之一，“经验差距”则是阻碍青年就业的另一因素，就业培训本身即是为弥补这一差距而兴起的。在欧洲，私营化浪潮深深影响着这一领域的变迁历程。那么“官退民进”是否像新自由主义拥趸者宣称的那样为青年就业服务带来了自由市场呢？我们可以从青年失业率最高的三个欧洲国家（意大利、希腊、西班牙）中找到答案。
四类政策手段中最为西方学者所诟病的是公共部门直接就业项目，岗位锁定、就业质量低下与严重的替代效应是其主要问题。Immervoll（2012）［14］、Caliendo（2005）［15］、Hujer（2008）［16］、Koettl（2015）［17］、Faggio（2014）［18］等学者均从不同角度对这一政策进行了批评。如Hujer发现，2000年至2005年间德国“工作创造计划”对就业促进的解释力为0，因此他认为直接就业计划完全不适合青年失业者，应当“立刻取消”；Caliendo讨论了直接就业项目对不同人群政策效应的异质性，即大龄失业者可以从该项目中获利，但青年失业者的参与将使他们从正规就业市场中退出。
我班有个学生叫刘淦辉。他上课总是不专心，要么搞小动作，要么和同桌说话；下课喜欢追逐打闹，喜欢动手动脚，惹事生非；私自拿同学的东西；作业经常不完成，即使做了，书写马虎潦草，错字很多，学习成绩较差等，最令老师头疼的学生。
总之，现有研究在以下几个方面存在共识：青年就业培训在长期范围内有效，短期效应并不显著；私营部门奖励计划依赖启动资金与贷款；公共部门直接就业项目短期内可以直接提升青年就业率，长期来看则存在消极影响；岗位搜寻计划与互助平台建设等就业服务有助于青年失业者实现就业，但交由第三方机构开展的评估与制裁对促进就业影响甚微。至于青年就业政策在不同性别之间的效果差异则有待进一步探讨。
3.私营化主导就业服务改革进程
第三，服务分散加大了监管与评估难度。名义上以个体为单位的服务形式使效果评估更加局限于对小时数和结项进度的简单考量。“短、平、快”合同的泛滥使培训者的角色出现异化，他们更像是以佣金为目的的职业代理人，而非教师或职业生涯规划者。另外，私营化改革也导致行业垄断的产生。与社会福利领域不同，希腊、意大利、西班牙三国职业培训机构以营利性为多数，尤其是2004年至2008年间（PES重组阶段）建立的一批机构把持着之后近十年的培训市场［23］。它们在手握行政许可的同时借助合作与垄断抑制新兴竞争者参与市场，而PES的去行政化使此类恶性竞争行为失去了有力监督。
从欧洲青年激活政策的演进过程来看，我们暂不能对政策效应内部分化与私营化改革给予完全积极的评价。一方面，政策效应内部差异并未推动政策体系转化，直接就业项目仍是ALMPs政策主体之一。2016年，直接就业项目投入约占欧洲ALMPs总支出的26%，在欧盟27国的GDP平均占比为0.071%（英国于2010年完全取消了该项目）。根据Kluve的观点，该项目直接提升青年就业率的短期效应对于各国政府而言是无法拒绝的，这说明欧洲积极劳动力市场政策的目标仅仅是就业率的上升，而非进一步提高就业质量或消除贫困［20］。另一方面，“私营化”以激活就业为主要目的，但它最显而易见的影响是重塑了原本的政策体系：政府在就业服务领域将监管职责移交给私营机构，自己却作为交易主体直接参与劳动力市场，二者角色出现混淆。虽然经济危机之后私营化改革步伐放缓（部分地区开始出现公共服务回购），但它目前仍是一些国家提供青年就业服务的主要方式。总之，以上问题对欧洲青年就业激活政策的正常运作产生了一定程度的消极影响，主体错位、就业替代与疤痕效应是其最直接的表现形式。
三、主体错位：青年就业培训的私营化矛盾
随着劳动力市场政策的跨国比较与类型化成为学术界的研究重点，部分学者也开始关注各类干预手段的政策效应。Lambert对北欧三国长期失业青年待业时间与就业政策参与程度进行了多因素分析，结果显示，培训服务在长期范围内对男性青年失业者具有较为显著的积极影响［9］；Jonas认为培训项目对整体就业提升具有长期推动作用，但培训内容整体设计并不适合女性失业者［10］；Hofer发现，工作搜寻如果在失业发生后的12个月之内开展将产生积极作用，但女性青年失业者对此项目参与度不高［11］；Thomas的研究表明以行政化方式提供的就业服务在短期内具有明显的积极效应，同时他对第三方参与服务和制裁提出了质疑，认为英国与德国第三方机构的简单评估缺少基于“成本-产出”模式的精确衡量，这些第三方机构也并未实现自负盈亏和市场化运作，它们依然依赖中央政府的纵向补贴和地方政府的横向补贴［12］。私营部门奖励计划虽然很少在欧洲国家进行整体评估，但学界对就业补贴进行了多次探讨，大多数研究都表明，这一干预手段对青年就业具有积极影响，但必须以配套的贷款计划为前提。如Card的研究显示，单独提供的就业补贴增加的持续雇佣时间为3.1个月，而与支持性贷款搭配使用的补贴计划将产生8.7个月的持续雇佣时间［13］。
1.从政策逻辑到市场逻辑
在南欧，青年就业培训的私营化改革并非一蹴而就，它经历了由政策逻辑到项目合作并最终过渡至市场逻辑的三个阶段。2002年之前，意大利与希腊青年就业培训以政策逻辑开展。公共机构在与行政当局达成协议的前提下，依据政府分级决策结果制定有组织的、稳定的目录，大规模向青年失业者提供培训服务，较高连续性和有限灵活性是其主要特点。2004年，欧洲社会基金在意大利与希腊完成了就业服务中心的重组，使它更接近行业联合会而不是行政机关，并着手实施“地方劳动力市场专项计划”（Local Labour Market Plan），意大利皮埃蒙特与艾米利亚大区、希腊色萨利区开始通过招投标的方式管理青年培训服务［21］。公共部门由提供直接培训转向失业青年需求发掘与招标主题拟定，大区内不同私营机构在行政当局的支持下展开竞标，中标者提供高灵活性、去结构化的培训服务。系统的培训课程开始淡化，通识教育的结构化体系被打破，机构监管及就业指导职能同样交由私营的第三方力量承担。这一形式实际是我国当前政社合作重要模式“政府购买服务”的运作雏形。
（6）在遇到波折如感情转移、争吵、分离等情况时，少数早恋中的人可能产生偏激行为，如殉情、恶性报复、离家出走、患抑郁症等；
2.“官退民进”与自由市场的消失
在市场逻辑的支配下，政府角色已简化为最终出资者，需求发掘、资源传递、服务提供、项目评估一系列工作全部交予私营机构与就业服务中心来完成。事实证明，这种资本力量“既充当运动员又担任裁判”的组织模式至少存在三个明显问题：
3）一些体现潍坊城市地域和文化特色的街道名称知名度不高。如北门大街、北马道街、胡家牌坊街、十笏园街区、鸢飞路等虽然是潍坊历史文化发展的见证，但这些街区知名度并不高。
第一，失业青年的自由选择权利受到侵犯。这主要是指待业惩罚机制与信息不对称问题。德国与瑞典针对态度消极的求职者出台一系列惩罚措施，包括取消失业补助、延长社保复核程序等等。意大利、西班牙等国的做法虽不尽相同，但PES为求职者划定了严格的时间限制。伦巴第大区规定，失业者取得救助资格的前提条件是在半年内至少参与三个月的就业培训；巴斯克区将参与职位匹配的前提设定为参与8周（至少240小时）的就业培训；等等。这些规定使数量众多的失业青年在审核到来前3～4个月集体申请培训服务，但PES提供的机构评估只包括前一阶段的服务小时数与完成进度，缺乏对于服务质量的量化考察。由于没有结构化的通识课程，失业青年几乎没有选择余地，不得不参与那些时间较短且易通过考核的培训项目。“自我推销”技巧、计算机基础等项目大受欢迎，至于ITC等高级技术培训则鲜有人问津。
第二，私营机构标榜的“个性化”服务流于形式。失业青年与机构之间是一种双向选择关系，受时间及项目类型限制，服务申请者被迫选择短期培训，而私营机构为了赚取更多的“代金券”，同样倾向于接纳较为简易的个人干预计划，这就导致一些机构人满为患，另一些则门可罗雀。但机构即使面对着远超自身承载能力的培训任务，也不愿放弃服务申请。它们改变思路，不再以培训对象个体为单位，而是重新以小组或班级的形式管理他们，并提供基础英语、演讲等通识课程，这与私营化改革之前公共机构的培训模式有何不同？
信息消费代表着未来的消费方向，系统分析和深入研究地理国情普查获取的海量数据，开发地理信息产品，建设并完善地理信息公共服务平台（如天地图网站），进而促进信息消费质量的提高，更好的利用于智能交通、智能水务、智慧物流、智慧城市、智慧国土。
欧洲青年就业服务领域的主体变革具有天主教与新自由主义价值本源，但更重要的是，个别私营部门的示范效应与横向政策学习大大推动了这一进程。20世纪90年代，以市场化形式运作的私人健康服务在英国异军突起，其“私人化”“个性化”的管理方式与舆论公认效率低下、排队冗长的公立医院形成鲜明对比。之后，这一模式在公共服务领域内部逐渐扩散，英国出租车司机技能培训、警察职业培训、刑释人员教育等多种服务均尝试采用这一方式。意大利、西班牙等国为减轻就业服务带来的高额财政负担，也开始仿照英国模式，以权力下放与市场化重点改革青年就业培训领域：首先，服务监管与审核权力开始分散。西班牙与希腊两国在1995年至2000年间建立了大量担负评估与审核职能的私营机构，其中约75%接受ESF资助，各项培训服务的监督职能被转移，就业服务中心（PES）正式独立于各级政府。第二，公共服务立法权逐步下放。以意大利为例，469/2002号法令将部分公共服务立法权由中央政府下放至各区一级，执行权则分散至各大区政府及私人行动者。2007年，伦巴第大区第19/2007号法令率先将“准市场”作为区域公共服务政策的实施原则［19］。第三，给予私营机构与公共机构平等地位，国家对于就业培训的垄断被取消。第四，失业人员的法律规定权利变为契约形式，即享受失业补助在内的一系列福利要以参与岗位搜寻及就业培训为前提，这一点以就业一体化协议（IAP）的方式在大部分欧洲国家得到了推广。
种种原因使青年就业培训服务成为失业者和培训机构之间各取所需、互惠互利的工具：青年失业者需要快速取得培训证明来获取失业救助资格，机构则依靠短期合同赚取代金券牟利。“私营化”最终演变为一个矛盾的结合体，它标榜个性化、自由、高效率，最终却流于形式、高成本、低效。
四、就业替代：公共部门直接就业项目面临困境
一般均衡理论认为，对商品与服务的需求会带来促进就业的乘数效应，但就业岗位的增加会由于其他就业主体的参与和“就业挤出”遭到抵消。公共部门直接就业项目之所以会产生严重的就业替代，就是因为以短期就业提升为目标的政策逻辑并未考虑项目参与者与正规市场主体发生积极或消极互动的可能性。
（1）二维超声表明胎盘间隙已经消失，且胎盘下肌菲薄。（2）经过彩色多普勒超声检查后，表明胎盘后方或胎盘实质血流异常丰富，能够对动脉血流进行准确探测，具体表现为：胎盘实质血流紊乱等，甚至牵连子宫肌层。
1.公共部门就业替代指数的基本分布
如前文所述，2016年直接就业项目支出占到欧洲ALMPs总支出的四分之一。由于项目提供的临时性岗位多数面向长期失业者，因此其人均成本在ALMPs内部相对较高。根据欧盟统计局的计算，2016年该项目人均成本约为2430欧元，仅次于就业补贴计划（3200欧元）。从各国的投入规模上看，法国、德国是直接就业项目的主力。法国2016年对该项目投入49.1亿欧元，投入额为欧洲第一；德国联邦就业署2016年提供约76万个直接就业岗位，岗位数量为欧洲第一。
虽然项目耗资不菲且规模较大，但它引起的替代效应始终被学界与政府所承认，就业替代指数（ESI）核算也一直是ALMPs研究者的关注重点。早在2000年，经合组织官方就对17个欧洲国家公共部门的就业替代指数进行了测量，结果显示平均替代指数达到1.51，这就意味着公共部门的每个临时性岗位将抵消1.51个正规就业机会。2007年起，《经合组织就业展望》连续四年探讨了欧洲公共部门就业替代问题，并强调要针对青年失业者重新规划政策内容［24］。2016年欧盟统计局的最新数据显示，就业替代在直接就业项目资金投入前10位的欧洲国家仍然存在（如图1）。
2008年，意大利伦巴第大区在19/2007号区域法令的支持下率先完成了就业培训完全私营化的政策移植，即权力下放与市场化改革。西班牙（巴斯克自治区、加泰罗尼亚自治区）、希腊（伯罗奔尼撒区）以及其他南欧国家也相继开展政策试点［22］。在“伦巴第模式”下，青年就业培训不再以项目制的方式提供，取而代之的是依然由政府最终出资的“代金券”（Voucher）形式。这种模式致力于保护失业青年的自由选择权、推动培训服务的高度个性化、降低过程成本以提升行政效率。首先，就业服务中心将区域内私营机构汇编成册以供选择，为每位失业青年配给一名就业顾问，由他们提交个人干预计划（PIP）以对失业青年基本状况与需求进行描述；服务提供方通过在线申请系统完成PIP审核，并给予失业者每半年一次的“呼叫预约”（Call Booking）；预约过后，机构从服务列表中选择可用的培训项目，以个体为单位提供每周20～40小时的培训课程；最后，根据服务开展进度编制报告，描述培训结果并证明支出，机构按照服务小时数从地区政府处获取代金券以进行定期结算。
中小企业的划分标准是由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，对于不同的行业，划分标准也有所不同。中小企业大多雇用人数与经营额都不大，多数上由业主直接管理。[1]其特点主要包括：经营产品单一，风险较高；所有权与经营权很难分离；会计及内部控制从业人员素质较低。
图1：直接就业项目主要支持国的替代指数
利用供求曲线可以对替代效应的作用机制进行解释。如图2所示，横轴L代表劳动力数量，纵轴W代表工资水平，D为市场对劳动力的需求曲线，S为劳动力供给曲线。我们假设市场容量的上限点为Dn，那么在此条件下，就业岗位不会快速且无限量地增长，因此劳动力供给与市场需求之间会在一定工资水平W1下达到均衡点E1。
这个小区刚刚有过一起入室抢劫杀人案，如芸知道，许元生也怕得要死，当时拉着她的手都是哆嗦的，但他还是义无反顾地一直把她挡在身后。那一刻，她感受着他手里的温度，心中纠结了很久的东西，一点点软了下来，让她重新审视了自己的内心。
2.就业替代对劳动力市场的影响机制
就业替代指数代表了单个公共部门就业岗位可抵消就业机会的数量，那么正规劳动力市场为何会受到临时性就业岗位的影响？宏观上讲是由于有限市场容量的存在，即一定时期内市场可容纳的产品以及劳动力数量具有上限。如果政府以直接参与的方式在基础设施建设、社区服务等领域强制投放固定数量的岗位，那么它们势必挤占正规就业者原有的工作机会。
图2：替代效应对劳动力市场的影响机制
需要注意的是，图1中各国的替代指数参差不齐，一些国家显著高于另一些国家。这是由于目前欧洲的劳动力市场不是完全意义上的买方市场，就业岗位在一些国家并非稀缺资源，相反德国等国的非贸易部门中还存在相当规模的劳动力缺口。因此替代效应虽然在这些国家真实存在并影响了工资水平与岗位数量，但其作用程度也相对较弱。
在直接就业项目开展之后，政策因素强制加大劳动力供给，劳动力规模由L1增大为L2，短时间内供大于求导致工资水平由W1下降至W2，供给曲线S1右移至S2。劳动力的可替代性上升加大了供给弹性，因此新的供给曲线S2较S1更为平缓。劳动力数量的大规模增长与工资水平下降推动供需均衡点由E1变为E2，更加接近市场容量上限点Dn。但直接就业项目参与者不必为市场容量担忧，因为该项目在政策支持下每年固定投入就业岗位，项目规模越大，均衡点越接近需求上限Dn。可对正规就业者而言，此时的工资水平由W1下降至W2，原本依靠市场调节进行分配的岗位空间（OL2-OL1）现在被直接就业项目占据，对剩余岗位的角逐也随着均衡点不断趋近市场上限而变得更加激烈，这就是替代效应发挥作用的基本原理。
除了对就业岗位的替代，一系列连锁反应在劳资关系等方面带来了更为直接的负面影响，最显而易见的问题是其远低于理论预期的行业工资。图2中我们看到，正常市场环境下的替代效应将引起工资水平有规律地缓慢下降，但现实状况是直接就业项目使得岗位工资断崖式下跌。2014年德国公共就业岗位时薪约为每小时4.5欧元，法国约为5欧元（最低30小时），而同年度德国制造与服务业平均时薪为17.78欧元，法国为17.4欧元。其次是员工谈判权的丧失与工会力量的削弱。德国与法国直接就业项目大体分为两种形式，其一是以个体为单位参与项目，其二是对无力维持运作并计划大规模裁员的私营企业进行整体转移，以政府购买的方式保住这些岗位。后一种形式事实上打破了传统劳资关系的平衡，企业董事可以在行使资方权力的同时以无力负担员工工资为由不断申请补贴，实质上的出资者成为政府，“资方”这一角色变得更为模糊。薪资标准等内容也不再是劳资双方的谈判结果，而是政府的政策规定，这变相削弱了工会力量对于提升员工待遇与岗位质量的影响力。从这一角度看，直接就业项目实际解决的是资方的经营危机，而不是劳动者的就业问题。最后，直接就业项目无法适应青年群体的职业诉求。针对青年的就业政策不应只着眼于短期就业率，而应侧重于提高岗位质量并保障青年的职业发展。如果参加ALMPs有助于年轻人了解他们的就业偏好、获取职业经验或向雇主展示他们的能力，那么这很可能提升他们的就业质量和稳定性。但直接就业项目的最大缺陷就在于没有提供结构化的职业轨迹，6～12个月的临时岗位结束之后青年就业者只能将岗位转给他人，自己再次失业，这恰恰切断了他们走向正规就业市场的上升通道。
五、疤痕效应：青年就业者自我控制的解构
除了失业率等常规数据，青年群体的主观意愿同样值得关注。欧盟统计局关于ALMPs实施效果的数据显示，2017年青年就业者非自愿参与就业服务的比例为31.0%，在部分国家这一比例甚至超过一半，如希腊（72.9%）、意大利（79%）、法国（53%）、西班牙（64.2%）、德国（67.8%）、瑞士（52.9%），而它们正是欧洲ALMPs的主要支持国。为何致力于促进青年就业的劳动力市场政策却遭到青年本身的抵触？这与ALMPs针对青年群体的政策设置有关。
1.当“条件性”成为核心原则
欧洲青年就业激活政策的一大特点在于它拥有一套严格的惩罚措施，用以制裁拒绝寻求就业与消极待业的青年，“条件性”是这一体系维持运作的核心要素，即青年群体获得失业救助金与就业服务的前提条件是服从政策安排，否则就要受到处罚。
目前，激光淬火技术的研究、开发、应用还处于上升阶段，在形状较为复杂的工件中仍存在一些问题。但是，激光淬火是一新型的热处理前沿技术，采用此技术可以解决传统表面淬火难以实现的技术目标。并且在淬火生产中，不需要任何冷却介质，符合国内外热处理行业规定的“少无氧化生产、绿色生产”的环保发展目标要求，在今后国内钢铁冶金、汽车、国防建设、航天航空等领域会发挥越来越重要的作用。
前面谈到，意大利与西班牙对青年求职时间进行了限制，但德国与瑞典等国的政策规定似乎更为严厉。德国就业一体化协议专门针对25岁以下青年失业者做出了规定，明确了他们在一定时间内必须参与求职活动的数量，并制定了8项条例，青年失业者一旦触犯这些条例，就取消或减少救助金与就业服务。比如青年拒绝就业督导的协助，那么劳工局可取消其最多12周的失业救助金；青年未按月提交求职活动报告，那么就业顾问就要对其问责；等等。有趣的是，如果求职者直接拒绝所有协议内容，那么全部惩罚措施将立即被执行，无须就业顾问的评估。在瑞典，就业政策的配合程度与社会福利直接挂钩，失业青年对于就业政策的抵触将影响失业补贴中原工资额所占比例［25］。法国则赋予就业顾问较高的裁量权，失业青年是否可以进一步参与职位匹配要根据就业顾问提交的报告决定。
理论上讲，为青年就业服务附加条件性规定具有一定合理性，因为近年来对发展型社会政策的探讨以及“福利养懒汉”现象的批判已经使各国的政策制定过程愈发小心谨慎。但对青年失业者而言，部分政策设置明显有待商榷。如多个国家的就业服务协议书中规定，除非得到就业顾问同意，否则青年求职者无权拒绝一份工作。如此一来，青年与就业顾问之间形成了不对称的权力关系，就业顾问更像是监督者，而非协助者。另外，在欧洲青年就业质量指数持续走低的背景下，如何判断一个岗位是否适合就业者自身？这一规定明显缩小了青年求职者的自主空间，也可能打击他们的就业积极性。
2.自我控制的解构
国外一些学者注意到了就业政策对青年本身的负面影响，David将劳动力市场政策对青年带来的持续性损害称为“疤痕效应”［26］，但他并未进一步阐述疤痕效应的产生机制与作用途径。我们要探讨这一效应的形成，应当从青年失业者自我控制的解构入手。
剥夺理论认为，就业的价值在于维持个体对自我生活的控制，它具有四个潜在功能：为自身提供清醒的规划；为联系核心家庭之外的社会网络提供可能；提供自我超越的条件；定义个人的社会身份。如果它们得到实现，那么就有助于增强个体的自我效能从而避免经济领域相对剥夺的发生。而青年就业激活政策的风险就在于它可能阻碍就业正向功能的发挥。首先，ALMPs将失业原因聚焦在青年失业者的个人层面而非劳动力市场结构上，导致政策之中有相当大比例的内容围绕惩罚与制裁展开。青年失业者为了避免长期待业受到制裁，只能以快速求职或参与培训来换取各项福利与就业服务，而第三方就业顾问强大的控制力将使失业青年失去对求职过程的主导权。其次，青年失业者面临两难抉择。对于服从就业顾问安排的求职者来说，岗位质量是困扰他们的一大问题。尤其是直接就业项目的参与者，他们的岗位薪资低下，且多数集中于劳动力密集型的低端行业。对于不服从安排的求职者而言，严格的制裁带来的福利丧失可能进一步激化自身的挫败感，失去失业补助也会为他们带来现实的经济压力。第三，外部环境存在污名化与就业排斥［27］。英国媒体“4Channel”曾将欧洲青年就业者戏称为“500欧元一代”（The Generation of 500EROs），之后这一称呼大量出现于新闻报道与文献之中，这从一个侧面证明主流舆论对于青年就业者存在一定的刻板印象。更重要的是，参与低水平、低收入、暂时性的工作使青年人极易被资方贴上“低技能”“廉价”的标签［28］。据统计，暂时性就业岗位占2017年欧洲青年就业总量的32.5%，而其中31.0%的暂时性就业者表示“找不到正式工作”。那么他们在进入正式劳动力市场后会再度遭遇就业隔离吗？目前来看前景不容乐观。
因此，疤痕效应实际上是政策设置导致的福利丧失与低岗位质量带来的外在污名化复合而成的。它解构了青年对职业生涯的控制，使他们被迫参与暂时性岗位维持生计，并因此被正规劳动力市场排斥，最终结果是不良经济地位的再生产。
六、结语及反思
欧洲积极劳动力市场政策为各国解决就业问题树立了标杆，青年就业激活政策更使得积极政策取代消极政策（NLMPs）的进程大大加快。但另一方面，我们也应看到其背后隐藏的问题并思考这一政策实践带来的经验与启示。
他看着我，目不转睛，看得我浑身不自然。“对不起！我知道我昨天……”“是我不对，让你丢脸了。”秦风抢了我的话茬儿。
2.加大对全州的项目及标识工作经费投入。红河州属财政困难的边疆州，在动物卫生监督体系的建设中。一是要将新建的监督所办公用房等基本建设列入项目投资，特别是州级现仍为空白，县级条件也很差。积极争取中央及省财政增加州、县动物卫生监督项目投资。二是争取省级安排一定的动物卫生监督工作专项经费。三是全州标识经费需每年投入100万元。
首先要明确一点，主体错位、替代作用与疤痕效应的存在并不意味着青年就业激活政策脱离了ALMPs整体架构。我们之所以强调激活政策的“积极”取向，是由于它在职位匹配、技能形成、维持基本就业三个层面采取了全方位、多角度、高投入的政策手段。但是，政策理念中的消极因素影响了政策手段的具体执行。激活政策的理论预设仍是ALMPs的个人责任论，它为我们树立了一个青年失业者的负面形象：懒惰、散漫、处心积虑获取社会福利。对青年能力的不信任也使它执着于直接就业项目的短期利益和对青年的严格管制，这导致青年就业政策的目的偏向于“治愈”懒惰的年轻人而非劳动力市场环境的整体改变。青年群体作为劳动力市场的未来，他们的就业问题具有其特殊性。国际劳工组织提出，如果要缓和人口老龄化带来的就业危机，那么到2030年全球必须创造6亿个就业岗位，这一重担毫无疑问要落在青年群体的肩上。因此，相信青年的能力、明晰政策目标定位应当成为我国青年就业政策构建的前提。就业政策应为他们的未来发展创造条件，而不是将福利依赖的分析框架套用在青年失业者身上，或为了短期收益强迫他们进入政策牢笼。
在就业培训领域，南欧诸国的政策移植带来了私营化矛盾，这一现象的根源在于公共服务领域政府与市场的关系之争。换句话说，是资本逐利性本质与公共服务公益性本质的冲突。要厘清二者关系，应从以下三个方面入手：第一，要合理区分公共服务类型。青年就业培训不能按照私人健康服务的模式进行管理，因为二者类型不同。前者属于基本公共服务范畴，需求量大、服务范围广［29］。后者虽属医疗保健领域，但其社会需求量相对较小且成本巨大，应属发展型公共服务范畴。第二，正确划分公共服务责任主体。基本公共服务通常涉及就业、教育、基础医疗、环境保护等诸多内容，它们是关乎国计民生与社会稳定的重大问题，政府应成为其主要责任主体。而发展型公共服务的目标群体为中高收入阶层，费用高、个性化强、严重依赖市场化运作，因此市场是其责任主体。第三，两种服务的最终目标不能混淆。资本逐利性本质与公共服务公益性本质的直接冲突体现在，当资本力量打着自由、个性化、高效等旗号获得舆论支持并入主基本公共服务领域后，它真正关心的就只有利润率了。青年就业服务不能成为资本逐利的狩猎场，既然实施高度个性化的管理模式，那么私营机构在将成本转嫁给政府后就不应再以盈利作为唯一准则。因此对我国而言南欧诸国政策移植的实用性有待商榷，对市场神话的盲信并不可取。
另外，我国并未制定与直接就业项目类似的全国性、临时性的青年就业政策，相对于就业替代，我国的青年就业者之间更多体现出一种补充效应。如新生代进城务工人员在建筑、家政等行业补充本地劳动力的空缺［30］。原因是城乡二元格局打破的同时伴随着经济的快速发展，无论是贸易部门还是非贸易部门都经历了劳动力需求总量的大大增长，这一增长幅度超过了外来劳工对本地劳动力的替代速度。这些劳动密集型行业面临的关键问题不是外地劳动者带来的就业替代，而是青年就业者岗位质量的提升与社会认同［31］。未来应致力于提升岗位工资与长期合同签订率、社会保险参保率，以及从经济整合、文化适应、心理认同与社会整合多角度推动青年就业者的社会融入等等［32］。
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［基金项目：本文系2011年国家社会科学基金重点项目“现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究”（项目编号：11ASH009）的阶段性成果］
昌硕：南开大学周恩来政府管理学院博士研究生
责任编辑/杨守建
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