关键词：土地储备；运行模式；存在问题；对策
前言
城市土地储备制度是近几年城市土地管理制度的一项创新。然而，我国城市土地储备制度的理论研究和实践还处于起步阶段。因此，城市土地储备制度的运行模式和运行效果是不同的。部分实行土地收购储备制度的城市出现房地产价格大幅度上涨的情形，引起有关利益群体的异议和不满，从而影响了城市土地储备制度的运作、发展和规范。因此，深入探讨和研究我国土地储备制度，分析其存在的问题及产生的深层次原因，提出解决的途径及进一步规范和发展的方向，对促进中国土地市场的发展，具有十分重要的意义。
1我国城市土地储备制度运作流程
我国城市土地储备制度运作程序目前主要包含以下三个环节：
1.1土地收购环节
土地收购环节是指土地储备机构取得土地的过程。土地储备机构根据当地社会经济发展计划，土地总体利用计划，城市总体规划。通过收购、置换或征用，在市区内取得的产权明晰的国有土地和集体土地。实现了土地使用权集中在政府手里。
1.2土地储备环节
收购集中起来的土地都是未进行基础设施建设的。土地储备机构通过实施拆迁、土地平整、通平和基础设施的配套建设等手段，使地块达到既定供应条件，可供出让和出租。在储备期间，还要做好土地的管理工作。对储备起来的土地进行管护，建立巡查制度，进行日常巡查和看管工作，以防止储备的地块被非法侵占，造成国有资产的流失。在储备土地未供应之前，在不影响土地供应、不增加土地收储成本的前提下，土地储备机构可以对储备的土地加以临时利用，充分发挥储备土地临时利用的社会效益和经济效益。
1.3土地供应环节
土地储备机构对收储地块实施土地平整、基础设施配套建设等前期开发工作后形成“净地”，具备供应条件的地块应纳入当地的供应计划。根据城市总体规划、社会发展的需求和土地供应计划，将储备的土地，阶段性的批量销售，从而获得收益。
2我国土地储备制度现状
2.1储备制度的法律体系有待完善
与土地储备机构的繁荣相反，土地储备法律制度却明显滞后。截止目前，我国尚未有对土地储备制度立法，2018年新修版《土地储备管理办法》是目前唯一的土地储备方面的业务规范性文件，虽然为开展土地收购储备工作提供了一定的法律依据，但只对土地储备机构的设置、收储及前期开发、储备资金管理等方面作出了要求和规定。在新形势下，产业结构的升级，土地由增量时代向存量时代的转变。强调资源节约和生态保护与恢复，出台地方债务管理体制改革等新政策，对土地储备工作提出了新要求。土地储备机构的定位、职能、运行模式以及土地储备工作的发展方向、土地收益的分配、融资风险的防控等多方面都需要进一步探索和完善。
2.2土地储备资金筹集压力大。
在土地收购、整理开发、储备过程中，对被收购土地的价格补偿、拆迁补偿、必要的前期开发、配套的基础设施建设以及管护，每一个流程的正常运转都需要庞大的资金支撑。以前，资金全由贷款而来。随着2016年关于土地储备和资金管理问题的通知文件的发布，渠道被直接切断了。2017年，财政部和国土资源部发布了地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）。发行了土地储备的专项债券，但债券数量有限，某些地方对土地储备专用债券的需求远远大于国家发行的数量。使土地储备资金周转困难，严重影响了土地储备工作的正常开展。
2.3土地储备协调机制的欠缺。
目前各级土地储备机构基本上处于各自为政的状态，省市两级之间、市县（区）两级之间缺乏沟通交流，容易导致土地储备工作中的问题及相关政策方面解决得不够及时。
另一方面，土地储备工作涉及面广、内容复杂，往往需要协调统筹多个部门，需要多个政府部门紧密配合。例如，在土地收储过程中，原土地使用权人的纠纷和其他债务需要司法部门的介入。如土地的前期开发工作，需要项目审批、房屋拆迁、地下管线迁移、场地平整、转让方案审查等。每项工作都需要有关部门的高度协助配合，因此有必要建立土地储备指导、联动机制，促进上下各级之间、同级各部门之间、内部之间的紧密配合。
3对土地储备制度的一些建议和对策
3.1加强土地储备规划管理
为更科学有效地指导土地储备工作，土地储备机构应该组织编制土地储备中长期规划，促使土地储备工作有序、有效的进行。土地储备规划编制应当遵循相关法律法规，依据当地区域的社会和经济发展计划、土地利用总体规划，城市总体规划等，分析研究土地收储的规模、空间布局、土地结构、开发顺序、社会经济综合效益。对收储的可用于开发建设的土地资源进编制总体规划，这其实也是制订土地储备年度计划的一种方式。编制和实施城市土地储备规划，对规范土地储备管理，增强政府调控和支持土地市场的能力，促进土地资源的有效配置和合理利用，发挥积极的指导作用。
3.2完善土地储备资金使用管理
在新的政策背景下，土地储备主要的资金来源是前期出让地块的出让收入，大部分地方政府的收入资金也有相应的用途，可用空间不大，发行土地储备专项债券将成为地方土地储备资金的主要来源。地方财政部门要完善地方政府专项债券管理，土地储备机构要做好扎实的年度土地储备计划，详细测算资金需求。合理安排债券发行项目，逐步建立专项债券和项目资产收益制度，深化土地储备基金风险规避措施。确保土地储备专项债券额度和资金专款专用，分账核算。同时积极探索政府购买服务和政府采购等方式，明确承接主体引入社会资金，解决土地储备资金难题，保障土地储备工作正常运转。
3.3建立土地储备协调机制
做好新形势下的土地储备工作，有必要通过建立土地储备协调机制，加强上下联动。通过多层次开展交流研讨会、利用网络平台，多渠道的促进上下级间的沟通交流，发挥上下各级土地储备机构在业务指导、政策支持和资金筹集等方面的优势和经验。通过建立协调机制，明确同级各关联部门、内部工作职责，形成合力，使土地储备机构能高效地开展有关工作。
结语
本文过分析城市化进程中的土地需求与供给问题，引出建立与完善城市土地储备制度的必要性与紧迫性；通过对城市土地储备制度相关理论的阐述形成一个较为完整的理论框架之后，对我国城市土地储备制度的运行方式和运转机理进行探讨，对土地储备运行模式进行比较分析，其中特别针对土地储备的数量和周期这一难点问题，在定性分析的基础上进行定量分析，并建立了土地储备量定期补充模型，为规范城市土地储备制度提供一种可行的方法。
参考文献
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