栖霞市国土资源规划站
摘要：当前许多城市为促进经济的发展,提高竞争力,纷纷根据自身实际情况重新定位，积极促进经济繁荣，发展现代化城市。但是在城市规模扩大,兴建各种工业园区、经济开发区的过程中，由于对城市的发展缺乏合理指导，导致出现了许多城市问题，其中，土地利用与规划问题最为严重。城市无限制扩张、土地规划失衡等问题迫切需要有效的方式来解决。
关键词：土地利用规划；城市用地；调控作用
土地的利用与规划是城市空间规划的重要组成部分，是国家保护耕地面积，调整全国土地分配与利用的核心手段之一。对一个城市来说，土地利用规划能优化城市体系结构与布局，维持城市合理的规模，控制城市的无限制扩张。从当前的城市发展和土地利用来看，需要高度重视土地利用规划在指导城市用地分配方面的作用。本文探讨了土地利用规划的主要失败因素，并对促进土地利用规划更有效地调控城市土地提出解决方案和改进措施。
1土地利用规划对城市土地调控失效的因素
1.1土地利用规划的实施基础不足
我国土地利用规划实施的核心目的是保护耕地，合理、节约地利用土地，最终实现土地的可持续利用，社会的稳定发展。但是，由于其宏观性与长效性，从短期的区域经济的发展与个人利益的角度看，土地利用规划的实施没有广泛的群众基础。因此，许多城市通过土地换项目，在短期内促进GDP的增长。虽然经济得以快速发展，但是土地是国家的根本，不能因为眼前的经济增长而损坏后人的利益，所以，土地利用应该依靠科学、合理、高效的规划，同时需要宣传教育和法制的健全确保土地利用与规划的实施。
1.2土地利用规划缺乏科学性、合理性
我国开展和实施土地利用规划的时间较短，造成土地利用规划的经验不足，即使近年来，在保护耕地和集约合理利用土地等方面发挥了一定的积极作用，但其自身的理论体系是不完善的，其实践经验也很难说随着社会进步有了高速的发展。特别是随着社会不确定性因素的增加和对一些土地问题的认识不足，使得土地利用规划的实施有许多不合理之处。此外，距上轮土地利用总体规划已经过去10年，在当前的社会背景下，其科学性已经不能满足需要，尤其在土地利用的总体规划、土地利用专项规划中，土地利用规划理论与体系问题更加明显。
1.3土地利用规划相关法制不健全
目前，《土地管理法》已经确定了土地利用规划的法律地位，肯定了其对城市与社会价值与作用。但是，并没有一部真正涉及土地利用规划的法律来具体地描述土地规划的实施，这直接导致了土地规划在实际开展中面临法律基础薄弱的问题。土地规划相关部门在面对破坏行为时，由于其本身没有强制停止违规行为的法律依据，只能充当一个“交付者”，同时，土地违法的处罚程序也需要漫长的时间，待走完程序之后，又可能因为执行成本较高而放弃。除此之外，土地利用规划依据的《土地管理法》与城市规划依据的《城市规划法》之间关系界定模糊，也大大增加了执法的难度。
2土地利用规划调控城市土地的建议
2.1加强土地利用规划理论的科学性
在当前市场经济的背景下，土地资源的配置很大程度上依靠市场的作用。土地使用者根据市场的指导确定土地的使用。只有在市场失灵或土地使用者的土地使用者损害公众利益的情况下，政府才会采取干预措施。因此，制定科学合理的规划可以有效解决土地利用规划中多元用地的矛盾与冲突，通过协调各方利益和科学预测，制定符合多数人利益的土地利用规划方式。具体的，要做到以下几点：1、制定正确的规划目标，根据“统筹区域与城乡发展、统筹经济与社会发展、统筹人与环境和谐”的可持续发展观念，做好土地资源配置的长期规划。2、健全土地规划体系，结合城市的实际情况，制定一套层次分明、衔接协调、边界清楚的科学规划体系，着重加强不同规划的分工与合作，避免重合或矛盾，提高规划实际操作效率。3、积极实行预测性与指导性的规划指标，在市场经济体制下，土地利用已成为一个复杂的系统，因此，各种指标的制定不能作为指令性的控制指标，应该作为指导性、预测性的指标成为执行者的一个参考。通过这些措施加强土地利用规划理论的科学性，提高土地利用规划调控城市用地的作用。
2.2加强土地规划与其他相关部门的协调
土地利用规划工作具有综合性、宏观性的特点。要做好土地规划利用工作，单靠土地规划部门是远远不够的。各有关部门应相互支持，共同努力，协调土地管理规划工作。按照各自部门的职能和特点，统筹规划土地管理、城市建设、财政、税务、农业、统计等各个环节，协调土地制度的规划、发布、执行、监督和检查的各个环节，形成一套相互促进、相互配合、相互制约的运作机制。此外，要着重加强土地利用规划部门与城市规划部门的沟通与协调。土地利用规划与城市规划紧密相连，特别是涉及城市建设用地方面，需要两部门做好沟通与协调。虽然这两方面的规划属于不同的部门，但是，应该努力通过实施规划的同步编制来协调城市人口规模、建设用地规模，城市发展方向等涉及城市用地的各个方面。
2.3加强宣传土地规划的相关知识
土地利用规划的编制与实施，是实现“五个统筹”战略与可持续发展的一个重要途径，对国家的发展具有深远的影响。但是，并不是所有的人都对土地利用规划的重要性有清楚的认识，因此有必要对土地利用规划知识进行宣传教育。目前，政府与用地企业应作为宣传工作的主体，对群众进行宣传教育工作。在政府官员与企业人员对土地利用规划的重要性有清楚认识之后，可以利用报刊、电视、网络和“土地日”等多种渠道与形式，在全国人民群众中广泛开展土地利用规划宣传教育，提高人民群众对土地利用规划的理解，增强土地法律意识，积极支持规划工作。
3总结
综上所述，土地利用规划是对土地未来的利用进行配置，这种配置需要考虑多方面的复杂因素，难以用目前的技术进行有效预测，造成土地利用规划在实施种难以发挥有效作用。因此，对土地利用规划的制定与实施要做好长期战斗的准备，针对社会的实际情况，不断完善土地规划体系。
参考文献
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作者简介：林鹏，女，(1966.12-)，助理工程师，大专，栖霞市国土资源规划站，研究方向：国土规划土地利用