【摘 要】伴随全球化所引发的国内贫富分化和社会分化，欧美等西方国家和地区的民粹主义思潮甚嚣尘上。当前的研究聚焦于民粹主义产生的政治经济根源，其对于公共管理的影响还未得到具体阐述。本文指出，西方国家当下的民粹主义思潮正在并将长期挑战着全球化时期的治理理论，这一挑战主要体现在四个方面：对治理网络合法性的质疑、对治理中技术专家的不信任、对于合同外包等市场化治理工具的不满、反对和挑战国际层面的全球治理规则。治理理论的危机揭示了其强调技术理性而忽略公共性的理论缺陷。我国应在国际层面不断引领和推进全球治理体制变革，同时在国内层面反思“技治主义”倾向所导致的部分民粹主义情绪。
【关键词】社会分化；民粹主义；治理理论；技术理性
一、引言
在西方世界，民粹主义作为一种政治力量已经从幕后走到了舞台中央。据统计，民粹主义色彩的政党在二十个欧洲国家都获得了至少10%的选票支持。[1]在英国，持有较极端左翼立场的杰里米·科尔宾以大幅优势爆冷当选工党党魁；在法国，自称反建制保卫者与经济民族主义者的“国民阵线”（National Front）领导人玛丽娜·勒庞在民粹主义者的欢呼声中异军突起；而具有强烈民粹主义色彩的五星运动党（Five Star Movement）也迅速崛起，成为意大利目前最大的反对党。在欧洲之外，偏执的种族主义者波林·汉森在澳大利亚所组建的单一民族党（One Nation Party）声称是一个代表那些担心自己的意愿被忽视的澳大利亚人民的政党，以“为人民说话”的名义反对亚裔和穆斯林移民。在美国，唐纳德·特朗普充分利用民众对于政府和建制派的失望心理，用反全球化和“美国优先”等理念迎合大众，最终于2016年成功入主白宫。
在全球化进程推进30多年后，民粹主义思潮在西方世界的兴起如此迅速和猛烈，以至于几乎改写了整个西方世界的政治走向。因此，不同领域和专业的学者都将民粹主义作为当下核心的研究主题。其中，经济学家倾向于研究全球化、金融危机或产业变迁对民粹主义崛起的解释性作用，而政治学家更关心民粹主义产生的政治根源。例如，马丁·季伦思（Martin Gilens）指出，伴随国内贫富分化的日益严重，美国的公共政策制定者几乎完全排斥了草根阶层的政策诉求，而专注于回应精英阶层[2]；乔·索斯（Joe Soss）通过研究发现，政治规则已经被那些越来越脱离公众压力和责任的经济精英占据了主导地位。[3]在国内，民粹主义在近几年内成为最热门的研究主题之一。由图1可见，从2015年起，以“民粹主义”作为研究对象的论文数量呈现井喷式增长。其中具有代表性的研究主题包括：全球化与民粹主义的关系、[4][5][6]欧美国家民粹主义政治的具体表现、[7][8][9]当前中国民粹主义思潮的表现与社会政治含义。[10][11]
图1 基于CNKI的“民粹主义”学术趋势图
回顾百年的公共行政史可知，政治理念与公共行政是紧密相关的，正如美国的现代公共行政奠基于进步主义运动时期的科学至上主义和实用主义哲学，新公共管理与治理理论发端于全球化时期的新自由主义思潮，民粹主义必将对公共行政领域产生重大影响。然而，作为一种政治思潮的民粹主义对公共行政领域而言会带来哪些影响？尤其是对于国内层面的公共治理以及国际层面的全球治理，民粹主义会产生哪些后果？目前对这一重大问题的研究还相对匮乏，因此成为本文试图回答的核心问题。本文指出，无论从理论层面还是实践层面，西方国家当下的民粹主义思潮正在并将长期挑战着全球化时期的治理理论。本文将按照如下逻辑行文：首先阐明此次民粹主义思潮的源起和特征，然后在此基础上就民粹主义思潮对治理理论的挑战展开具体论述，最后对治理理论的危机进行反思，并论述其对于中国国家治理的启示。
二、当代西方民粹主义思潮的源起与特征
民粹主义并非新鲜事物，它在人类历史上共出现过三波高潮。前两次是19世纪中叶和20世纪六七十年代。第三次高潮起始于20世纪90年代，现今欧美的民粹主义滥觞正是第三波民粹主义高潮的延续。[12]那么，什么是民粹主义？关于民粹主义的内涵，目前学术界并没有统一的定义。韦兰（Weyland）将民粹主义定义为一种独具个性的领导人基于来自大量无组织追随者的直接的、无中介的（unmediated）、非制度化的支持来寻求或行使权力的政治策略[13]；而阿尔伯塔齐和麦克唐纳则将其表述为一种政治运动或政治动员的形式。[14]在现实世界中，民粹主义可以和民族主义、保守主义、自由主义、女权主义等不同的意识形态捆绑在一起，也会出现在专制的、威权的或民主的政治体制中。因此，民粹主义被学者比作阵发性的、反政治的、空心化的、打着危机旗号的“变色龙”[15]，或者一种可以涂在多元的意识形态和政治体制之上的“政治涂料”[16]。总的来说，民粹主义是一种没有具体内核的超政治理论，它能够和不同的政治思潮相结合从而形成多种多样的政治诉求或政策主张。但透过现实中形形色色的民粹主义类型，可以发现其共有的或相似的特征，例如反建制（Antiestablishment）、威权主义（Authoritarianism）、本土主义（Nativism）等。根据此研究领域的权威学者卡茨·穆德（Cas Mudde）的观点，民粹主义是这样一种意识形态，它认为社会本质上分化为两个同质且对立的群体，即“纯洁的平民”和“腐化的精英”，并认为政治应该是平民阶层普遍意志的表达。[17]在这里，“平民阶层”并非一种通过经济或社会指标客观定义的群体，而是被主观构建的一种抽象的、同质的“想象共同体”。当国家内部出现严重的贫富分化和社会分化时，部分民众因经济和社会地位的下降而产生焦虑和挫败感，并由于在现实世界中制度化参与途径的匮乏而缺少认同感。在这种状况下，民众会倾向于从“平民”这一主观构建的同质群体中寻找精神慰藉，他们一方面过分美化和崇高化平民的道德与价值，另一方面又反对精英主义的价值，批判精英阶层的道德败坏。这便构成了民粹主义思潮源起的基本逻辑。
此次民粹主义思潮的兴起与冷战后持续的全球化进程所产生的国内贫富分化密不可分。20世纪80年代起始的全球化进程所导致的西方国家内部的收入分化已经得到学界的普遍证实。世界银行首席经济学家布兰科·米兰诺维克（Branko Milanovic）的一项研究指出，全球收入最高的前1%群体成为全球化阶段的最大赢家，他们的实际收入在过去20年中增长超过了60%；相比之下，世界上最贫穷的5%的群体收入则几乎停滞，成为全球化的“失败者”[18]。在美国，国内收入和财富的集中程度达到了自20世纪20年代以来的最高值。国会预算办公室（Congressional Budget Office）的报告指出，从1979至2007年的时间跨度内，收入最高的前1%的阶层，其收入增长了275%，而居于收入最低20%的阶层，其收入仅增长了18%。[19]这种全球化所引发的贫富差异，进一步导致了国内严重的社会分化。在英国，全球化态势的深入致使国家内部正在经历不平衡的经济发展，他们的公民越来越多地被分为两部分群体，即那些能够获得高技能工作的群体和那些无法胜任工作的群体。前者大多生活在大都市的经济增长地区，而后者则居住在衰落的穷乡僻壤。前者热烈拥抱全球化和自由化，而后者则厌恶全球化并怀有强烈的本土主义认同。这种反差如此之大，以至于英国学者詹宁斯和斯托克将其比作“两个版本的英国”[20]。美国内部的社会分化现象更加严峻。2016年盖勒普（Gallop）的民调报告显示，77%的美国民众认为国家在一些最重要的价值理念上存在着严重分歧，这一比例超出了2012年的历史最高点69%。[21]同时，特朗普的当选及其任职期间的政策进一步加剧了美国的分化，2017年8月发生的夏洛茨维尔事件正是这种社会分化的最好例证。这种社会分化的效果传递至政治领域，就造成严重的政治极化现象（political polarization）。美国独立性民调机构皮尤研究中心（Pew Research Center）的研究显示，共和党和民主党之间的党派偏见和敌意在2016年总统竞选中达到历史最高值，双方彼此认为对方是狭隘的、不道德的、不诚实的、愚蠢的、懒惰的，并且不信任对方具有领导国家的能力。[22]
在西方国家传统的民粹主义思潮中，与平民群体对立的精英联盟主要涵盖了工业时代的资本精英和政治精英。但此次民粹主义思潮有所不同，技术精英成为平民阶层的主要批判对象。由于近30年的全球化将知识密集型的第三产业推向制高点，一部分技术精英的经济收入和社会地位显著提升，成为比肩或超越大资本所有者的新精英阶层。尤其是2008年全球金融危机的爆发，更是加速了虚拟经济领域部分技术精英累积财富的过程。[23]与此对应，那些未能享受全球化红利的大部分群体则感到了收入与地位的下降。以美国为例，在2008年至2014年短短的7年时间里，国内民众中将自己定义为下层或中下层的人数上升了15个百分点，而将自己划分为中产阶级的人数则下降了9个百分点。[24]这一群体将自己归为平民阶层或草根阶层，包括小业主、农场主和部分中产收入者。当草根阶层长期缺乏可以表达政治诉求的正式途径，精英与草根的敌对与分野便不断加深，这构成滋生民粹主义政治思潮的温床。正如2011年美国“占领华尔街”运动的口号“99%反对1%”所生动展示的那样，此次西方国家民粹主义思潮的核心特征体现为全球化进程中平民阶层与技术精英阶层的严重对立。在阐明了此次民粹主义思潮源起的基本逻辑和特征后，下文将进一步讨论其对于治理理论的挑战。
三、民粹主义思潮对治理理论的挑战
治理（Governance）这一概念的流行，是全球化进程在公共管理领域的必然产物，是新自由主义国际政治经济秩序的逻辑结果。在美国主导的世界格局下，世界银行、联合国开发署（UNDP）、全球治理委员会（Commission on Global Governance）等国际非政府组织致力于“治理”理念在全球的扩散，它们参与制定国际层面的治理规则，并试图促进其他国家和地区公共管理方式的变革。[25]自此，“治理”日益成为社会科学共同体中的一个时髦概念。在公共管理领域，不同的学者都从各自的视角来定义“治理”，较著名的有罗西瑙（J.N.Rosenau）的“统治-治理区别说”、罗茨（R.Rhodes）的“治理六定义说”以及斯托克（Gerry Stoker）的“治理五观点说”。[26]伴随着理论探讨的深入，又出现了“国家中心-社会中心”两种理论路径的分化，以及网络化治理（network governance）与整体性治理（holistic governance）两种治理模式的细化。[27]
在反建制的民粹主义者看来，公共领域中任何复杂的制度与规则，都是挡在民意领袖及其追随者之间的障碍。例如，为了绕开被建制派力量把控的主流媒体而直接影响民众，具有分散式的、非等级的、民主色彩的社交媒体成为民粹领袖的理想媒介。特朗普在推特这类社交媒体上运用非正式的、直接的和口语化的语言风格来传播他的右翼民粹主义话语，被称作推特治国（twitter presidency）。[32]不仅如此，西方典型的代议制政体中的法院、官僚机构、财政安排等都被民粹主义者所批判，而由这些制度主体构成的治理网络也不例外。他们认为治理网络已被精英阶层和建制派力量所把控，是一种繁琐的、机械的、未能体现平民阶层共同利益的制度安排[33]（见表1）。综上，民粹主义者质疑治理网络的合法性。
然而，从民粹主义的政治诉求，尤其是前文提及的民粹主义政党的理念偏好和政策取向来看，它正在不断批判和挑战全球化时期“治理”范式在公共管理中的主导地位。这种挑战不是发生在某一国或地区，而是在民粹主义甚嚣尘上的西方国家普遍存在的；这种批判也不是针对治理理论的某一论点或政策措施，而是基于从理念层面到工具层面的系统性批判。这主要体现在四个方面：首先，民粹主义不承认社会的多元化以及由多元主体共同组成的治理网络的合法性；其次，民粹主义者不信任专家以及由专家所代表的技术理性在公共事务中的有效性；再次，民粹主义者对倾向于市场化的治理工具非常厌恶；最后，西方国家内部的民粹主义势力将危及全球的治理秩序（见图2）。下文将分别予以阐述。
（一）对治理网络合法性的质疑
图2 西方民粹主义思潮的兴起及其对治理理论的挑战资料来源：作者自制
治理理论认为社会是由异质的多元主体共同构成的。由于多元主体在资源、利益与价值上存在差异，致力于集体行动的主体之间实质上是权力依赖的，因此需要通过网络化模式实现多元主体之间的协商与互动。治理理论对于治理网络的强调，其最具代表性的是对公私合作伙伴（PPP）的推崇，即通过政府、私人部门、志愿组织等主体组成的多元参与网络。然而，在民粹主义者的世界观中，社会是同质而非异质的。社会并非是多元分化的群体与个体的集合，而只存在纯洁的平民与腐朽的精英两个阵营。这是一种一分为二、非黑即白的摩尼主义（Manichean）观点。在民粹主义者看来，社会的多元主体之间的相互依赖和协商是一种人为制造的社会幻觉；真实的存在则是全球化进程中“赢家”和“输家”不断分化和冲突的现实。所谓“治理网络”，无非是精英阶层和建制派力量所组成的“小圈子”。例如，在欧洲一些国家的国有企业和公共服务市场化过程中，由知识精英所构建的“治理网络”包括：提供金融咨询的拉扎德投资银行、罗斯柴尔德投资银行；提供法律咨询的英国富而德律师事务所、安理国际律师事务所；以及提供会计服务的所谓“四大”会计师事务所。[31]而基于这一网络的治理实际上将广大平民阶层排除在公共事务之外。
正因为“治理”这一概念如此大行其道，到目前为止又未能形成被普遍认可的主流定义，因此被比作“学术迷雾”[28]。但拨开“迷雾”不难发现，繁杂的治理理论有着共同的核心认知，即在公共事务的管理中较少强调政府和等级制度，更多地关注市场和网络。之所以如此，是因为“外在经济和社会的全球化变革、民族国家内部新的社会分化、更为苛求的公民以及更加棘手的公共问题”[29]。在这一背景下，传统公共行政组织的科层体制与控制体系弊端日渐显著，引入市场和社会组织等多元主体构建扁平化的治理网络成为必然趋势。[30]
（二）对参与公共治理的技术专家的不信任
精英主义是作为民粹主义的对立面而存在的。精英主义认为，应该由少数具备知识、财富与地位的社会精英来主导公共政策的制定。而治理作为一种公共行政的范式，它将各个领域的知识权威与技术专家置于治理实践的主导地位，其理论恰恰隐含着精英主义的前提假设。治理理论认为，公共事务必须基于某种技术或程序实现理性化的构建与应对，而由技术精英和专家所组成的知识共同体则提供了技术和程序的根本标准。在国内层面，城市规划、工程选址等众多政策项目在方案设计与风险评估阶段都离不开专家的专业论证；在国际层面，一些由专家构成的行业和知识共同体，如国际民用航空组织的专家委员会、联合国国际禁毒计划等都在各自领域中负责制定相关的技术标准和规则。[34]由此可见，公共治理的各个领域都受到专家的控制，知识精英及其所代表的科学理性成为政策的合法性来源。
另一方面，作为全球治理典范的欧盟也面临着日益深重的危机。欧洲联盟本身就是在没有政府的情况下由成员国所组成的治理网络。然而，伴随着欧元危机和难民危机的打击，欧盟各国的极右翼势力抬头。出于对欧洲一体化的不满和对大量移民与难民流入的恐惧，右翼势力与民粹主义结合形成民族民粹主义，更多地强调民族认同与排外主义，这对于欧盟的长远稳定造成重大挑战。英国已于2016年进行脱欧公投，并进一步正式启动脱欧程序；而其他诸如意大利、法国等成员国力主脱欧的政治力量愈发壮大，支持脱欧的民众占到全国人数的48%和41%。
表1 民粹主义者质疑治理网络建制的典型言辞、出处及涵义
资料来源：作者自制
典型言辞出处及其涵义“深层国家”（The deep state）用来比喻一个隐藏在政府、官僚机构、情报机构和其他政府实体内部的秘密网络；这一秘密网络在幕后控制着国家政策，而民主选举过程和民选官员仅仅是傀儡。被前白宫战略顾问Stephen Bannon普及，被特朗普频繁使用，指那些在奥巴马政府里遗留下来的潜藏在政府内部的试图颠覆他的民主党人。“假新闻”（Fake news） 特朗普将主流媒体描述为虚假的、不诚实的，构建了新闻媒体不可靠的、有偏见的、不值得信任的公共形象，他认为主流媒体在欺骗他和人民，因此，他要求人们不要相信主流媒体。“布鲁塞尔的官僚们”（Brussels bureaucrats）英国全民公投的主要内容都集中在欧盟决策体制的民主化程度上，其中脱欧联盟的支持者普遍认为欧盟是由“未经选举的官僚”管理的。“聊天俱乐部”（A talking club）2016年12月27日，当联合国通过一项决议呼吁以色列停止在巴勒斯坦领土上的犹太人定居点活动三天后，特朗普在推文中指出，“联合国具有如此巨大的潜力，但现在它只是一个让人们聚在一起，谈话并度过愉快时光的俱乐部”。“抽干华盛顿沼泽”（Drain the swamp in Washington）特朗普将华盛顿特区低效而臃肿的官僚政府比作令人寸步难行的“沼泽”，并承诺要彻底清理门户，革除官僚主义弊病，即“抽干沼泽”。
然而，民粹主义者天生是不信任精英阶层的。随着平民阶层与精英阶层的对立冲突日益扩大，阶层之间的偏见也愈发凸显。这种偏见使得民粹主义者只会将自己带有情绪化偏见的观点认定为事实，而专家观点无非是既得利益者维护自身利益最大化的托辞。而当科学与政治捆绑在一起的时候，那些受挫的民粹主义者变得愤世嫉俗（cynicism），他们认为科学事实背后必然伴随着知识精英和政治精英的阴谋。例如，在英国脱欧议题上，经济学家越是坚持声称脱欧所带来的危险，外界的民众就越是怀疑他们的论断是一个政治骗局[35]；在全球气候变化议题上，当“气候变暖”被民主党左派的政治家鼓动和宣传时，这一科学事实便被看作是一种提倡大政府、高税收的政党意识形态的工具。[36]
肥厚性心肌病（hypertrophic cardiomyopathy,HCM）为临床常见性疾病，是以心室腔进行性缩小、心肌进行性肥厚为主要特征，以舒张期顺应性降低、左心室血液充盈受阻为病理特点的心肌疾病，临床表现主要有呼吸困难、心律失常及心绞痛等，但是由于临床表现缺乏典型性，给临床诊断带来困难[1-3]。为了进一步对肥厚性心肌患者的检查方法进行分析探讨，笔者对2016年1月—2018年3月在我院接受治疗的48例肥厚性心肌患者进行回顾性研究，现报道如下。
民粹主义者一方面质疑由知识精英构建的“理性帝国”，另一方面又倾向于接纳某种后真相政治（post-truth politics）的观点。所谓“后真相”，是指政治人物为获得民众的共鸣与支持，将情感和直觉放在其言论的首位，而枉顾证据、事实和真相的做法。当下西方右翼民粹主义政客正是在洞察到国家内部的社会分化与草根阶层的不满情绪后，为引导和激发这种非理性的感觉和情绪大肆发表煽动式言论。比如，“投票脱离”（The Vote Leave）利用“欧盟成员国每周耗费3.5亿英镑”的说法鼓动脱欧情绪，而这一数字由于未将退税等因素纳入核算体系，因此并非事实。而美国总统特朗普则是典型的“后真相政客”，他70%所谓“基于事实的”陈述实际上都是“基本不实”“不实”和“胡说八道”。[37]
2.4 超声评估与US-G FNAC统计学指标比较 US-G FNAC的准确度和灵敏度高于普通超声，假阴性率低于普通超声，差异均有统计学意义(P<0.05)。特异度和假阳性率两者差异无统计学意义(P>0.05)，见表3。
总之，民粹主义者对于技术专家及其所代表的技术理性是不信任的，他们惯用“阴谋论”的方式来看待专家的观点和方案。正如英国保守党政治家迈克尔·戈夫（Michael Gove）所言，“这个国家的人民已经拥有足够多的专家了！”民粹主义者带有一定程度的反智主义色彩，认为真理存在于平民的常识和实践经验中，而不是掌握在技术专家所研究的“空洞而无用的理论”之中。
（三）对于市场化治理工具的不满
总的来说，民粹主义往往会衍变为强硬的民族主义与贸易保护主义，它对于全球化时代下的全球治理秩序无疑将造成巨大冲击。此外，一些西方的公共行政学者也观察到，伴随着部分东亚国家在国际社会中的迅速崛起，以往由美国主导的全球治理理念和价值共识将受到挑战。[46]
市场化治理工具的主要目的是让政府更有效率，降低运营成本，创造更高的客户满意度。然而，实践证明这些假定的优点并非想象的那么容易实现。当缺乏监督和追责机制时，私人承包商可能成为交易的寻租者，并进一步促成腐败。[39]而这种市场化中的权钱交易正是被民粹主义者猛烈抨击的。纽约时报曾在其特别报道《合同游戏：纽约是如何糟蹋钱的》中提供了一个例子。纽约停车违规局（Parking Violations Bureau）雇佣管理咨询公司“美国管理系统”（American Management System）帮助设计一个停车罚单和记录付款的系统。作为其咨询的一部分，美国管理系统公司编写作为建立和实施该系统的投标规格的技术文档。由于在招投标过程中存在着不正当竞争，纽约市将这一合同外包给美国管理系统公司。后来的纽约州审计长的审计结果表明，AMS并没有按时完成合同任务。更令人震惊的是，该系统竟然对于纽约那些并不拥有私家车的市民开出数百万美元的交通罚单。[40]
实施PITC后，扩大了HIV抗体检测量，有效发现了感染者，取得了一定成效。在实施中也发现一些问题。本研究中皮肤性病科提供PITC服务的比例较低，低于苏州市研究结果［20］，发现的感染者晚发现比例较高，下一步将对PITC服务艾滋病检测比例和晚发现的影响因素深入研究，不断完善检测策略，以实现早期发现感染者，及时采取干预措施，减少艾滋病的二代传播。
另一方面，如果政府在进行私有化与外包的同时建立额外的监督、评估和追责机制，这只会增加政府的运行成本，[41]而成本的增加进一步导致公共服务价格的提高。在34个经合组织国家（OECD countries）中，私企所收取的能源使用价格比公营企业平均高出23.1%；在法国，由私人自来水公司提供的用水价格比市政企业高出16.6%。与此同时，研究表明欧洲六国（包括奥地利、比利时、德国、波兰、瑞典、英国）所经历的公共服务私有化过程“仅仅导致了基于压缩工资成本的竞争，而并未促进公共服务质量的改进和模式的创新”。[42]
在公共服务市场化导致民众生活支出提高的同时，部分私人企业、精英阶层却成为这一改革的直接受益者。一份名为《欧洲的私有化产业》的研究报告指出，在市场化改革的推进过程中，前文提及的由法律、金融和会计事务机构构成的精英网络所收取的咨询和中介服务费用非常昂贵。例如，拉扎德银行在英国皇家邮政（Royal Mail）私有化改革的顾问费就为150万英镑。同时，这些公司也可以在咨询事务中为自己谋取额外利益。比如在国有企业私有化过程中确定股票价格，同时在IPO阶段以自己制定的低价买进股票然后卖出，从而获得高额利润。此外，这些机构在欧盟总部所在地布鲁塞尔都拥有自己的说客，参与到欧洲金融服务圆桌会议（European Financial Services Roundt-able）、欧洲商业联合会（Business Europe）、欧洲事务专业人士协会（Society of European Affairs Professionals）等游说集团试图影响和推动欧盟的市场化改革措施。[43]
过完年，李高明的哥哥李高福带着他去建水县谋出路。受制于语言，李高明谋不到好的门路，最后给一家废品回收站交了点钱，对方才决定留下他。废品站里总共就他一个小工，夜里两三点得上车、下货，又脏又乱又难闻。睡觉方面倒是好了些，总算不用担心刮风下雨，能睡在硬地板上了。
在这样一种少数人受益，民众利益受损的局面下，民粹主义者将私有化、合同外包等政策措施视为少数精英阶层攫取利益，侵害民众福祉的行为。因此，民粹主义主张改变公共服务市场化的趋势，回归公有或国有。例如，意大利的五星运动党将“水资源公共化”置于其五大支柱理念之首；希腊的激进左翼联盟（Syriza）在上台时承诺修改那些不受欢迎的国有资产私有化计划；由科尔宾领导的英国工党在《2017工党宣言》中将“扩展我们经济的所有权”（Widening ownership of our economy）作为一项专门的改革方案列出，试图将许多私有化了的公共服务重新公有化。[44]
（四）挑战国际层面的全球治理规则
由于欧美等发达国家是当前全球政治经济体系的重要构成力量，国家内部的民粹主义势力对治理理论的挑战，将不可避免地波及到国际层面的全球治理。所谓全球治理，是指各个民族国家、国际组织和各国公民为最大限度地增加共同福祉而进行的民主协商与合作的一整套理念、机制与制度安排。[45]冷战结束后，美国作为目前世界上唯一的超级大国，是全球治理规则的制定者，是以新自由主义为理念的全球治理结构的奠基者。正如前文所述，“治理”这一理念是在由美国主导的政治经济体系中传播和扩散开来的。然而，特朗普入主白宫意味着民粹主义政治在美国国内达到了历史上前所未有的影响力，他上台后所推行的一系列政策都是在挑战或瓦解由美国自身构建的全球治理秩序。例如，他提出的“美国优先”政策只以本国利益为重，无视美国在传统全球治理中的责任，具有典型的民族主义和孤立主义色彩。不仅如此，退出《巴黎全球气候协定》和跨太平洋合作伙伴、重启北美自由贸易谈判、紧缩对外援助项目、严控移民等政策，都完全背离了美国二战后的外交政策基调。
开展穿墙雷达探测实验的目的主要有两个：1) 探究指数加权法中加权因子α的取值对实验结果的影响，并给出最优探测结果时α的取值范围；2) 验证几种常见的动目标检测算法在不同运动状态下的检测性能。
Change and Reconstruction of Khokhnuur Mongolian Food Culture in the Historically
“治理”作为一种理论的局限性主要在于它过多强调技术理性在公共事务中的作用。治理理论导致大量的公共政策（从堕胎到同性恋婚姻）被民选的技术官僚所决定，而缺乏公共辩论与参与。这种将政策议题“去政治化”（depoliticised）的做法正是民粹主义者所坚决反对的。正如上文所述，民粹主义者对专家权威的不信任、对市场化工具的反感以及对由知识精英构成的治理网络合法性的质疑，都可归结为对技术理性的不满与批判。现代公共行政一直将技术理性作为发展的逻辑主线，从“政治－行政”二分开始就试图将行政事务作为技术问题来解决，将职业主义和专家知识作为其合法性的基础。然而，伴随着公共行政外部环境的深刻变化，技术理性的局限性逐渐凸显。这种变化包括三个方面。
市场化治理作为治理理论的重要主张亦引发了民粹主义者的不满。罗茨所列举的六种关于治理的定义中，其中就包括“将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务”这一治理模式。市场化的治理工具包涵多种类型，例如合同外包、私有化、公私合作伙伴等。例如，在公私合作伙伴的项目运作阶段，运用招标、合同等方式就是典型的通过引入竞争性市场进行资金分配的市场化治理机制。[38]
四、对于治理理论危机的反思
西方民粹主义政治的兴起无论在国内还是国际层面，都会对于以往公共行政实践中的治理理论和治理工具带来严峻挑战；而这种挑战又部分源于全球化时代的治理实践所导致的技术精英阶层与平民阶层的对立。正如波拉尼的“双向运动”理论所揭示的那样，自由放任的市场力量的不断扩张必然招致受到损害的社会力量的自我保护。民粹主义思潮对治理理论（尤其是市场化导向的治理理论）的挑战可谓之公共行政维度的“社会反弹”。这种“社会反弹”表明，治理理论并非万能良药，它与生俱来的意识形态色彩和理论偏好使得其局限性和不足在所难免。众所周知，对于治理理论的反思在西方的公共行政学界从未停止过。例如，哈克就曾指出，市场驱动型的治理模式对公共性造成的挑战体现在五个方面，包括公私差异的模糊、社会经济功能的收缩、服务对象的窄化、问责状况的恶化、政府公信力的下降等。[47]在推动市场化治理的美国，公众对联邦政府的信任水平从1964年的75%下降至历史最低点19%，[48]治理实践所导致的公共性下降可见一斑。此外，随着治理理论所倡导的政府在公共服务中的分权以及向社会组织和企业的职能转移，“空心化国家”（hollowed state）[49]的现象日益凸显，行政机构的能力也不断弱化（thinning of administrative institutions）。[50]
建设施工的现场经常是安全事故高发地。因此，要加强对工程施工现场的安全管理。工程管理人员要做好安全监督工作，在存在安全隐患的地段设置安全提示。对施工人员的防护设施要认真细致的进行检查，尤其对防护服、安全帽等要重点检查。对施工设施要进行及时的检查维护，尤其是高空作业中施工人员脚下的设施要重点检查。
老年鼻出血患者一般出血凶猛、时间较长，且难以自行止住。患者精神紧张、恐惧、焦虑，往往加重出血。一些患者门急诊入院手术前都进行填塞治疗，填塞后患者痛苦，感觉较差，难以耐受，希望尽快手术但又担心术后再出血，应加强与患者沟通，了解患者内心顾虑，耐心解释，安抚病人情绪[4]，舒缓患者紧张状态。
第一，西方国家内部的社会分化所导致的价值冲突日益严重。西蒙曾指出，行政决策包含着价值与事实两种因素，但其价值因素是基于社会公认的价值共识而不涉及价值冲突，因而行政问题是事实主导的问题，衡量行政决策的正确性的标准主要看客观事实。[51]但是，正如前文所述，西方国家在全球化进程中正经历着严重的社会分化，这种社会分化使得社会对于公共事务难以达成共识，这就增加了公共领域价值冲突的可能性，而价值冲突是技术理性无法解决的。
第二，网络与社会媒介的兴起所导致的政策偏见，进一步加剧了价值冲突。源于信息传播中行为者的“偏颇吸收效应”，社会不同群体对于政策议题的价值偏见将不断强化。伴随着互联网和社会媒体的普及，对于公共领域的事实（fact）与意见（opinion）之间的界限日益模糊，不同社会阶层、群体基于自身经验、价值和情绪对事实进行差异化解读，“后真相”或“后事实”（Post-truth）成为公共领域治理的常态。[52]
第三，公共事务复杂化程度的提高。伴随着公共领域在价值多样性、制度复杂性和环境不确定性的提高，不仅仅在公共政策领域，连公共管理者日常所处理的行政事务也日益复杂而棘手。例如，斯金纳（Rob M.Skinner）以澳大利亚的水资源管理为例，表明随着气候变化、快速城市化、技术革新与公民期望值的升高，作为公共事务的水资源管理变得极为复杂，以往那种线性的、完全基于技术权威的循证（evidence-based）治理已经不能满足需求了。[53]公共事务从本质上讲已不是纯粹的技术问题，而成为“棘手问题”（wicked problem）。[54]所谓技术问题，指的是那些能够清晰定义、明确归因并具有确定的解决方案的问题。而棘手问题的问题构建和解决方案的制定都充满争议，对于它的应对需要建立在多元社会主体的共识和集体行动基础之上。在这一背景下，工业时代所崇尚的技术理性已经越发凸显其固有缺陷，完全依赖和运用这种技术理性去解决社会和政治问题就产生了一种“行政中的罪恶”[55]。
文化元素在高校导视系统设计中的应用具有极其重要的作用，因此，在进行导视系统的设计工作中，我们不但要充分的体现出其功能性，也要更好的体现出校园的文化魅力以及深厚底蕴，进而将校园的文化特色更好的表现出来，将艺术与功能完美结合，体现出现代高校所倡导的时代精神以及治学思想，使高校的校园文化以及思想内涵得到有效的传播。
当技术理性成为讨论公共事务的唯一标准，在专业知识和技术上占据劣势地位的广大民众自然会被排斥在公共生活之外。而随着这种技术和知识的鸿沟不断扩大，参与和影响公共议题的可能性渠道日渐堵塞，政治上的民粹主义就无法避免。因此，如何在批判和反思技术理性的同时，将政治性、公共性的因素纳入到公共管理的理论和实践中去就成了学者关注的焦点。例如，“公共价值”（public value）理论在西方公共管理领域引起了广泛的研究兴趣，并已显现出成为下一个主流范式的潜力。[56]限于文章篇幅，对这一新范式暂不作具体探讨。然而，必须指出的是，这次民粹主义政治的兴起所导致未来的范式变迁一定不同于以往公共行政体系中技术理性与行政民主的钟摆运动。民粹主义既反对技术理性，也反对行政民主。民粹主义所幻想的民主，是一种只存在于理想化情境中的朴素的绝对平等的状态，这和当代自由民主政体所强调的协商民主、自主治理等完全背道而驰。民粹主义者所向往的是一种能够执行符合他们的政策偏好的回应型政府（responsive government），但这些政策的执行落地并不需要他们过多的参与即可实现。[57]由此可见，民粹主义思潮的一个重要表现是，它总是在反对和否定现状，但不知道如何改善现状从而建设一个更美好的未来。因此，民粹主义将对未来西方世界的公共管理实践产生哪些实质影响，尚需拭目以待。
五、对于中国国家治理的启示
西方民粹主义思潮的兴起及其对全球化时代治理理论的挑战，对中国本土的国家治理有哪些启示？首先，从国际层面而言，加强全球治理、推进全球治理变革应成为中国的重大国际战略。西方的民粹主义势力对原有全球治理体系所造成的冲击，进一步瓦解和重塑了冷战后的国际秩序。在这种背景下，中国应积极参与全球治理，主动承担国际责任，维护平等、开放、合作、共享的全球治理理念，在全球公共事务的治理中发出自己的声音。
其次，在国内层面，民粹主义并非西方国家所独有的现象，国内的民粹主义声势亦不可小觑。尤其是近年来伴随互联网以及社交媒体应用的普及，国内网络民粹主义也在逐渐发展壮大。[58]人民论坛问卷调查中心于2012年公布的《中国公众的民粹化倾向调查报告》显示，49.5%的受访者具有民粹化特征，其中31.3%的人属于民粹特征显著群体。国内民粹主义群体的普遍倾向包括：对外交冲突更加敏感、怀念计划经济时代的社会道德观念、以浪漫化的眼光看待普通人的生活等。[59]从2011年至2017年的时间跨度内，“民粹主义”作为一种社会思潮持续滋长，在“最值得关注的社会思潮”评选结果中从第9位跃至近年的第1位（见图3），其影响力可见一斑。
图3 民粹主义在社会思潮评选结果中的排序（2011—2017）
资料来源：作者根据人民论坛问卷调查中心“当前国内社会思潮趋势走向”（人民论坛，2018年12月下）的相关资料整理制作而成
再次，正如上文对于治理理论过分强调技术理性的批判和反思，国内治理实践中的“技治主义”倾向亦应得到学界的关注。在诸如PX项目选址、空气污染治理、食品安全规制等政策项目中，过度依赖专家的专业论证和技术支撑，而忽略了民众的参与和协商。这正是将复杂的公共问题（棘手问题）视为通过技术理性可以解决的技术问题，而未意识到政策问题构建和解决的政治维度。在合同外包、公共服务市场化的过程中，腐败和官商勾结现象频繁出现，公众感觉自身的利益受到损失；而经过专家专业论证的政策方案频繁遭到公众的抵抗，引发邻避运动等群体性事件不在少数。正如肖滨所言，政策过程中的技治主义导致了政策合法性基础的侵蚀，公众将专家系统视为产业集团的依附者、现存秩序的阐释者和官僚权威的代言人。[60]此外，可以从“砖家”、“叫兽”等戏谑称呼的广泛流行看出国内公众对知识精英的不信任态度，而这也正是民粹主义的典型特征。我们应从当前西方的民粹主义思潮及其对治理理论的挑战中有所借鉴和反思，在引入专家的科学论证的同时构建协商民主的多元渠道，尤其是要建立和完善政策专家与民众之间的沟通路径。在复杂性、不确定性和价值多元性不断提高的未来，如何把“技术”与“价值”两个维度同时纳入公共事务的治理过程中去将成为公共管理学界亟待解决的重大课题。
参考文献：
［1］Stoker，G.，“Can the governance paradigm survive the rise of populism?”，Policy&Politics，2018，pp.2.
［2］Martin Gilens，Affluence and Influence： Economic Inequality and Political Power in America，Princeton：Princeton University Press，2012.
［3］Joe Soss and Lawrence Jacobs，“Guardianship and the New Gilded Age：Insular Politics and the Perils of Elite Rule”，in Working and Living in the shadow of Economic Fragility，edited by Marion Crain and Michael Sherraden，New York：Oxford University Press，2014，pp.157-75.
［4］俞可平.全球化时代的民粹主义［J］.国际政治研究，2017，（1）：9-14.
［5］吴宇，吴志成.全球化的深化与民粹主义的复兴［J］.国际政治研究，2017，（1）：52-65.
［6］蔡拓.被误解的全球化与异军突起的民粹主义［J］.国际政治研究，2017，（1）：15-20.
［7］吴晓明.后真相与民粹主义：“坏的主观性”之必然结果［J］.探索与争鸣，2017，（4）.
［8］谭道明.民粹主义的三个维度［J］.拉丁美洲研究，2017，（4）：39-57，159.
［9］周琪，付随鑫.美国政治中的民粹主义传统及其功能［J］.当代世界与社会主义，2017，（2）：104-13.
［10］石立春，何毅.网络民粹主义与当代中国政治发展研究——当代中国网络民粹主义思潮评析［J］.电子政务，2017，（3）：43-51.
［11］刘小龙.当前中国网络民粹主义思潮的演进态势及其治理［J］.探索，2017，（4）：48-56.
［12］［16］俞可平.现代化进程中的民粹主义［J］.战略与管理，1997，（1）：88；95.
［13］Weyland K.Clarifying a contested concept：Populism in the study of Latin American politics.Comparative politics.2001 Oct 1：1-22.
［14］Albertazzi D，McDonnell D.Conclusion：populism and twenty-first century Western European democracy.InTwenty-First Century Populism 2008（pp.217-223）.Palgrave Macmillan，London.
［15］保罗·塔格特.民粹主义［M］.袁明旭译.长春：吉林人民出版社，2005：3-6.
［17］Cas Mudde，“The populist zeitgeist”，Government and Opposition，Vol.39，No.4，2004，pp.543.
［18］http：//www.worldbank.org/en/news/feature/2013/10/25/The-Winners-and-Losers-of-Globalization-Finding-a-Path-to-Shared-Prosperity.
［19］https：//www.cbo.gov/publication/42729.
［20］Jennings，W and Stoker，G，“The Bifurcation of Politics：Two Englands”，The Political Quarterly，Vol.87，No.3 2016，pp.307-469.
［21］http：//www.gallup.com/poll/197828/record-highamericans-perceive-nation-divided.aspx.
［22］http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/06/22/key-facts-partisanship/.
［23］刘鹤.两次全球大危机的比较［J］.管理世界，2013，（3）：3.
［24］http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2014/01/27/despite-recovery-fewer-americans-identify-as-middle-class/.
［25］徐越倩.治理的兴起与国家角色的转型［D］.浙江大学博士学位论文，2009：50-54.
［26］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999，（5）：37-38.
［27］田凯，黄金.国外治理理论研究：进程与争鸣［J］.政治学研究，2015，（6）：48-54.
［28］Bouckaert，G.，“Governance：A Typology and Some Challenges”，The International Handbook of Public Administration and Governance，Massey，A.and Johnston，K.eds.，Massachusetts：Edward Elgar Publishing Limited，2015，pp.35.
［29］Peters，B.G and Pierre，J，Comparative Governance，Cambridge：Cambridge University Press，2016，pp.8-16.
［30］田凯.对治理理论发展的思考［J］.经济社会体制比较，2016，（6）.
［31］Sol Trumbo Vila and Matthijs Peters，“The Privatising Industry in Europe”，Transnational Institute，February 2016，https：//www.tni.org/files/publication-downloads/tni_privatising_industry_in_europe.pdf.
［32］Kessel，Stijn van，and Remco Castelein.2016.“Shifting the Blame.Populist Politicians’Use of Twitter as a Tool of Opposition.”Journal of Contemporary European Research 12（2）：594-614.
［33］郭佳良.找回行动主义：技术理性失灵背景下公共价值管理研究的展开逻辑［J］.公共管理与政策评论，2019，（3）：53.
［34］托尼·麦克格鲁.走向真正的全球治理［J］.马克思主义与现实，2002，（1）：40.
［35］Robert Henry Cox，“Globalization and the eroding value consensus on governance”，Governance，Vol.30，No.4，pp.535.
［36］Jasper Rietman，“how climates sceptism turned into something more dangerous”，The Guardian，July 7，2017，https：//www.theguardian.com/environment/2017/jul/07/climate-change-denial-scepticism-cynicism-politics.
［37］http：//www.politifact.com/personalities/donald -trump/.
［38］Lowndes，V.and Skelcher，C.，“The Dynamics of Multi-Organizational Partnerships：An Analysis of Changing Modes of Governance” ，Public Administration，Vol.76，No.2，1998.
［39］Goodman，J.B.and Loveman，G.W.，Does privatization serve the public interest?“in Harvard Business Review，November-December1991，https：hbr.org/1991/11/does-privatization-serve-the-public-interest.
［40］New York Times special report，“The Contract Game：How New York Loses，”Feb 19，1991，http：//www.nytimes.com/1991/02/19/nyregion/contract-game-newyork-loses-special-report-without-competing-bids-newyork-pays.html?pagewanted=all.
［41］Hood，C.C.，and Dixon，R.，A government that worked better and cost less?Evaluating three decades of reform and change in UK central government.Oxford：Oxford University Press，2015.
［42］Christoph Hermann，“Privatisation of Public Services and the Impact on Quality，Employment and Productivity”，PIQUE report，2009，http：//cordis.europa.eu/documents/documentlibrary/122489371EN6.pdf.
［43］Sol Trumbo Vila and Matthijs Peters，“The Privatising Industry in Europe”，Transnational Institute，February 2016，https：//www.tni.org/files/publication-downloads/tni_privatising_industry_in_europe.pdf.
［44］The Labour Party Manifesto 2017，“For the many not the few”，2017，pp.19，https：//labour.org.uk/manifesto/.
［45］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002，（1）：30.
［46］Alasdair Roberts，“Our Asian Challenge”，Governance，Vol.30，No.4，pp.537-539.
［47］M.ShamsulHaque，“The diminishing publicness of public service under the current mode of governance”in Public Administration Review，Vol.61，No.1，2001.
［48］Bert A.Rockman，“The melting down of government：A multidecade perspective”in Governance，Vol.30，No.1，2016，pp.30.
［49］Milward，H.B.，Provan，K.，and Else，B.，“What does the hollow state look like?”In Public management theory：The state of the art，B.Bozeman（Ed.），San Francisco：Jossey Bass，1993，pp.309-323.
［50］Larry D.Terry，“The thinning of administrative institutions in the Hollow State”in Administration &Society，Vol.37，No.4，2005，pp.426-444.
［51］陈振明.从公共行政学，新公共行政学到公共管理学［J］.政治学研究，1999，（1）：79-88.
［52］Manjoo，Farhad.?True enough：Learning to live in a post-fact society.New York：Wiley，2008.
［53］Rob M.Skinner，“Water Policy in a Time of Climate Change：Coping with Complexity”in Public Administration Review，Vol.77，No.1，2017，pp.13-16.
［54］H.W.J.Rittel and M.M.Webber，“Dilemmas in a General Theory of Planning”in Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973，pp.160.
［55］Adams，Guy and Danny Balfour，Unmasking administrative evil，Thousand Oak：Sage Publication，1998，pp.4.
［56］John M.Bryson，Barbara C.Crosby and Laura Bloomberg，“Public Value Governance：Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management”in Public Administration Review，Vol.74，No.4，2014，pp.445-456.
［57］Cas Mudde，“The populist zeitgeist”，Government and Opposition，Vol.39，No.4，2004，pp.558.
［58］人民论坛问卷调查中心.中国公众的民粹化倾向调查报告［J］.学术前沿，2012，（11）：86-95.
［59］孟威.民粹主义的网络喧嚣［J］.人民论坛，2016，（3）：38-41.
［60］肖滨.政策过程中的技治主义：整体性危机及其发生机制［J］.中国行政管理，2017，（3）：88-93.
【中图分类号】D035
【文献标识码】A
【文章编号】1009-4997（2019）03-0109-09
收稿日期：2019－05－15
作者简介：郭佳良，西南财经大学公共管理学院讲师，研究方向：复杂型公共事务治理、公共价值管理。
基金项目：国家社科基金青年项目“公共价值范式下的官员行为模型与诠释框架研究”（16CZZ029）；中央高校基本科研业务费项目“复杂型公共事务治理中的助推行动框架研究”（JBK1902013）的研究成果。
（编辑：康宁）
标签：主义论文; 思潮论文; 理论论文; 政治论文; 社会论文; 法律论文; 政治理论论文; 国家理论论文; 国家行政管理论文; 《甘肃行政学院学报》2019年第3期论文; 国家社科基金青年项目“公共价值范式下的官员行为模型与诠释框架研究”(16CZZ029)中央高校基本科研业务费项目“复杂型公共事务治理中的助推行动框架研究”(JBK1902013)的研究成果论文; 西南财经大学公共管理学院论文;