【摘要】多源流框架作为西方政策议程设置分析的一项工具,被应用到多个领域的政策分析中。然而学界对多源流框架的理论适用性并未进行深入分析和有效验证。论文采用量化检验和案例深描相结合的方法,选取14个典型案例,应用多源流框架对其进行理论验证。量化检验发现多源流框架在应用过程中存在多重困境：独立性困境、权重划分困境和框架变异困境。案例深描发现多重困境存在的深层机理：政策共同体包容度过大导致的政策企业家多重身份“粘合剂”；焦点事件显著性过高导致的政策制定者注意力分配不均；执政党意识形态的政党统合促成政策过程走向规律性。研究发现,本土应用中政策之窗的开启具有独特性,制度情境对政策理论应用具有极其重要的嵌套影响。
【关键词】 多源流框架 理论验证 多重困境
一、问题的提出与文献评述
政府在挑选公共问题进入政策议程时会有所取舍,因此,什么样的问题能够进入政策议程便成为人们普遍关心的话题。政策议程设置可谓开启政策周期的“第一道门”,它决定着哪些问题能够得到决策者的青睐并进入政策议程,因而与之相关的理论研究也颇为丰富。多源流框架(Multiple-Streams Framework)最早由约翰·金登(John W.Kingdon)于20世纪80年代中期在《议程、备选方案和公共政策》(Agendas,Alternatives,andPublicPolicies)一书中提出,一经提出就备受学界关注。该框架通过打开政策议程设置的“黑箱”,主要回答了三个问题：政策制定者的注意力是如何分配的；具体问题是如何形成的；发现问题和寻求解决问题的方法是如何形成的以及在哪里进行的。
多源流框架的研究主要围绕着构成要素和议程设置为主题展开。对于框架构成要素的研究则主要集中于问题源流(Problem Stream)、政策源流(Policy Stream)、政治源流(Political Stream)、政策企业家(Policy-Entrepreneur)和政策之窗(Policy Window)五个方面,对三大源流的研究主要是针对其所包含的要素内容进行解读(曾令发,2007),而后两部分的研究内容则是有交叉关系的,主要研究政策企业家在政策之窗开启中发挥的作用(李燕、朱春奎,2017)；也有学者关注到了政策之窗以怎样的方式开启,以及两种类型的政策之窗与源流之间的关系(杨志军,2018)。对于议程设置(Agenda Setting)的研究主要在于探究多源流框架分别在中央政府和地方政府议程设置中的应用(Ritter et al.,2018)。五大构成要素是多源流框架的理论核心,而议程设置则是多源流框架最终的目标和结果指向,因此,这两种研究全面推动了多源流框架的研究进程。
学界对多源流框架的研究进路一直以实证研究为主,目前,关于多源流框架的实证研究主要围绕着框架的应用以及对框架的修正两方面进行。框架的应用研究可以分为两种类型：一类是单独应用多源流框架对政策议程设置过程进行分析。由于其强大的解释力,多源流框架被国内外学者广泛应用于各领域的政策研究。国外学者对多源流框架的应用主要集中在医药政策(Behzadifa et al.,2019)、气候变化(Cooper et al.,2018)等领域。国内学者的研究则主要集中在社会保障、环境治理和社会管理等领域(毕亮亮,2007；刘伟伟,2015)。另一类则将多源流框架与其他理论结合以对政策议程设置进行更深入的分析,其中包括将框架与政策网络理论相结合(Leeuw et al.,2016)、将框架与情感禀赋效应结合(Zahariadis,2015)。关于多源流框架的修正研究可以细分为扩展型和修正型两种类型：扩展型研究包括分析过程的延伸、适用类型的拓展和分析单元的变化,将其运用到决策(Zahariadis,1992)和政策终结(阮蓁蓁,2009)过程中去。修正型研究则包括要素整合和要素嵌入两方面。尼古劳斯·扎哈里亚迪斯(Nikolaos Zahariadis)将政治源流中的国民情绪、政府变动和利益集团整合为一个概念变量——执政党的意识形态(Zahariadis,1995)。国内学者杨志军等(2016)则遵循要素嵌入的视角,将政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素嵌入到多源流框架中,从而对框架进行优化,使其更好地适用于中国情境下的政策议程设置过程。
2.1.2 手术禁忌证 TURBT并无绝对禁忌证，但在遇到以下情况时，应在患者一般情况调整好或病情基本稳定后手术：①系统疾病。如严重的高血压、急性心肌梗死、未能控制的心力衰竭、严重的心律失常、近期发生脑血管意外者；严重的支气管哮喘、肺气肿合并肺部感染、肺功能显著减退者；严重的肝、肾功能异常；全身出血性疾病；严重糖尿病，血糖未能有效控制者；精神障碍、不能配合手术者。②局部或专科疾病。如急性泌尿生殖系统感染；严重的尿道狭窄或尿道闭锁，经尿道扩张或尿道内切开术仍不能置入电切镜鞘者；髋关节强直，不能采取截石位者。
自动盖章环节结束以后进入自动下料，机构上抬至中间上方位置，然后继续移动至右侧上方位置，机构下放放纸后回到上料初始位置。子程序如图6。
综观现有研究,学界对框架的研究多为政策应用方面,即直接运用该理论框架去分析现实案例,缺乏对框架进行理论验证的研究。许多研究只是对多源流框架进行单向度的嵌套和应用,真正结合决策情境进行透彻分析的研究依然较少。近年来国内学界开始涌现一些基于现实情境对多源流框架进行修正的文章,但即使是修正后的框架,也只是针对某一特殊政策议程过程进行的局部修正,其实际的适用面比较狭窄。并且目前关于多源流框架中最重要的一环即政策之窗开启背后的因果逻辑研究尚有待丰富。此外,金登在提出多源流框架时便已指出政策之窗有两种类型：一种是开放于问题源流当中；另一种则是开放于政治源流之中。那么源流汇合开启政策之窗的运作过程中时又会受到哪些情境化要素的影响？多源流框架中各源流之间蕴藏着怎样的逻辑关系？这些复杂关系会给多源流框架应用过程中带来何种现实困境？本文认为,要想解决这些问题,还需从根本上剖析多源流框架中各个源流的属性,结合现实的中国情境和实践情况对政策之窗的开启进行本土化的新解释。基于此,本文旨在对多源流框架进行全方位的理论框架检验,探究各源流的属性和政策之窗开启背后所蕴含的逻辑,并以此总结多源流框架在中国情境中的应用困境,深入挖掘困境背后独特的发生机理,然后在此基础上尝试探索多源流框架在中国本土的适用场域。
二、研究进路与案例选择
本文拟采取量化检验与质化提炼相结合的研究进路来对多源流框架进行理论验证。量化检验部分主要通过多案例分析以探究总结多源流框架在实际应用过程中出现的问题,质化提炼部分则力求通过对案例的深描对框架存在的理论困境进行解释。量化检验的目的在于发现问题,而质化检验则是针对量化检验所得出的问题做出机理阐释。
(一)理论验证的模型构建
多源流框架主要包括问题源流、政治源流和政策源流三大源流,其中,各个源流又各自受到不同的要素影响和限制(图1)。本文拟对三大源流在实际政策过程中的作用路径和作用方式进行剖析,验证这一理论能否为中国社会提供有力的解释。
图1多源流理论验证模型
资料来源：作者自制。
验证模型的构建依托于多源流理论的内容,主要是通过对多源流模型的三大源流进行分析,本文将其分为横向验证与纵向验证两部分内容：
多源流理论的横向验证主要是对各个源流之间的关系进行检验。多源流理论包括三大源流,即问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是指现实中的各种情况被定性或界定为“问题”的过程,主要包括重要指标、焦点事件和现有情况的反馈等。政策源流是指政策方案的产生与发展过程,这些政策建议主要由政策共同体提出。政治源流是指能够对政府决策过程产生影响的政治性因素,主要包括国民情绪、政府变动和利益集团。按照金登的理论假设,问题源流、政策源流与政治源流三大源流之间是相互平行、互不影响,即使不完全独立,每个源流依然可以拥有自己的“生命”(金登,2017)。只有在政策之窗打开的时候,三条源流才会发生相互作用。此外,三大源流在政策议程设置以及备选方案被选择的过程中各自发挥了多大的作用？金登对这个问题并未进行相关阐述,似乎还隐含着三大源流权重大致相当的假设(朱朝霞、陈琪,2015)。若源流独立性与源流权重划分并不如金登一开始设想的那样一致,则在多源流理论的应用过程中需要考虑其他影响因素起到的作用。因此,本文将应用多案例对多源流理论中源流的独立性和源流的权重划分进行比对检验。
多源流理论的纵向验证主要是对三大源流的发展演变进行时间维度上的检验。研究政策的制定过程有两个目标：描述和预测,描述主要是解释政策是如何制定的,预测则着重于预测未来的政策(萨巴蒂尔,2004)。对政策过程理论而言,达成这两个目标是同样重要的,然则多源流理论却更看重描述和解释政策,这在很大程度上削弱了政策预测能力。正是由于多源流缺乏政策预测功能,导致其被认为是一种启发式的工具,而不是指导政策分析的切实可行的方法(King & Anthony,1985)。本文认为,多源流理论之所以缺乏政策预测功能,一部分原因是因为没有对三大源流进行时间维度上的理论分析和假设。在政策议程设置与备选方案选择的过程中,问题源流、政策源流与政治源流三者是否存在出场顺序的先后？金登对此并未给出理论上的阐释,若能对三大源流的时间先后顺序做出检验,便可以根据源流的出现顺序对政策的后续发展演变做出预测,从而增强多源流理论的政策预测功能。因此,本文拟通过多个案例来研究检验在中国决策情境下模型中各个源流的出场顺序,探究源流出场顺序的规律性以及其对后续政策发展的影响。
水磨石地面是将石英石、大理石石屑等骨料和(或)需要用于着色的染色剂拌入水泥黏接料制成混凝制品，直接在基层上原位浇筑后经表面研磨、抛光的制品，有时使用黄铜片在其中充当伸缩缝，作为浇筑的分格，减少相邻水磨石的影响.较多使用在行政建筑与公共建筑室内.例如在胶澳总督官署旧址的一二层公共通道、门厅及主楼梯铺设包含黑白石粒骨料的中灰色水磨石地面；胶澳帝国法院旧址的门厅赭石色水磨石地面还镶嵌有黑黄两色的小块地砖形成几何边框.
(二)案例选取
本文选取了14个案例(表1)。案例的选取遵循以下三条原则：
作为中国决策情境下的典型案例,多源流框架在解释这两则案例时同样存在着独立性困境、权重划分困境和框架变异困境。为何在理论应用过程中会存在这样的困境？这其中蕴含着怎样的运作机理？我们将尝试对此进行解读。
第二,覆盖政策制定与政策终结双过程。虽然金登只运用多源流框架对政策议程设置以及备选方案的选择这一政策前过程进行分析,但是后来的学者们在应用多源流框架时,不仅运用该框架对政策形成的过程进行分析,还将其运用到政策终结这一过程中,因此,为了保证案例选取代表的全面性,本文在选取案例时兼顾政策形成和政策终结两方面。
企业内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。
第三,案例支撑材料的多面性。本文通过网络等多种方式尽可能获得资料和信息丰富的案例。本文所选取的案例一定要有丰富的支撑材料,材料的类型能够涵盖包括政策文本、媒体报道、学术论文、博客微博、图片、新闻发布会等,以便能够通过三角检定法反复对比进行交叉检验,从而使文本资料获得较高信度。
企业的审计部门决定了企业的各类工作走向，因此，第一，对审计人员有着很大的要求。内部审计工作不仅要求审计人员懂得一定的专业知识，例如需要他们知道会计、审计等方面的专业知识。除此之外，因为审计部门避免不了需要与其他部门打交道，良好的企业管理以及人际交往的技巧对于审计人员是十分重要的。第二，提高审计部门的独立性。审计部门的审计结果需要客观、公正以及科学真实，因此需要审计部门在做审计报告时不被其他部门影响以及干扰。
根据以上原则,本文中案例的选取一共经历了三个步骤：首先,将在网络上搜集到的70余个案例作为一级案例备选库；其次,根据案例所涉领域的广泛性和政策覆盖过程的全面性进行筛选,并对条件允许的案例进行后续的实地调研,确定典型案例库；最后,根据证据三角形原则选取了14个案例。
表1案例编号及名称
案例编号发生时间案例名称E011998年住房政策从福利化向市场化改革E022003年收容遣送制度终结E032005年《国家突发公共事件总体应急预案》制定E042007年免费师范生政策出台E052008年食品免检制度终结E062010年房屋拆迁制度的政策变迁E072011年异地高考政策出台E082011年《校车安全条例(草案)》出台E092012年城乡居民“大病保险”政策出台E102013年延迟退休政策出台E112013年凤凰古城收费政策出台E122014年农业转移人口市民化政策出台E132014年《食品安全法(修订草案)》出台E142016年“网约车新政”出台
资料来源：作者根据网络资料整理而成。
三、理论验证——量化检验
通过对14个案例的分析,本文发现多源流框架在应用过程中并不完全符合金登的设想,框架本身以及在框架的实际运用过程中均存在着一些困境,也存在一些中国语境下才有的独特性。
(一)基于多源流框架的案例片段提取
本文将收集的14个案例的原始片段进行分析提炼,最终将获得的诸要素进行归类,要素归类基本是按照框架的理论内容进行归集(表2)。需要说明的是,在政治源流的政府变动一栏,由于我国政府换届时间相对固定,因此在政府变动这一因素中增加了关于政府和执政党理念的变动作为补充要素。
(二)多源流框架的应用困境
金登也并未对三大源流出现的先后顺序进行深入阐释。问题源流、政策源流与政治源流在其产生过程中是否有先后之分？这一问题在西方学者的研究中未能得到回答。就目前的研究而言,西方学者研究中隐含着三大源流出场顺序的不确定性。但是本文发现,在中国情境下,三大源流的出场顺序是可以确定的,其在不同的事件中会有相通的排列组合顺序。
多源流框架存在源流独立性困境,这主要是由于政策企业家独特的多重身份导致的。政策企业家是框架中的一个关键变量,所谓政策企业家就是“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”(Rourke & Lewis,198490)。在多源流框架中,政策企业家扮演了抓住政策机会窗口开启时机,并将问题源流、政治源流和政策源流结合起来的关键角色(Zahariadis,2007)。正是由于政策企业家在多源流框架中占据重要的地位,导致框架出现了源流独立性困境。政策企业家作为现实社会中的人,往往在纷繁复杂的社会关系当中具备多重身份。这些构成政策企业家的专家、学者、企业家,同时还可能扮演着人大代表、政协委员甚至是社会问题亲历者的角色,他们在经历了一起焦点事件后,可能会迅速从自己的角度给出相关治理建议,甚至可能会推动相关政策的出台。而正是政策企业家们的这种多重身份,使得他们不断穿梭于三大源流之间。他们就像一股粘合剂,将三大源流粘连在一起,使得三大源流之间的独立性越来越弱。
表3源流相互作用状态表
案例编号各源流相互作用情况状态案例编号各源流相互作用情况状态E01ZD—PDE08QD—ZD;ZD—PDE02QD—PD;QD—ZDE09QD—PD;ZD—PDE03QD—PD;QD—ZD;ZD—PDE10QD—PD;QD—ZDE04QD—PD;QD—ZDE11QD—PD;ZD—PDE05QD—PD;QD—ZDE12QD—PD;ZD—PDE06ZD—PD;QD—PDE13QD—PD;ZD—PDE07QD—PD;QD—ZD;ZD—PDE14QD—ZD;ZD—PD
注：QD指问题源流,PD指政策源流，ZD指政治源流，符号“—”表示“作用于”。
资料来源：作者自制。
例如E02中,收容遣送制度在其运行过程中暴露出问题之后,政府开始关注到这一社会问题,学者开始提出相应的政策建议,“孙志刚事件”发生后,公众的情绪才被彻底点燃。由此可见,问题源流对政策源流和政治源流都产生了重要影响。而在E14中,网约车问题出现后,中央率先进行了批示,在中央批示和部署下,后续“政策原汤”逐渐形成,问题源流影响政治源流,政治源流影响政策源流。在E11中,凤凰古城门票收入低致使县财政水平下降,而政府渴望GDP增长,在这二者的作用下,凤凰古城才有了捆绑售票的收费政策方案。问题源流和政治源流对政策源流都产生了作用。因此,在政策议程设置和发展过程中,三大源流更像是一个“共同体”,你中有我,我中有你,从产生到发展再到终结,每一条源流的演变轨迹都在被另外的源流影响着。事实上,如果几个源流被看作是相互依赖的,将会更有理论意义,因为耦合过程中的偶然性就将大大降低。
如上文所述,三大源流在议程设置过程中各自发挥了多大的作用,金登并未对这个问题进行阐述。然而通过对样本案例的分析,本文发现,三大源流各自对议程成功设置的贡献比重并不相同。本文根据各源流的属性要素在案例中的作用程度对其进行赋值：若问题之窗开启推动了政策议程,则问题源流占***；主要领导人发表了讲话以及重要批示,或者政府部门采取了其他有助推进政策议程的措施,则政治源流占**,无则政治源流占*；若政治之窗的开启将公共问题提上了政策议程,则政治源流占***；若有以往的政策制度反馈指标或者不足以打开政策之窗的异质性事件,则问题源流占**,无则问题源流占*。并据此得到了14个案例中各源流的贡献权重(表4)。
2.权重划分困境：三大源流存在统领与被统领关系
苦而不言不是要你打断牙和着血往下吞，什么亏都吃下去，而是少抱怨，学会吃一点无伤大雅的亏，少抱怨是因为没有人喜欢听你的抱怨。面对苦难时，很少有人真的想要了解你的苦难，苦而不言才是我们最好的选择。
表4各源流在政策过程中的贡献度
案例编号问题源流政策源流政治源流案例编号问题源流政策源流政治源流E01∗∗∗∗∗E08∗∗∗∗∗∗E02∗∗∗∗∗E09∗∗∗∗∗E03∗∗∗∗∗∗E10∗∗∗∗∗∗E04∗∗∗∗∗∗E11∗∗∗∗∗E05∗∗∗∗∗E12∗∗∗∗∗∗E06∗∗∗∗∗∗E13∗∗∗∗∗E07∗∗∗∗∗∗E14∗∗∗∗∗∗
注：*数量表示源流权重。
资料来源：作者自制。
由表4可知,在不同的应用情境下,各个源流所占据的权重也存在差异,其中：在案例E02、E03、E04、E05、E07、E08、E10、E14中问题源流所占权重最大,在案例E01、E06、E09、E11、E12、E13中政治源流所占比重最大。由此可知,在多源流框架中,各个源流所占权重难以进行有效的划分。一些学者就各源流权重划分也有着截然不同观点,部分学者认为政治源流在三源流中占据主导地位。例如文宏和崔铁(2014)认为,任何形式的公共政策,其形成过程都要以政治源流为中心,在我国的情境下,政治源流对外发挥“虹吸效应”,将问题源流和政策源流吸引到周围,制约着二者的产生与走向,问题的界定需要政治系统的识别,政策建议在“政策原汤”中漂进漂出也更需要政治系统的过滤与甄别。有的学者则认为问题源流在三源流中被赋予的权重更高一些,对另外两大源流起着决定性作用。例如毕亮亮(2007)认为“大闹大解决,小闹不解决”这句民间俗语一定程度上说明了在我国社会问题的政策过程中,问题源流中事件的大小及发生冲突的激烈程度决定了政治源流的存在与否,而政治源流中领导人是否批示又决定了政策源流存在与否。
3.中国语境下的框架变异：各源流出场顺序的可预测性
1.独立性困境：各源流之间并非相互独立
基于适用于水利建设的地理水纹记号系统化研究，本文提出了系统化的研究方法及流程，把视觉传达设计运用于具体的水利水纹记号改良设计。我国现代水利中的地理水纹记号还有待于规范、完善，这对于我国水利现代化建设以及水文化发展具有重大现实意义。
表5各源流在政策过程中的出场顺序
案例编号各源流出场顺序案例编号各源流出场顺序E01QD→ZD→PDE08QD→ZD→PDE02QD→PD→ZDE09QD→PD→ZDE03QD→ZD→PDE10QD→PD→ZDE04QD→ZD→PDE11QD→ZD→PDE05QD→ZD→PDE12QD→PD→ZDE06QD→PD→ZDE13QD→PD→ZDE07QD→ZD→PDE14QD→PD→ZD
资料来源：作者自制。
学术研究中关键和困难的环节就是对所研究对象的内在机制的解析(景怀斌,2015)。量化检验可以得知多源流框架在本土化应用过程中会遭遇三大困境。而要探究其中的原因,则需要从案例情境中去挖掘困境背后的深层机理。与其他研究方法相比,案例研究法可以通过展示整个案例过程,挖掘现象背后的动态机制,最终提炼隐藏在纷繁复杂现象背后的机理。本文通过案例深描的方法,尝试去挖掘多源流框架困境背后的成因和机理。基于此,本文选取了网约车新政出台和收容遣送制度终结两则案例进行深入剖析,其发生始末如下所述：
我国具有产出大型矿床的有利地质环境，西部大部分地区勘查程度低、潜力大。此外，地球科学的探索性、成矿作用的特殊性和复杂性、现代科学技术的有限性也奠定了我国深部找矿的可行性，加之大量的深部成功找矿案例更证明了深部找矿工作的可行性，我国山东招远界河金矿的起死回生，美国卡拉马祖大型斑岩铜矿的发现等都是源自深部找矿。由此可见，全面开展深部找矿工作迫在眉睫，也是一种必然趋势，深部找矿已成为一种势在必做的勘查工作。
四、理论验证——案例深描
表5表明,多源流理论在中国决策情境的应用中,各源流的出场顺序有章可循,在政策议程设置过程中三大源流基本上可以分为两种方式：一是按照问题源流—政治源流—政策源流的顺序出现。首先问题源流中的各类指标、负面政策反馈以及突发的焦点事件,引起了政治源流中国民情绪的转变和执政党、政府的关注,继而由政策共同体成员为更新政策提出建议和方案,最后政策之窗开启,公共问题得以进入政策议程。二是问题源流先行,政策源流其次出现,最后是政治源流到位,这种情况主要是指问题源流出现后,针对发生的问题,政策企业家们提出相关建议,或者进行“上书”,熬制“政策原汤”,最后由于政府换届或者“两会”召开等政治环境的变动,使得公共问题得以进入政策议程。这说明多源流理论在中国情境下,的确富含了一些更多的理论特性,各源流在政策议程过程中的出场顺序是有规律可循的。
收容遣送制度终结。自1982年5月国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,收容遣送制度延续了20多年。该制度在实施的过程中暴露了众多问题,包括执法主体不明确、滥用权力、扩大执法对象、救济变创收等。2003年3月17日,湖北籍青年孙志刚在广州市收容遣送中转站被殴打致死。“孙志刚事件”发生前,2002年2月的广东省九届人大五次会议上,人大代表王泽华便提出过废止暂住证制度的建议,引发了一场争论。“孙志刚事件”发生后,2003 年4月25日《南方都市报》报道了“被收容者孙志刚之死”,报道出来后,各家媒体纷纷转载、跟进,影响迅速扩大。同年5月14日,三名法学博士上书全国人大对收容遣送办法进行违宪审查。2003年6月18日,温家宝主持召开了国务院常务会议。会议认为,我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法 》 已经不适应新形势发展的需要。为了从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题,完善社会救助制度和相关法规,会议审议并通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。2003年6月20日,温家宝签署第381号国务院令,宣布1982年5月国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止,自2003年8月1日起施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
网约车新政出台。新兴的网约车对传统出租车形成了巨大的冲击,新旧业态产生了激烈碰撞,很多城市发生了出租车司机的抗议活动。自2015年起,长春、济南、沈阳等多地均爆发了出租车罢运事件。迫于传统行业的压力,多地政府对网约车持否定态度并出台相关通告严禁非法运营,但是其监管力度却未尽如人意。中央领导对此发布了一系列重要批示和决策部署,交通运输部会同有关部门对深化出租汽车行业改革问题进行了深入研究,分别到21个不同类型的城市进行专题调研,于 2015 年 10月 10 日对外发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。并先后召开了数十次不同范围、不同层次的座谈会、论证会、研讨会、咨询会,广泛听取各方面意见,并反复进行研究论证。最终于2016年7月28日正式发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。
第一,涉及领域的广泛性。多源流框架一经引入就被广泛应用于高等教育、医疗卫生、环境政策等多个领域,因此,本文在选取案例时将注意力投放到了各个领域。
(一)政策共同体包容度过大：政策企业家的多重身份“粘合剂”
按照金登的理论假设,多源流框架中三条源流互不影响,只有在政策之窗打开的时候,三条源流才会相互作用。然而,随着对政策过程研究的不断深入,本文发现,多源流框架中各个源流之间在很大程度上并非相互独立,而是相互影响、相互作用。
在收容遣送制度终结一案中,政策企业家包括了人大代表、政协委员、专家学者、媒体记者等,这些政策企业家们穿梭于三大源流中,分别在不同的场合发挥着作用。例如：陈舒是广东省广州市律师协会会长,她同时在2003年当选为了全国人大代表,在孙志刚事件发生之后,她积极推动收容遣送制度的废除,于2003年4月26日向全国人大常委会提交建议,要求组织人大代表对各地的收容遣送执行情况进行视察；要求各地严禁扩大收容遣送范围。此外,她还建议国务院修改收容遣送办法,增加对错误收容的赔偿机制(南方都市报,2003a)。
同样,在网约车新政出台过程中,政策企业家也扮演了不同的角色。例如：中国政法大学传播法研究中心副主任、中国互联网协会分享经济工作委员会专家委员朱巍多次参与了交通部组织的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》研讨会,在网约车新政出台的过程中起到重要推动作用(IT时代网,2016)。又如：北京大学国家发展研究院举办网约车政策研讨会时,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》制定部门的两位当家人：交通运输部运输服务司司长刘小明和交通运输部运输服务司出租车管理处处长王秀春主动前来听会并参与研讨(北京大学国家发展研究院,2015)。
由此可见,政策企业家既可以是专家学者、也可以是政府官员,而专家学者又可能同时兼任人大代表或政协委员等可以直接建言献策的代表身份,因此,问题源流、政策源流和政治源流在实际政策过程中是无法做到完全相互独立的,每条源流都势必会受到其他源流的影响。
作者简介：牟双，女，汉族，山东青岛人，山东省青岛市北体育学校，德育处主任，一级教师，本科学历，研究方向：小学英语。
(二)政策制定者：注意力分配的随机性和不确定性
在多源流框架的应用过程中,问题源流和政治源流占据的权重相对较大。而问题源流和政治源流之所以被赋予较高权重,是由政策制定者的注意力分配所决定的。人们处理事务的一个重要机制是显著性(Undue Salience or Vividness),对于显著或生动事件会赋予很髙的权重或者关注度。同理,在政策议程的设置过程中,政策问题通常需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注(赵德余,2012)。而对于一个国家而言,维护社会政治稳定是现代国家的核心职能(唐皇凤,2012),因此,政府与政策制定者的注意力分配更多的集中在维持社会稳定方面。目前中国的社会稳定格局则正受到诸多异常显著的突发事件的严峻挑战(金太军、赵军锋,2012)。在这样的维稳压力下,焦点事件的发生往往最先得到政府及政策制定者的关注。此外,媒体在公共政策议程中的作用已经成为政府决策者在制定公共政策过程中必须考量的因素(邝艳华等,2015),传统媒体披露问题所需的周期可能要数周,而随着新媒体的兴起,问题触发的时间已经可以缩短到一周以内。此外,由于新媒体的量化特征使得决策者对其关注度和敏感度更高,微博、帖子等的点赞、转发等都能迅速引爆舆论。在这种情况下,决策者不得不首先将这类问题纳入议程,甚至在有些情况下,政府部门已经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释说明、确定排序,而是需要即刻应对那些已经直逼面前的问题,快速将问题提上议程。因此问题源流和政治源流的产生、发酵及运作往往能够在最短时间内吸引政策制定者的注意力。
其实，随意观察一下身边的人，都不难发现自控力的重要性。学霸往往是自控力强到变态的同学，人家的计划表是用来执行的，而学渣们的计划表是用来安慰自己的。职场上，迅速从屌丝升级精英的，也都是自控力强的人。
在收容遣送制度终结案例中,学术界对收容遣送制度中所表现出来的弊端,很早就成为讨论中的热点问题(周超、颜学勇,2005),却一直未能进入政策议程。而收容遣送制度终结之所以能够被政策制定者纳入决策议程,起到最关键作用的是“孙志刚事件”的发生。“孙志刚事件”发生后,《南方都市报》(2003b)率先报道了“被收容者孙志刚之死”,该报道出来后,各家媒体纷纷转载、跟进,影响迅速扩大。由于事态严重性不断升级,影响了社会秩序的稳定,决策者的注意力被吸引过来,收容遣送制度终结得以提上政策议程。
在网约车新政出台案例中,网约车新兴之时便有专家学者提出相关的政策建议,由于此时政策制定者的注意力在政策源流的分配较少,因此并未得到过多关注。随着网约车的不断发展,越来越多的问题浮现,不仅有网约车和出租车之间的冲突事件,更有全国各地十几座城市均发生了不同程度的抵制网约车事件(新闻1+1,2015)。2018年以来发生的“滴滴司机企图性侵女乘客”“郑州空姐乘坐滴滴顺风车遇害”等多起焦点事件不断引爆网络舆论(腾讯网,2018；新京报,2018)。以“郑州空姐乘坐滴滴顺风车遇害”事件为例：5月9日22点48分,都市视频发布《空姐深夜打车进市区不幸被人杀害 凶手仍在潜逃警方正抓捕》后,截至10日18时,这则视频共播放1 105万次,10日上午,新浪新闻、柳州公安等自媒体和官方微博纷纷加入传播空姐滴滴打车遇害案,事件开始发酵,相关舆情量迅速增长(搜狐网,2018)。随着诸多关于网约车的负面新闻的不断传播,民众对于该事物的看法也发生了分异,许多人认为网约车存在着巨大的安全隐患,一时间,国民情绪躁动,网约车发展陷入了困境。由于网约车的兴起引发了诸多负面事件,点燃了民众的负面情绪,因此,对于政策制定者而言,维护社会秩序稳定就成为首要议题,网约车新政迅速地被纳入了政策议程。
(三)政党统合的力量：执政党意识形态促成政策过程走向规律性
金登之所以没有确定多源流理论中各个源流的出场顺序,是因为在美国的政策制定过程中,存在着不同的政党、派系以及各种利益集团,由于其各自背后代表的利益不同,其对同一种问题或现象的思考是存在着巨大差异的,而这种差异往往难以调和。西方国家公共政策的制定很大程度上是由政策企业家们所代表的各个利益集团主动促成,他们对于那些符合自身利益的政策会积极地采取行动,通过制造焦点事件、鼓动民众情绪、熬制“政策原汤”等手段人为地制造问题源流、政策源流或者政治源流,以促使相关问题被纳入政策议程。但是在中国的决策情境下,执政党的意识形态统一,执政党在国家和社会各个方面都发挥着重要的协调和整合功能。而受到执政党委托的智库、专家学者以及其他政策共同体成员的政策研究也多是围绕着执政党意识形态展开,其最终服务的都是民众的根本利益。因此,在中国决策情境下,针对某一问题或现象虽然会有不同的政策建议和方案,但是由于政策共同体成员以及政策企业家们存在着根本利益的一致性和政策偏好的一致性,政策制定过程是有规律可循的,即多源流理论中的三条源流可以受到政党统合力量的调节和掌控,进而使得问题源流、政策源流和政治源流在出场顺序上有着明确的时间先后。
1.3.3 音乐疗法 近年来出现的音乐治疗是科学且系统地运用音乐的特性，以音乐活动作为治疗的媒介，帮助患者协调心理及生理状态的一种治疗方法。通过倾听柔和、舒缓的音乐，缓解患者紧张、焦虑等情绪，以减轻疼痛。国外相关研究表明，音乐疗法在减轻患者术后疼痛的同时减少了术后镇痛药的给药量［11-12］。
在收容遣送制度终结案例中,政府官员、人大代表、媒体、公众等各方参与者对收容遣送制度的态度是基本一致的,均认为该制度存在很大的缺陷。此外,在2002年中共十六届三中全会上,提出了“以人为本”的精神和理念,把人作为万事万物的开端,强调了人的重要性,执政党的理念更加促使收容遣送这一存在诸多缺陷、甚至能够剥夺公民人身自由权利的制度走向终结。
在网约车新政出台案例中,针对网约车问题,政策过程中涉及到的各个主体一开始的态度并非一致。一部分人对网约车持支持态度,交通运输部运输司司长刘小明认为,滴滴在智能交通领域做出的探索和成绩,将推动中国交通运输业的升级转型(中国网,2015)。另一部分人则对此持反对态度,如上海市交通委副主任杨小溪认为，网约车是黑车,运营不合法(中国广播网,2014)。虽然针对网约车问题存在两种截然不同的态度,但是这两种取向在政党统合的力量之下达成了共识。2014年1月,国务院全体会议征求社会各界对《政府工作报告(征求意见稿)》的会议上强调针对打车软件在一些城市被禁用的现象“要认真调查研究,如果有问题一定要切实解决”(中国青年网,2014)。在2015年3月“两会”期间,交通部部长杨传堂表达了“鼓励创新,规范管理”这一清晰的网约车规制思路(央广网,2015)。2016年3月5日,李克强总理在政府工作报告中提出,要“支持分享经济发展,提高资源利用效率”(中国政府网,2016)。由此可见,社会各界普遍认识到网约车这一新兴事物的治理需要技术和监管同时发力,在此基础上进而有了网约车新政的出台。
五、总结
为了保证文章更多地聚焦于源流属性及其相互关系,本文在前文中并未过多地阐述关于政策之窗的相关问题。事实上,金登所创设的多源流框架最大特点就在于“融合”,当三大源流在一个关键的时间点汇合到一起的时候,问题就会被提上议事日程。而这个“关键的时间点”就是政策之窗,也被定义为提案支持者们“根据给定的动议而采取行动的机会”(金登，201156)。政策之窗持续时间很短,一般有两种类型,一种是开放于问题源流之中的问题之窗,另外一种则是开放于政治源流之中的政治之窗。
政策之窗的开启往往需要恰当的时机,并且这个时间点是无法预测的。但是在中国情境下,政策之窗开启的“机会”是具有一定的可预测性的。问题之窗一般是由焦点性事件引起,而这这类焦点事件所引发的社会关注度则可以反映出政策问题的严重程度及其性质。在我国,出于维护社会稳定格局的需要,若有某类突发事件引起大范围的社会舆论和民众关注,决策者便会将其提上解决日程,而在这种情况下,该公共问题被纳入政策议程的可能性便大大增加。例如甘肃正宁特大校车事故作为一起引发了社会各界的强烈反响的全国性焦点事件,便具备这样的触发功能,能够开启政策之窗,并最终推动出台了《校车安全条例(草案)》。就政治之窗而言,则一般由政府换届或者领导人上台等事情打开,而在我国,每年定期召开的“两会”和“党代会”便成为窗口开启的有利时机,在这一时期,公共问题会以议案、提案、政策建议等方式呈现,并且会受到来自各方的关注,上至最高领导人,下至人民群众,以及各种媒体,都会格外聚焦“两会”期间提出的议案和提案,可谓是一个绝佳时机,若能抓住这一关键机会,便可将公共问题提上政策议程。
此外研究发现,在多源流框架的本土化应用中,制度情境要素对于政策窗口的开启具有极其重要的嵌套影响。我国的制度不同于西方国家,制度的独特性会诱发与西方社会理论作用逻辑和有效性的差异。主要表现在两方面：一方面,政党制度的差异性会影响政策过程走向。不同于西方国家中政党只对一部分选民和集团负责,两党或多党之间互相博弈,在我国,执政党对全体人民负责,对国家和社会的治理具有不可替代的作用,因而,在公共政策过程中,执政党的力量不可忽视,其可以影响政策过程的发展逻辑。因此在公共问题进入政策议程这一过程中,政策的走向一般是比较收敛且有规律,其走向不会过于分散。另一方面,不同于西方国家诸多的利益集团,我国公共政策的过程受到利益集团的影响较少,或者说在统合主义的运作模式下很难观察到利益集团的作用,因而政治源流中的利益集团这一影响因素在中国决策情境下可能是失效的,取而代之的是关键个人的影响力,领导人的巡查、讲话和批示等对政策窗口的开启起到重要推动作用。
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【中图分类号】D63
【文献标识码】A
【文章编号】1674-2486(2019)05-0028-19
通讯作者：王刚(wgang78@126.com),中国海洋大学国际事务与公共管理学院,副教授；中国海洋大学海洋发展研究院,研究员；唐曼,中国海洋大学国际事务与公共管理学院,硕士研究生。感谢匿名评审人的意见。基金项目：国家社会科学基金重大项目“国家海洋治理体系的建构研究”(17ZDA172)、国家社会科学基金重点项目“面向全球海洋治理的中国海上执法能力建设研究”(17AZZ009)。
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