山东省东营市垦利区人民检察院
摘要：近些年来，媒体屡屡曝光的污染环境案件、频发的安全事故、全民的食品安全隐患等，背后无不折射着行政主体的不作为、不应作为或者乱作为，这严重地破坏了国家和政府的形象。检察机关审时度势开展行政执法检察监督工作，但也面临监督手段单一、监督力度软弱缺乏刚性、存在体制障碍、信息不对称等问题，因此需对检察机关进行相应权力的赋予，进一步明确监督方式和程序才能加强行政执法检察监督职能的发挥。
关键词：行政执法；检察机关；检察监督
引言
检察机关是宪法规定的法律监督机关。因而，从理论上说，检察机关监督行政执法似乎并非新鲜事物。甚至可以说，它既有历史的发展沿革，又有现实的制度价值，还有充实的宪法等实定法依据。行政执法检察监督何以近年来突然为实务界与理论界所广泛关注？这必然有其深层的社会背景和现实需求。笔者认为，挖掘制度兴起背后的原因，结合当前行政执法检察监督理论研究和实践探索的现状，冷静思考其中所存在的问题，并对如何强化行政执法监督提出几点建议，为以后的行政检察立法或修法尽绵薄之力。
一、开展行政执法检察监督的原因分析
（一）政治原因：权力制衡与监督的需要
十八届四中全会、十九大把加强对权力的制约和监督作为社会主义民主政治建设的重要任务，明确提出推进司法制度改革、完善检察监督机制，从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，全面推进依法治国，努力建成社会主义法治国家。我国在人民代表大会的宪政体制下，由于人大监督与司法监督的不足，检察机关作为法律监督机关，再次引起了政策顶层设计者的关注，基于政治上的考量，为实现权力的制衡与监督，发挥检察机关在行政执法中的监督作用成为一种可能选择。从此意义上言，行政执法检察监督的兴起，有其深层的政治原因。
（二）现实原因：当前行政执法监督虚化加之行政权具有扩张的天性，需要制约与监督
现有的行政执法监督机制看似严密，实则面临监督虚化之实。体现为：其一，权力机关的监督缺乏操作性。权力机关的监督具有间接性、抽象性的特点，加之立法未对人大监督的内容、程序等作出具体规定，且对监督效果缺乏跟踪问效措施，因此，该监督的可操作性不强，效果有限。其二，司法监督公信力不足。长期以来，行政权对司法权的不当干预使得司法的独立性、公正性不足。因司法环境欠佳与行政诉讼立法不足的双重局限，加之监督手段有限，行政机关不配合等因素，致使本是行政执法监督重要武器的司法监督，面临失灵的困境。其三，行政机关内部监督乏力。行政复议作为内部监督机制缺乏独立性，难以作出客观、公正的裁决。至于行政监察，因其在人事、财政等方面不独立，同样难以开展有效监督。其四，社会监督的制度化、常态化不足。新闻媒体等社会监督方式虽能在个案中发挥作用，但成功案例毕竟是少数，且具有较大的偶然性，缺乏制度化的保障，难以实现常态化。且新闻媒体等社会监督主体缺乏制度保障，往往要采取暗访等方式才能真正暴露有关行政机关的问题，难度大、风险高。
（三）自身原因：检察机关办案需要
自从2013年民诉法修改以来，基层检察机关对生效判决、裁定、调解监督案件少，使得基层检察机关不得不实现转型，将很大部分办案精力放在审判程序违法行为监督、执行监督、行政执法监督等案件类型上来。另外各地检察机关积极探索，从东营检察机关来看，山东东营河口区院2011年被确定为山东行政执法检察监督10个试点基层院之一，垦利区院也积极探索，2012年办理该类案件4件，2013年11件，2014年10件，2015年10件，2016年14件，2017年截至10月份已办理15件。2014年6月24日山东省人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过了《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》，2011年垦利县人大向辖区行政机关转发了垦利县检察院制定的《垦利县人民检察院行政执法检察监督工作暂行办法》（2016年8月2日垦利撤县改区），规范性文件的制定为笔者所在基层院办理行政执法检察监督案件提供了办案指导和支撑。
二、从办案实践的角度来看行政执法检察监督存在的问题
（一）行政执法检察监督方式单一
督促履职和督促起诉是垦利区院探索开展行政执法检察监督工作的两种主要方式。其中督促履职即督促行政机关履行法定职责，通过检察建议等方式用检察权对行政执法权进行监督制约。督促起诉即民事督促起诉，在行政机关、监管部门不履行或不适当履行监管职责，导致国有资产、社会公共利益遭受损失时，由检察机关以监督者的身份向监管部门发出督促起诉意见书，督促监管部门向民事侵权主体提起民事诉讼，通过行政机关、监管部门向法院提起民事诉讼并胜诉来维护公共利益。除了督促行政机关积极履行职责和督促行政机关向法院提起行政诉讼（督促起诉）之外，检察机关少有通过其他方式开展行政执法检察监督，监督方式较为单一。虽然行政公益诉讼制度为行政执法检察监督注入新的活力，实践中该制度实施的困难和阻力仍不小。
（二）检察机关监督行政机关行政行为存在体制障碍
我国检察权运行的现状中，检察机关的人事权、财政权均没有独立，无论是人事安排、干部任免上还是财政拨付、经费安排，都受到地方行政机关的干预掣肘，这对于检察机关开展对行政执法权的监督极为不利，当然这个问题在司法改革人财物统管后会有所改变，但统管面临的困难和问题也不少。从执法环境来看，检察机关往往基于政府形象、对被监督行政机关不良影响等考虑，在行政执法检察监督上存在畏难情绪，缺乏担当精神。但迫于办案压力，往往与行政机关采取友好协商的方式，对一些“无伤大雅”并无监督价值的小问题进行监督。不光使办案效果大打折扣，也损害了检察机关的司法权威。
（三）信息不对称，使得检察监督困难重重
表现在一是检察人员对行政业务不熟悉，难以发现行政机关行政执法存在的问题；二是行政机关职能交叉，造成找不准监督对象的问题时有发生。2013年3月25日，网络媒体爆出《山东垦利质监局：食品监管被指放任自流（上）》一文，文中提及我县多家食品企业没有办理食品生产许可证却生产食品。后因食安委各成员单位均负有食品监管职能，2013年4月2日垦利县检察院向垦利县人民政府提出《垦利县检察院关于在食品安全监管领域开展行政执法检察监督工作报告》，后在县政府的支持配合下，督促相关职能部门在全县范围内开展食品安全专项整治行动，取得了明显成效，并且县领导对该案进行了批示肯定。该案为避免找不准监督对象向县政府提出报告。再如农民占路晒粮有关行政机关怠于履行职责问题，国道、省道、乡村道路其实是不同的部门在监管的，如果事前不调查研究很可能找不准监督对象。三是因检察机关相对闭塞，对行政执法信息知悉较少，虽然多地在探索建立检察机关与行政机关的行政执法信息共享平台，但是存在涉密等级不同，信息管理困难等诸多问题而进展缓慢。
三、强化行政执法检察监督的建议
（一）检察机关对行政执法检察监督的职责履行，首先需要相应的权力赋予。如赋予检察机关对涉及人身自由的行政强制措施、行政处罚活动的介入审查权；赋予检察机关提前介入涉罪行政处罚案件的权力；赋予检察机关对行政机关的案卷调阅权；赋予检察机关对拒绝移送刑事案件的行政执法人员的建议处分权等以保证检察机关能依法行使行政执法检察监督权。
（二）行政执法检察监督的方法和程序
检察机关可以通过以下方式对行政执法活动进行监督：
1、发送书面文件。具体包括检察建议、纠正违法通知、督促行政机关履行职责监督告知书等。
2、调阅、调查、取证、质询。对重大的行政执法事件，走访行政职能部门，了解情况。
3、联席会议。这里的联席会议是指定期或不定期召开由行政执法机关、公安机关、检察机关、行政相对人参加的会议，通报执法情况，交流执法经验，对行政相对人违法涉嫌犯罪案件的调查、处理和移送工作中存在的问题进行协调。
4、案件材料报送和移送。赋予检察机关对拒绝移送刑事案件的行政执法人员的建议处分权和刑事责任追究权。
5、提出检察监督之诉。检察监督之诉是指在检察监督过程中，检察机关与行政主体之间就行政主体行为是否违法发生了争议，由检察机关向法院提起，由法院通过审判来查明，这也是对检察机关监督行为的监督。