张晓生
（广州亚城规划设计研究院有限公司广东广州510332）
【摘要】城市发展是一个需要不断进行城市扩张和旧城更新的过程，随着城市化的持续发展，人口不断向城市中心区聚集，城市旧城区逐渐出现交通拥堵、环境恶化与危破房严重等现象，导致许多城市旧城区已经无法满足人们对生产生活的需要，所以如何合理改造旧城已经成为当前政府所面对的一个重大民生问题，政府应该在旧城改造中怎么合理定位角色将是本文讨论的重点。
【关键词】旧城改造；城市政府；角色定位
0.引言
近几年来随着我国社会经济快速发展，许多城市的城市化水平已呈现越来越高的发展态势，但随之而来的城市病也日益严重，旧城区逐渐出现环境卫生恶化、交通拥堵不堪与危破房严重等问题，城市居民的生活环境品质越来越差。因此，为改变这些日益恶化的城市旧城问题，许多地方政府目前如火如荼地进行旧城改造工程，例如北京、上海、广州等，而旧城改造是一个项牵扯面很广、时间消耗长、投入资金很大、对社会影响很强的综合性工程，所以这些工程在进行的时候虽然会优化城市结构、改善民众居住条件，但是也会引起一些社会问题，例如改造规划的不合理导致的大拆大建、历史文化的保护力度不够造成城市历史文脉遭到破坏等，这些问题的发生都与城市政府在旧城改造中的角色定位有关系，因此下文将重点通过对旧城改造中城市政府角色的误区进行分析，从而总结明确在旧城改造中城市政府合理的角色定位。
1.旧城改造中城市政府角色的误区
在进行大规模的旧城改造建设中，城市政府往往会产生严重的错位、越位以及缺位的状态[1]。政府作为公共利益的管理者，在理论上是不能从旧城改造中获得自身的利益的，但是在实际操作上，政府往往会通过旧城改造来满足自己对利益的需求，特别是政府在旧城改造的错位管理，将会导致引发一系列的社会问题，因此下面将会对政府角色的错位、越位、缺位现象进行分析。
1.1政府角色的错位
虽然在理论上，政府是社会利益的代表，不应该存在个人利益，但是政府也是经济人，不可避免会牵扯到自身的利益关系，所以在现实情况下，政府也是可以有追求利益的权利，但这应是在不侵害人民的利益的基础上才可产生的。而在旧城改造中，许多地方政府为了自身的利益，可能会忽略人民的诉求，例如在旧城改造完成后，政府因为出于对利益的考虑将大部分的用地空间租给能够支付高额地租的第三产业，忽略了旧城改造所应提供绿地开敞空间的要求，导致过于片面追求经济利益而产生政府角色错位现象。
1.2政府角色的缺位
市场中往往会出现牺牲部分群众的权益来换取高效率的进度，政府的作用就是努力改善这种不公平现象，努力平衡公平与效率，改善和弥补市场的不足，可是实际中政府没有体现出它的作用[2]。特别近几年来在许多地方的实际旧改过程中，城市政府角色缺位的现象越来越严重，例如在牺牲部分拆迁居民的利益的拆迁过程中，城市政府并没有认真的监管拆迁补偿对于居民是否合理，拆迁补偿是否有落实到被拆迁居民身上，导致人们怨声载道，民众的不满造成了社会不安定，这就是政府角色缺位现象的重要体现。
1.3政府角色的越位
如前面所讲，政府的职能是改善和弥补市场的不足，平衡公平和效率，并不是利用政府职权来干预市场的运行。在实际旧城改造中，政府往往会超越自身职能权限，通过动用行政职权来干预市场的运转。拆迁活动是一个民事关系的行为，是由当事人双方经过协商处理的，政府并不需要干涉，可是在实际操作中，行政权的滥用导致矛盾频频引发，政府的越位举动不仅仅体现在这一方面，还体现在拆迁补偿的安置不合理上，强制压低拆迁补偿等等恶劣行为的发生，造成民众的不满。
2.旧城改造中城市政府角色定位建议
2.1政府应明确自身定位，确立合法的私有财产不可侵犯理念
政府需要明确自身在社会中的作用，作为一个社会公平的维护者，要确立合法的私有财产不可侵犯理念，保障弱势群体的权益。城市政府本应该是为人民服务的机构，在旧城进行改造的时候应该时刻考虑到人民的真正需求，不应该为了获得自身利益而产生政府角色错位的现象。在旧城改造中，被拆迁的普通居民就是典型的弱势群体，他们大多都是教育程度不高、就业难度大、经济比较困的群体；所以政府身为维护者，应该保障弱势群体的福利，不应该为了本身的利益，而对被拆迁居民不管不顾，甚至剥夺他们应该享有的拆迁补偿的权利，就算是在某些特殊情况下，政府的做法和行为确实是为了社会利益，动用了公共权力剥夺了被拆迁居民的部分权利，但是政府还是应该对被拆迁居民受到的损失进行合理的补偿。
2.2政府应积极推动法律法规的完善，维护社会公正
政府角色错位的一个客观原因是因为相关法律法规的不完善，使得行政权力的运行出现法律空白，让部分政府钻了法律空子，所以，完善法律法规体系，减少法律法规的空白是改善政府错位现象的有效途径。在法律规定上需要对细节进行加强，对一些模糊术语尽量用具体的数值来表示，使得政府的权利受到约束，这样就能更加严格的要求政府按照规定行使权利，从而保障人民群众的合法权益，维护社会公正。同时，政府还需要有效的促进公众的参与；因为在旧城改造中，被拆迁居民是最直接的利益相关者，他们身为房屋的主人，可以对自己生活环境的改变提出诉求，而法律对于这些诉求也需要进行相关规定，特别是在房屋拆迁补偿、住户安置等方面进行明确的规定，确保被拆迁居民的利益，避免出现拆迁补偿不合理的现象而导致居民的不满，造成社会不安定的现象。
2.3政府需努力平衡市场公平和效率，改变缺位现象
政府身为市场效率的促进者与监管者，需要引导和促进市场参与投资，因为城市政府毕竟财政能力有限，然而旧城改造需要大量资金，仅仅靠政府是不能完成这么浩大的工程，但是政府不能直接干预市场的运转，只能是作为一个引导者，引导市场经济的发展，从而为提高市场经济效益做贡献。政府作为一个平衡者和监管者，还要在负责拆迁安置的开发商和被拆迁人之间扮演好角色；政府应该更多地站在被拆迁人乙方这一边，充分考虑弱势群体的实际情况和困难，帮助他们争取到合理的拆迁补偿费，并对开发商进行合理的监管，保证拆迁补偿落实到居民身上，使得开发商在享有合理利润的同时也保证被拆迁户的合法权益，平衡开发商与拆迁户之间的利益关系，避免因为利益冲突导致的矛盾发生。因此，政府合理对自身角色定位，走出政府角色缺位的误区，满足人民群众对生产生活的改造需求，将能有效实现政府的整体目标。
3.结语
综上所述，在旧城改造过程中各级政府必须负起领导责任，严格依法办事，保障被拆迁居民的合法权益，努力平衡旧城改造过程中各个利益相关者之间的利益关系，维护社会公平；政府必须理清自身的角色定位，改变实际中角色错位、缺位、越位现象，走出角色误区，通过确定合理的角色定位来有效推动旧城改造工作，盘活城市存量土地，满足人民群众对生产生活的需求。
【参考文献】
[1]]姚丽斌,赵玲玲.对市场经济条件下旧城改造的再认识[J].城市发展研究,2012,45（56）：78-79.
[2]欧阳安蛟,陈立定.城镇地价因素在旧城改造资金平衡过程中的作用及其政策性意义[J].浙江大学学报(理学版),2013,78（88）：145-146.
作者简介：张晓生（1978-09-17），男，广东广州人，毕业于中山大学，城市规划师，研究生，研究方向：城市规划（人文地理学），作者单位：广州亚城规划设计研究院有限公司。