张林（国土资源局香坊分局，哈尔滨150000）
摘要:结合自身工作实践分析了地方政府土地管理行为失范的特点，探讨了地方政府土地管理行为失范的危害，提出了一些具体预防措施。
关键词；土地管理；预防措施，失范
中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）03-0103-01
1地方政府土地管理行为失范内涵
地方政府土地管理行为失范，是指地方政府在土地利用和管理过程中，违反土地管理法律、法规的行为表现。地方政府的土地违法行为表现有:一是一些地方政府违法批地用地，主要是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等。二是一些地方政府违法违规出让土地，主要是该有偿出让的却划拨供地，该招标拍卖挂牌出让的却协议出让以及低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。三是一些地方政府违规设立各类"园区"，主要是一些"园区"违反规划圈占土地，违法出让其土地审批权，违法供地用地等，浪费土地问题严重。一些违规设立的"园区"实际开发程度很低，大量土地闲置。四是一些地方政府土地交易秩序混乱，主要是划拨土地和集体土地非法入市，隐性交易，造成土地收益流失。
2地方政府土地管理行为失范的特点
2.1依法惩治困难。由于违法用地是政府行为，对违法行为的查处，经常有领导进行庇护和干预。土地管理部门立案查处一件违法案件，公开说情者纷至踏来，甚至一些政府领导亲自上门说情，干扰了土地部门依法查处，而现行的土地管理体制下，土地管理部门是地方政府的一个组成部门，受地方党委和政府的领导，使得执法部门又很难抵制住行政干预，严肃执法。
2.2“集体决策”作挡箭牌。由集体讨论，集体作出决定，少数服从多数，执行的一也是集体的决策，那么地方政府非法批准征收、征用土地的行为的主观基础为集体决策，而非某个人的决策。执行集体的决策，除非有证据证明集体讨论过程中持非法主张的人另有其他犯罪的行为，如受贿，否则不能以职务犯罪对其定罪。而职务土地犯罪中，对一块土地使用权的出让或批准征收、征用往往采用的是集体讨论的形式，有时候就是为了牟取本地区的利益。故没有单位犯罪的规定，不利于防范土地管理运行中地方政府为牟取本地区利益而非法利用职权的行为。
2.3违法行为具有隐蔽性。一些地方政府对涉嫌违法用地做出同意的决定时，由以往直接下发文件、会议纪要等方式，逐渐转变为看起来可以规避法律责任的其他方式。
3地方政府土地管理行为失范的危害分析
3.1耕地面积大量减少。国家为弥补耕地数量的减少，主要通过土地开发整理补充耕地。我国的土地后备资源十分匾乏，能用于土地开发整理的土地十分有限。目前通过占补平衡补充的耕地，只占损失耕地的一部分，而且占补主要是从数量上进行占补，土地质量和粮食产量都不能与原来相比。我国是人口大国，粮食问题十分重要。为了保证足够的粮食，在现有农业生产条件，必须保证一定数量的耕地。否则，耕地数量不足会导致粮食总产量受影响，而粮食安全一旦出问题，必然将影响社会稳定，进而影响国民经济的发展。
3.2农民利益受到严重侵害。近年来的土地违法问题，则集中表现为全国范围内的开发区热、园区热、旅游度假区热和大学城热等名目繁多的大量圈占农村集体土地的违法行为。在土地被大量占用的之后，许多农民都面临着“种田无地，就业无岗，低保无份”的境遇。
3.3政府的形象和法律尊严遭受损害。地方政府作为地方事务的管理者，是地方政策的制定者和国家法律的执行者，应维护法律的尊严，保证政策的严肃性，作讲信用的政府。在市场经济中，就必须遵循市场规则，树立诚信为本，服务社会的理念。政府守不守法，讲不讲信用，对经济社会发展有着重要的影响。政府信用的确立和引导，在整个社会信用体系建设中至关重要，打造作用政府比建设市场信用更重要。地方政府土地管理行为失范对政府的形象和信用是严重的打击，是对《土地管理法》的严重蔑视。
4地方政府土地管理行为失范的预防措施
4.1建立国家土地督察制度，加强土地执法能力。首先，土地督察专员应该享有对地方政府的主要领导在土地方面的违法、违纪、失策、失职行为，有向当地人大或上级组织直至中央进行弹勤的权利;其次，地方政府涉及用地、征地的行为，如建设项日的论证、审批等，包括土地系统干部的任免，派驻土地督察专员必须参与，并拥有否决权;三是督办权，发现中央政令不畅或怀疑存在重大土地违法情形，专员有责令地方政府立即进行调查和处理的权力；四是土地督察专员要有追踪线索、传讯要员、调阅案卷、深入基层、依法检查的权力。
4.2完善集体土地的产权制度。要完善集体土地的产权制度应做好两方面的工作。首先，是树立农用地应确立土地使用权的观点。目前集体土地农用地上没有设立土地使用权，只设立了土地承包经营权，它是受《土地承包法》管辖，《土地承包法》规定土地承包经营权受法律保护。由于《土地承包法》没有与《土地管理法》相衔接，虽然它规定了土地承包经营权受法律保护，但在经济上是如何体现，《土地承包法》没有规定。承包土地一旦被征收，仍然是按照《土地管理法》的规定来进行补偿。土地承包经营权受法律保护未能在土地被征收时体现出来，这就是因为没有在《土地管理法》中设立农用地土地使用权。
4.3深化国土资源管理体制改革。目前，中国的各级国土资源管理部门官员一般由当地政府管理。土地管理垂直到省，意味着将市、县、乡的土地审批权力上收，这是土地使用权的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负责人，变成现在的省级土地部门垂直任命，人事上的改革使管理层次更加紧密，从而保证政令更加畅通，为更好的统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。
4.4提升国土资源管理部门行政管理能力。提高国土资源部门自身的行政管理能力是避免地方政府土地管理行为失范行为的发生的有效手段。地方政府土地问题己经成为诸多社会矛盾的一个焦点问题。对于这一问题国土管理部门不应回避，应担负起国家赋予的责任。如何避免和防治地方政府土地管理行为失范的发生是对国土部门依法行政能力的检验，对于维护社会的长治久安，保证经济可持续发展，至关重要。我们要做到:一是转变观念，二是转变管理方式，三是增强依法行政的能力。要提高行政能力，转变意识非常重要。
参考文献：
[1]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定，国发「2004]28号[Z].
[2]束克欣.土地管理基础[M].北京：地质出版社，2000.
[3]张红.对完善中国现行征地制度的思考[J].中国土地科学，2005.