——法院对《房屋征收补偿条例》的司法应对
摘要：《房屋征收与补偿条例》就房屋征收补偿主体、征收范围、补偿标准、征收程序、强制拆迁主体等诸多方面,做出了具有进步意义的修改，其中最引人关注的是由司法强制拆迁取代了行政强制拆迁，强化了由人民法院行使司法权来化解拆迁争议的职权。为使该条例得到有效实施，就需要人民法院以保障人权、服务大局为指导，树立法律的权威、不受外来干扰、增强司法民主、善于统筹兼顾，多途径解决纠纷。
关键词：房屋征收与补偿征收争议司法强制拆迁
[中图分类号]G640[文献标识码]A[文章编号]1000-7326（2012）06-0032-04
2011年1月21日，国务院总理温家宝签发了第590号国务院令，决定公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》），这标志着《城市房屋拆迁管理条例》施行20年后被依法废止而退出司法舞台。对照比较两《条例》，我们可以清楚地看到，后者较之前者，无论是就征收补偿主体、征收范围、补偿标准，或是就征收程序、强制拆迁主体等诸多方面都做出了具有明显进步意义的修改，其中最引人关注的是司法强制拆迁取代了行政强制拆迁。《征收补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该规定将补偿决定和强制拆迁相分离，废除行政强拆改为司法强拆，更有利于实现房屋拆迁行为的公平公正，但无疑也给法院带来了不可回避的压力。为确保房屋征收补偿及其拆迁依法、公正、规范、有效，需要对法院如何应对《征收补偿条例》，化解征收争议中的相关问题进行思考，为社会的和谐稳定提供有力的司法保障。
一、确保法院独立，树立法律权威
《征收补偿条例》强化房屋拆迁中对行政权力的司法监督，特别是废除行政强拆，改为司法强拆，主要目的在于纠正政府和被征收人力量对比过于失衡，避免政府在征收拆迁中既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬身份，从权力配置的源头维护拆迁的公平和公正。近年，发生多起由于强拆引发的自焚、自残等悲剧事件，严重影响了社会和谐稳定，究其根源就在于政府在拆迁中的如下双重身份：地方政府既是推动拆迁的当事人，又是拆迁中的巨大利益获得者；既是公平正义的维护者，又是追求自身利益最大化的当事人；既是拆迁补偿标准的制定者，又是强拆行为的组织者。这种政府角色的混乱，直接导致被征收人的弱势，政府权力和被征收人拥有的公民权利之间的严重失衡直接导致了被征收人的权利屡遭侵害。《征收补偿条例》强化司法监督，取消行政强拆的目的就在于在政府和被征收人之间引入法院作为第三方，平衡双方的不平等的地位和不对等的权利，实现拆迁的公平正义。因此，法院在拆迁纠纷中要公正行使司法权，必须处于中立地位，确保法院独立是实现拆迁纠纷公正解决的重要前提。
有德国学者将法司法独立分为八个方面：1.独立于国家和社会间的各种势力；2.独立于上级官署；3.独立于政府；4.独立于议会；5.独立于政党；6.独立于新闻舆论；7.独立于国民时尚与时好；8.独立于自我偏好、偏见与激情。[1]我国的法院独立与西方的司法独立有着显著不同，指的是法院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，法院的独立审判权具有相对性，主要表现在：法院审判活动要接受党的领导，受到国家权力机关、检察机关和人民群众的监督；独立审判不是法官的个人独立，而是法院的独立；独立审判不是指审判机关和行政机关的绝对分离，其主要目的在于防止行政机关的干涉。[2]地方政府的房屋征收，往往涉及到国民经济和社会发展等公共利益，一些情况下，拆迁规模较大，拆迁前往往经过了地方党委、人大、政府和政协等多方反复商讨酝酿。实践中，涉及拆迁案件中政府会给法院打招呼、出建议，而法院办公经费、人员工资等方面又依赖于政府的财政拨款，因此在房屋征收拆迁的纠纷审理中，法院要保持自身独立地位，严格依法办案就显得更为重要。否则就会动摇法律的权威与尊严，为更多的纠纷甚至上访留下隐患。在征收拆迁纠纷中，为保证法院独立办案，摆脱被征收人的思想顾虑，可以通过司法解释确定拆迁面积达到一定数额的纠纷案件，由中级人民法院进行一审，没有达到一定数额，但争议较大，具有较大社会影响的案件也可以有上级人民法院管辖或者通过上级法院指定，由其它同级法院审理，当某一法院面临较大压力，难以解决某一纠纷时，也可以申请上级法院审理或指定其它同级法院审理。
法律有权威，社会才有良序。房屋拆迁往往涉及较多的被征收人，对大多数被征收人来，被征收的房屋是他们价值最大的财产，法院审理相关纠纷时，更要严格司法，树立法律的权威，不受外来，特别是行政机关的干涉。法院只有独立司法，法律得到准确、严格适用才能体现出司法权威。司法权威和法律权威互为表里，相互依存，如果法院在处理征收拆迁纠纷时，瞻前虑后，牺牲法律的威严，那么，法院自身作出的裁决也不会具有权威，就难以得到被征收人的认可，不利于纠纷的彻底解决。树立法律权威，严格依法办案也要求对于行政机关合法、合理的行政行为进行有力地维持，对于个别被征收人漫天要价、无礼取闹的行为坚决给予否定。如果法院为了息事宁人，对个别被征收人绑架征收、要挟政府以谋取暴利，甚至于煽动媒体，兴风作浪于网络的行为进行妥协就会带来恶性的示范效应，常常引起被征收人滥诉、上访，进一步加剧征收拆迁矛盾。
二、增强司法民主，严格审查标准
《征收补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”房屋拆迁涉及到公共利益，对于多数被征收人日后的生活影响较大，法院要增强司法民主，严格按照法律规定的标准进行审查，这是合法、公正解决征收拆迁的重要保证。
“司法民主包括两个方面，一是司法为民，二是民主司法”。[3]司法为民需要尊重民意和民情。在我国，人民是国家的主人，作为立法机关的全国人民代表大会及其常务委员会由选民通过选举产生的代表组成，法律本身就是民主的产物，人民意志的体现。对于征收拆迁纠纷案件，法院要认真对待民意，正确处理社会舆论和司法独立之间的关系，既要避免舆论审判，又要善于把握民众通过舆论反映出的合理诉求。如果法院的判决与民意形成较大反差，为舆论所不容，那么也就很难说做到了司法为民；民主司法不仅意味着合议庭和审判委员会在讨论案件时充分发扬民主，也要求完善人民陪审制度，对于纠纷较大的征收拆迁案件，要举行司法听证会，认真听取社会各界的意见。对社会关注度较高，可能引起争论的案件，法院更要多思慎行，避免闭门办案。
被征收人依据《征收补偿条例》第十四条的规定对房屋征收决定不服提起行政诉讼，法院应依据第八条规定的公共利益标准进行审查。公共利益标准的界定是《征收补偿条例》的亮点之一，第八条规定了五种市、县级政府作出征收决定的情况，即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，并认为在法律和行政法规规定的其它公共利益的需要情况下也可以进行征收。为防止征收范围扩大，侵犯公民合法权益，以及防止私权对公共利益的实现形成障碍，法院应严格公共利益标准的审查，最高法院应及时整理典型案例尽快形成参照性的标准，增强法律条文的可操作性。
近些年，因房屋征收引发的矛盾，大多集中对征收补偿标准的争议上。对于征收补偿标准，《征收补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。对于补偿的范围第十七条规定了三种，即被征收房屋的价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十六规定了被征收人对补偿决定不服的，可以向法院提起行政诉讼。法院对补偿标准的审查包含形式审查和内容审查两个方面，形式方面的审查包括房地产价格评估机构的选取及其评估过程是否符合法律法规的规定，是否在评估过程中具有外在的，特别是政府的不当干预，房地产价格评估专家委员会的鉴定是否违反相关的程序规定；内容方面的审查主要是指审查评估机构出具的赔偿标准是否“不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”2011年6月3日住房和城乡建设部公布了《国有土地上房屋征收评估办法》该办法是对赔偿标准进行司法审查的重要依据。
房屋赔偿标准是房屋征收争议中的核心所在，现实中被征收人争议的基本上不是要不要征收，而是补偿标准的争议，法院在进行审查时，要把司法民主和严格审查结合起来，通过司法民主可以多角度进行思考，利于纠纷的彻底解决，同时，司法民主也可以争取各方面的理解和支持，孤立个别无理取闹，漫天要价，提出不合理要求的被征收人。当然司法民主不等于弱化法院的独立性，司法民主更能够树立司法权威，保障法院独立审判案件。
三、善于统筹兼顾，积极协调和解
“统筹兼顾，就是既要总揽全局，统筹考虑，又要抓着牵动全局的主要工作，着力推进，重点突破。”[4]房屋征收，热别是房屋强拆一直是舆论的焦点，也是房屋征收中矛盾的集中点，由司法强拆取代行政强拆对于法院的强制执行无疑带来巨大的挑战。为使拆迁工作顺利有效进行，就需要法院善于运用统筹兼顾的工作方法，依据法律，对症下药，积极协调各方意见，力促案件被执行人主动履行或双方的执行和解。
《征收补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”该条对立法指导思想的规定表达了立法要维持公共利益和公民权益之间的平衡，是统筹兼顾思想的体现。法院在房屋征收纠纷中要做好统筹兼顾，需要注意以下方面：
（一）统筹经济社会发展和公民权利保障的关系。我国正处在经济发展、社会进步的增长期，城市化进程加快，人民群众居住生活要求不断提升，但是，我国土地资源稀缺，房屋征收引起的各种问题在我国会在较长时期内客观存在，我们不能因为致力于经济社会发展而去牺牲公民的合法权利，这是因为经济社会发展的根本目的就在于不断满足人民群众不断增长的物质文化需求，没有公民合法权益的保障，经济社会的发展就没有现实的意义，社会也会因此难以稳定而影响经济社会的发展。
（二）统筹公共利益和私人权益的关系。在房屋征收拆迁中，对于符合公共利益，合法合理的行政行为要坚决给予支持，同时对于违反法律法规的规定，侵害被征收人合法权益的行为也要不妥协地进行纠正，做到保障公共利益的同时，不让被征收人因此损害自身的合法权益。
（三）统筹司法权对行政权的监督制约和进行保障之间的关系。法院在审理房屋征收纠纷时，要避免认为行政机关在征收中处于强势，而被征收人处于劣势，司法监督就是监督行政机关，保护被征收人的思想倾向，也要避免法院就是与行政机关分工合作，共同致力于地方经济社会发展的思想，法院要处于中立地位，严格施法，对行政机关的违法行为要进行监督纠正，而对其合法行为要给予认可。
（四）统筹严格施法与政策指向的关系。司法工作中，要深刻领会党和国家对于社会经济发展的政策和策略，自觉贯彻到司法过程中，但是，必须不能用政策来代替法律。政策是宏观和司法精神上的指导，而不是具体权利义务的分配。要坚持政策的指导和严格施法的统一，正确利用政策指导房屋征收纠纷的解决，增强司法的质量和实效。
（五）统筹强化监督与自身接受监督的关系。法院独立行使审判权，在房屋征收中通过行政诉讼和司法强制申请的审查依法监督行政行为，同时，也要强化法院自身接受监督的意识，自觉接受人大、检察机关、政协和社会等各方面的监督，预防司法活动中的违法违纪和司法腐败，维护社会公平正义。
（六）统筹外地经验与本地实际的关系。处理房屋征收纠纷中，法院要积极学习外地有效的经验和做法，例如在浙江省，对于县（市、区）政府申请法院强制执行的非诉行政案件，原则上基层法院受理后报送中级法院审查。对于这类案件强调司法审查职能，实施强制执行由法院组织，具体实施仍依赖行政部门。采用外地经验的同时，也要在法律的范围内，积极探索适合本地或具体纠纷的方法。
法院通过统筹兼顾，多角度衡量各方面的关系，在对案情事实充分了解的前提下，依据法律对双方当事人作深入细致的释法工作，做到晓之以理，既坚持原则，又方法适当，最大化地争取被执行人主动履行或双方的执行和解。这样即使达不到主动履行或者执行和解的效果，也会减弱当事人的抵触情绪，减少案件执行的阻力，有利于实现法律效果与社会效果的统一。
四、保障基本人权，服务国家大局
人权是人被人作为人来对待的权利。人权的内容是一个庞大的体系，“以生存权、发展权和自由权、平等权为基本人权”。[5]房屋对于我国绝大大多数公民来说就是价值最大的财产，与个人基本人权的保障紧密相关，《征收补偿条例》对公共利益的界定；补偿标准的明确；房产评估机构的选取；货币补偿与产权调换之间的可选；临时安置费与周转用房的规定；禁止采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁等等规定都体现了对基本人权的重视和保障。法院在解决征收纠纷时，应深刻理解立法的精神，切实保障被征收人的基本人权。
在以往的房屋征收拆迁中，侵犯被征收人基本人权的野蛮强拆事件屡屡发生，严重影响了社会稳定，有些事件中被征收人和地方政府之间的矛盾日益尖锐，甚至要么发生以自杀、爆炸等极端方式进行抗议，要么发生以群体性事件来发泄对地方政府的不满，这就需要切实保障被征收人的基本人权，没有对基本人权的尊重，征收纠纷就不可能得以有效的解决。
财产是公民获得生存和发展，享有自由、获得尊严的基本物质前提和基础，房屋征收涉及较大的财产权益变动，影响被征收人以后的生产生活，为保障基本人权，法院在审查补偿标准时，应把被征收人不会因为房屋征收而降低生活水平作为一个重要的参考因素，也就是说，补偿标准的确定要让被征收人的生活条件有所提高，不会因房屋征收而降低生活水平作为最基本的底线。
服务大局是我国社会主义法治的重要使命。不同社会，不同历史时期可能会有不同的大局。当前，我国的大局主要包括：中国特色的社会主义建设；社会主义现代化建设；社会主义市场经济体制建设；建设社会主义的民主政治；建设社会主义法治国家；构建社会主义和谐社会，等等。这些都是社会主义的大局，也都是社会主义法治建设不可忽视的根本问题。[6]法院在审理、审查房屋征收纠纷时，要自觉地适应这些大局的要求，把案件的处理放到社会主义事业大局的历史场景来全面认识。市场经济、现代化建设、民主政治、依法治国等都不是法院审理案件之外的口号，它们都应当在法律实施中作为基本的观念体现出来。如果法院脱离国家的大局，就不能总揽全局，可能导致严重的方向性错误。
保障基本人权与服务国家大局之间密切相关，可以说保障基本人权也是致力于建设社会主义民主政治，建设法治国家，构建和谐社会的重要内容。
综上所述，《征收补偿条例》的颁布实施，使土地房屋征收补偿决定必须进入司法程序接受人民法院的审查，这是法治建设的巨大进步，也是强化司法权规制行政权滥用的重大举措，体现了打造法治政府的要求，人民法院应该勇于接受挑战，坚持司法为民，公正执法、廉洁执法，为社会的和谐稳定和公平正义做出更大的贡献。
作者简介:孙桂华(1978—)，女，吉林省白城市人，河南省平顶山学院讲师，法学硕士(河南平顶山，467002)。
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