国外议会评介
2019年9月下旬，美国众议院正式启动了对特朗普总统的弹劾调查。这次弹劾可以说是一份电话记录引发的政治风暴。特朗普在同乌克兰总统通话时提出，希望乌方对民主党大佬、美国前副总统拜登的儿子在乌克兰境内的活动进行调查，通话记录泄露后舆论大哗，因为针对拜登的调查很可能会严重影响2020年大选的走向，总统此举有滥用职权打击竞选对手之嫌，民主党把控的众议院随即动议进行弹劾。特朗普总统极为不服，授权公布了白宫版正式通话记录以正视听，结果这份正式记录坚定了众议院的决心，读完之后原本举棋不定的议员也转而赞成弹劾，弹劾调查迅速启动。
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弹劾是美国宪法赋予国会的重磅炸弹，宪法第一条第二款授予众议院提出弹劾案的全权，第三款授予参议院审判所有弹劾案的全权，但由于影响重大，国会并不轻易动用。自1789 年成立以来，美国众议院共62次启动弹劾程序，最终对19位联邦官员提出了弹劾案，其中有15名法官，1名内阁成员，1名参议员，以及2位总统——分别是1868年的安德鲁·约翰逊和1998年的比尔·克林顿。众所熟知的尼克松总统，于1974年因“水门事件”被众议院启动弹劾程序，在众议院表决通过弹劾案之前即辞去职务，故不在此19 人之列。19 名官员中，有16 人坚持到参议院走完了审判程序，其中8人被判有罪，均为联邦法官。这一统计数据可能已经过时，因为新的一起针对现任总统的弹劾正在进行中。
一、哪些人可以被国会弹劾
被国会动议弹劾，是联邦官员面临的严峻考验，一定程度上来说，不论结果如何，对官员的政治生涯来说都是重大挫折。不过从另一个角度看，被国会弹劾当然不是殊荣，但也绝非人人都有资格。那么哪些人在国会的弹劾名单范围内呢？
美国宪法规定，“总统、副总统和所有合众国文职官员”可以被弹劾。总统、副总统的概念十分明确，但是哪些官员算是可以被弹劾的文职官员，宪法和修正案都没有作出解释，这就产生了一个历史遗留问题，至今也没有形成定论。但是从宪法条文和先例出发，首先至少可以明确一些不在范围内的人员，一是军人不受国会弹劾，这一点没有疑问，因为他们是武官而非文官。二是未在政府任职的个人不受弹劾。这意味着商界精英等即使有垄断或其他不当行为造成重大影响，国会也不能对其进行弹劾，最多只能要求他们到听证会上接受询问。这一点听起来理所当然，其实非常重要，因为历史上英国议会就曾经对商人进行过弹劾并定罪，美国制宪会议显然是考虑到了这种先例并明确予以排除。三是地方官员，包括地方法官不受国会弹劾。因为他们不是“合众国文职官员”，并不隶属于联邦政府，国会没有管辖权。四是国会议员也不在弹劾范围内。1797 年至1799 年，威廉·布朗特参议员被众议院指控协助英国策划军事行动，并通过了弹劾决议，但参议院裁定国会对参议员无管辖权，因此中止弹劾程序。自此之后，国会议员不再被认定为联邦政府的“文职官员”。
在美国国会历史上，被弹劾的官员大多数是联邦法官，主要是因为法官一经任命即为终身制，非有特殊原因不得免职，总统也只有提名权而没有罢免权，因此联邦法官引起众怒后国会除了弹劾往往别无选择。对于行政机关的官员，即使贵为总统，国会和选民也最多只需忍受四年，不到万不得已不会启动弹劾。虽然截至2019 年9 月，在实践中国会仅对3 位联邦政府官员（两位总统、一位内阁成员）进行了弹劾，但在宪法理论方面，对政府官员的弹劾范围，一直是复杂难解的课题，争论主要集中在哪些层次的政府官员可以被弹劾。早期的学者秉持较为宽泛的观点，认为“文职官员……包括所有执行部门和司法部门的官员，从总统和最高法院法官到最底层的官员”[1]，即联邦政府所有官员都可以被弹劾。但是事实上，联邦政府不仅有民选的总统，更有大量低职级的政府官员和雇员，如有不当行为，直接由上司免职即可，劳师动众搞弹劾实无必要。因此美国最高法院将政府文职官员分为两类：重要官员和低职级官员，分类标准是任命权限，前者由总统任命、参议院确认，后者由总统或部门领导直接任命，没有确认程序。虽然最高法院也承认这并不是一个权威和排他的标准，但目前这一分类得到了多数人的认可。运用在弹劾中，就是“重要官员”可以被国会弹劾，“低职级官员”不在弹劾范围内。
1.弹劾动议的提起。任何一位众议员都可以通过正常的提案渠道提出弹劾动议，也可以在全体会议上提出弹劾动议。动议往往会附上初步调查报告和有关证据资料，曾经还一度流行附上人民来信和请愿书。通过提案渠道提出的动议，如果是直接要求弹劾官员的，会被分派给司法委员会研究，如果是要求调查官员的，则会被分派给规则委员会。在全体会议上提出的弹劾动议，具有一定的优先权，议长必须在两个立法工作日内安排审议。审议之后众议院有多种处理方式，既可以直接对动议进行投票表决，也可以将动议分派给司法委员会研究，还可以将该动议搁置，不再予以理会。
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综上所述，根据宪法规定、先例和学者研究结论，美国国会弹劾的范围，主要包括总统、副总统、联邦法官和总统提名、参议院同意任命的政府重要官员。
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二、什么事可以触发弹劾
调查的目的是提出弹劾条款，按照惯例，弹劾条款应以分条列项的形式形成简单的决议。委员会需召开会议专门审议决议草案，程序同审议法律案一样。会议召开24小时前，决议草案应当提供给参会人员参考。会议现场需要过半数的成员出席，简单多数票通过。当然，委员会也可以通过表决，决定不提出弹劾。
1.越权或滥用职权。这一罪名主要针对行政性的权力，因为行政性权力涉及面宽，弹性也较大，国会和总统对于行政权力的边界常有不同的认识，相对而言法官触犯本条的并不多见。迄今为止针对总统的弹劾案，都提出了越权或滥用职权的指控，1968 年弹劾安德鲁·约翰逊总统的理由，是没有得到参议院同意就越权解雇内阁成员，1974年弹劾理查德·尼克松的原因是妨碍司法、滥用职权和藐视国会，1998年众议院指控比尔·克林顿作伪证、妨碍司法和滥用职权并提出弹劾。
2.行为同职务的功能和目标相违背。这个罪名较为宽泛，实践中对应的行为也是五花八门。1986年，哈里·克莱伯恩法官被弹劾的原因，是在申报个人所得税时提供了虚假信息。2009年，塞缪尔·肯特法官因骚扰法庭职员被弹劾，并于参议院审判前辞职。另有两名法官分别在1803年和1873年被弹劾，原因都是在醉酒状态下出现在审判席上进行“醉审”。
2.弹劾调查。弹劾动议提出后，众议院理论上虽然可以直接审议表决，但实践中一般都是先分派给委员会进行研究。司法委员会或者规则委员会先行研究后，如果认为应该进行弹劾调查的，就向众议院提出要求授权调查的报告，众议院表决同意后即可开展调查。虽然绝大多数弹劾调查由司法委员会负责，但根据参议院规则这并不具有必然性，其他常设委员会或小组委员会也可以被授权调查。在调查过程中委员会可以传唤证人，可以索要书面记录，作为一种效果显著的议会调查方式，召开听证会更是得到了普遍运用。除了自行调查以外，一些具有权威性的调查结论和报告也会被引用，比如在针对克林顿总统的弹劾调查中，独立检察官的调查报告就被援引并提交众议院。
关于谋求不当目的，历史上的典型案例是1926年对詹姆斯·派克法官的弹劾，起因是一位律师批评了派克的某些判决，派克控告其藐视法庭，判其入狱并取消律师资格，这明显是利用职权实施打击报复的不当目的。谋求个人私利相对更为直观，但容易和贿赂混淆，一般认为私利的范围更广，不限于金钱贿赂。除了一些法官外，作为内阁成员的战争部长威廉·W·贝尔纳普，也因为在人事任命过程中接受财物、获取私利，于1876 年遭到弹劾。在众议院通过弹劾决议前两小时贝尔纳普辞职，希望借此逃脱审判，但参议院不顾其律师的反对，坚持走完程序并作出了无罪判决。
学者王雨萌、王冰丽等在《浅析解放战争时期党对农民的思想政治教育及现实意义》中对解放战争时期农民思想政治教育概况进行了一定的研究，主要关注对农民进行思想政治教育的背景、必要性、主要内容、方法和原则、现实启示等内容。[5]学者从解放战争时期党对农民的思想政治教育的背景和必要性入手，了解当时社会矛盾的变化以及农民的阶级状况，从土地改革、宣传土地政策中阐述党对农民进行思想政治教育的主要内容和方法原则，进而探究其在新时期农民教育中的现实启示。[7]
值得注意的是，虽然宪法在弹劾理由中使用的概念是“重罪和轻罪”，但这里所用的并非是刑法学术语，所指也不局限于刑法学上的犯罪行为。虽然有学者认为对这一条文应作严格解释，但参议院和众议院都采用了扩大解释，认为“可弹劾的行为并不局限于刑事犯罪”[2]。实践中，参众两院也曾就一些不可诉的行为行使过弹劾权，只要这些行为滥用了职权并辜负了“公众信任”。同时，“重罪和轻罪”的表述，意图在于将总统制下的国会弹劾同议会制下的不信任案区别开来，直选的总统不对国会负责，因此在制度设计上，不能仅因失职或失去国会中的多数支持而遭免职。
三、众议院的弹劾程序
与众议院独享弹劾权一样，美国宪法第一条第三款规定，“参议院独自享有审判所有弹劾案的权力”。不过在审判过程中，众议院并非毫无作为。收到众议院的决议后，参议院就会通知众议院推荐的代表参加参议院全体会议，会议开始时，众议院的代表宣读自己的任命决定和弹劾条款，然后就离开会场等候召唤。审判过程中，有时候还会请他们出场展示证据，回答询问，结束后还要向众议院作出口头报告。当然，他们在审判中的任务仅限于此，主要职责还是参议院承担。参议院的审判程序，大体上也可分为三个阶段。
11月22日消息，财政部发文，自2018年11月7日起至2021年11月6日止，对境外机构投资境内债券市场取得的债券利息收入暂免征收企业所得税和增值税。上述暂免征收企业所得税的范围不包括境外机构在境内设立的机构、场所取得的与该机构、场所有实际联系的债券利息。
3.错误使用职权谋求不当目的或个人私利。
美国宪法第二条第四款规定：“总统、副总统以及合众国所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，应予免职。”作为触发弹劾的事由，叛国、贿赂的概念都相当明确。叛国的概念可以直接在宪法中找到，第三条第三款指出：“只有对合众国发动战争，或依附于它的敌人，资敌以及提供方便者，方构成叛国。”贿赂的概念虽然没有写入宪法，但作为一种常见犯罪，刑事法律中有明确的定义，理论和实践中的研究连篇累牍，无须赘述。但同前半句的人员范围一样，制宪会议留了个尾巴，作为兜底条款的“其他重罪和轻罪”，需要后人进一步研究和解释加以明晰。从历史记录上看，因叛国和贿赂遭到弹劾的先例很少，大部分官员遭到弹劾的理由都是“其他重罪和轻罪”，因此对兜底条款的解释非常重要。根据弹劾的先例，以及学者对宪法和制宪会议记录的研究，国会认可的“其他重罪和轻罪”大致可以分为以下三种类型。
3.审议和表决。弹劾条款形成之后，就要提交众议院全体会议审议。司法委员会首先提出报告，并要求优先权以对条款立即进行审议，所适用的程序和审议寻常法律案并无不同，但是发言不受“不得使用冒犯总统的言论或暗示其犯有罪行”的约束。一定时间的辩论过后，众议院需要进行两轮投票：第一次投票是程序性的，决定是否立即结束辩论，并投票表决弹劾条款；第二次投票是实体性的，决定是否通过决议并提交参议院。在决议中，除了告知参议院弹劾决定和条款外，还会任命数名众议员作为代表到参议院参加审判。投票仅需要普通多数即可通过。值得注意的是，众议院的决定并不受司法委员会报告的束缚，即使司法委员会认为不应当进行弹劾，众议院也可以投票通过弹劾的决议。
四、参议院的审判程序
美国宪法第一条第二款规定：“众议院选举本院议长和其他官员，并独自享有弹劾权。”这是众议院进行弹劾的基础。但宪法只作出了授权，提供了最基本的原则，具体的程序、制度都是众议院通过议事规则等文件自行设计的。总体而言，弹劾程序有以下几个阶段。
Kentar Y, Zastrow R, Bradley H, et Al. Prevalence of Upper Extremity Pain in a Population of People with Paraplegia. Spinal Cord, 2018, 56(7): 695-703.
1.审前准备。在宣读众议院的弹劾条款之后，参议院工作人员会组织参议员进行审议，研究条款内容。不过最重要的准备工作，在于传唤位高权重的弹劾对象。参议院会签发令状，要求弹劾对象在指定时间到达参议院接受讯问。弹劾对象可以亲自出场，也可以委托律师到场，阐述事实和自己的观点，同参议员们展开辩论。他还可以拒不接受传唤，拒绝到场不会产生不利的法律后果，根据规定参议院会认为其选择了无罪抗辩。弹劾对象还有一些其他的抗辩权，如管辖权异议等，也可在此阶段提出。如前面提到的战争部长威廉·W·贝尔纳普就曾提出，自己已经辞职，不再是文职官员，参议院没有管辖权。这些抗辩参议院会全部记录在案。
2.现场审理。审前准备工作完成后，参议院就会确定日期进行现场审理。美国宪法规定，副总统是参议院的议长，自然可以主持弹劾审判，但当弹劾对象是总统的时候，副总统需要回避，由最高法院首席法官主持。在审理过程中，参议院可以召开全体会议听取证词、接受证据，也可以任命部分参议员组成弹劾审判委员会，代为完成证据采纳和证词收集工作，并向参议院提交书面报告。主要的审理过程，类似于正常的法院庭审，只不过很多问题都需要投票表决。控辩双方陈述、出示证据、听取证词、展开辩论，交叉询问也经常发生。辩论结束后，众议院的代表应该再次入场，双方作最后陈述。
3.投票判决。现场审理结束后，参议院召开闭门会议进行审议，审议的主要内容是审判委员会的报告、证据证言和弹劾条款等。审议之后就进入投票环节，参议院需要就各条弹劾条款分别进行表决，但是并不一定要对所有条款都进行表决。有别于闭门审议，投票环节必须公开进行，而且是人人过关，主持人挨个点名，被点到的参议员需从座位上起立，说出“有罪”或“无罪”。与众议院简单多数即可通过弹劾决议不同，参议院需要出席人数2/3以上的多数同意，方可判决弹劾对象有罪。
五、国会弹劾的后果
只要有一条弹劾条款在审判中表决通过，弹劾对象即被定罪，其职务自然被免除。这一自然后果在1989 年曾经被瓦尔特·尼克松法官挑战过，尼克松法官因伪证罪于1986年被判入狱后拒绝辞职，在牢房里继续领着法官工资，1989年被弹劾定罪后拒绝接受免职的结果，并向最高法院提出申诉，最高法院最终以政治问题不属法院管辖为由拒绝审理。但是国会毕竟不是法院，参议院的有罪判决也有别于刑事审判中的有罪判决。被众议院弹劾、参议院定罪的后果，仅限于职务的免除，弹劾对象并不需要为此承受牢狱之灾，或者其他任何刑法上的后果。此外，弹劾对象还可能被剥夺担任“合众国任何有荣誉、责任或俸禄的职务”的资格，不过这并非有罪判决的自然后果，参议院需要在判决后另外作出决议，这一决议仅需简单多数即可通过。
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在中文语境里，“弹劾”一词通常指通过一定程序将失职的政府官员免职的全过程。但在美国宪法中，弹劾仅指提出弹劾动议和通过弹劾案，由众议院主导，免职需要完成另外一个程序，即参议院作出有罪判决后才会发生。这两个程序合并在一起，才是中文语境中寻常意义上的“弹劾”。作为国会监督政府和法院的重要手段，全部完成的弹劾和判决程序，在美国历史中并不多见，且大都是针对联邦法官进行的。但是从统计数据上来看，近几十年来，针对总统的弹劾，以及没有进入正式程序的弹劾动议显著增多。在特朗普之前，奥巴马总统也曾因医改法案、隐瞒出生在美国之外的事实、同塔利班交换俘虏等各种缘由，多次被共和党议员提出弹劾动议。这一方面说明国会和政府的对立日益严重，另一方面反映两党之间的矛盾和斗争日趋激烈。弹劾程序旷日持久，仅参议院的弹劾审判，平均长度就达144天，至于众议院的弹劾调查，更是可能经年累月，最长曾持续997 天。对目前已执政3年多的总统发动弹劾，为大选做准备的政治考量显然是主要因素。作为制宪会议精心设计的监督利器，两百多年以来，弹劾虽然在国会监督中发挥了一定作用，但也越来越成为两党政治斗争和争权夺利的工具。
注释：
[1]William Rawle, A VIEW OF THE CONSTITUTION OF THE UNITED STATES 214 (1829).
[2]Impeachment of Walter L. Nixon, Jr., H.Rept.101-36 at 5 (1989).
（作者单位：全国人大常委会办公厅秘书局）
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