摘要：政策执行“种瓜得豆”，会使决策目的落空或打折，危害明显。透过特色小镇建设雷同化现象观之，行政心态“急”化、行政角色“利”化、政策执行“离”化等是其主要成因。“急”化心态导致一级催促一级“多拉快跑”，以至面目相似的“特色小镇”蜂拥而上。行政“利”化倾向驱动地方官员只顾财政收入与政绩加分，竞相争取特色小镇建设指标之后，敷衍了事。“权威碎片化”为政策执行“离”化埋下伏笔，面对难以完成的任务，下级倾向用“拼凑应对”与“共谋”策略，以普通小镇冒充特色小镇。对此，优化行政考核，即调整考核指引、坚守考核重点、重构考核方法等是可能的因应之策。
关键词：政策执行；特色小镇；行政心态；行政角色
所谓政策执行“种瓜得豆”，是指政策执行的最后结果与决策初衷或目的有很大差距，甚至出现南辕北辙情形。如特色小镇建设，中央决策初衷是“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”，决策本意强调“特色鲜明”和“少而精”，但政策执行的结果却是，各地“特色小镇”数量众多且“千佛一面”。据《瞭望》新闻周刊报道，自2016年7月份起，中央批准的特色小镇数目累计为403个（其中第一批次有127个，第二批次有276个）。仅仅一年以后，根据中国房地产协会提供的数据，截至2017年底，特色小镇的数目已经升至2000多个，其中既有国家相关部委批准建设的小镇，也有各省政府自行批准的省级特色小镇，甚至一些地市也推出市级特色小镇，还有大量由企业主导操作的小镇。比如，在西部某地，一部热播影视剧就“催生”5家风格类似的小镇。此外，据新京报报道，各地以农作物命名的小镇众多：葡萄小镇、萝卜小镇、胡椒小镇、油茶小镇……不知道的，还以为他们在上演一场接力“报菜名”。很多旅游者都有这样的感受，一些广告打得天花乱坠的特色小镇，去了第一家的感觉是还算新鲜，去了第二家的感觉是似曾相识，第三家，就再也不想去了。因为所谓的“特色”，不过是名字形形色色，而内容则千篇一律。[1]
特色小镇建设雷同化问题暴露出的政策执行“种瓜得豆”窘境值得我们深思。学界前期虽有政策执行走样的相关研究，但是鲜见从特色小镇角度切入的成果。本文研究视角不同以往。此外，从实践角度看，本文的研究价值在于，透过特色小镇建设问题这个“窗口”去发现其背后隐藏的共性问题，能为决策者观察和解决类似问题提供智识支持。借助行政学之眼，本文认为政策执行“种瓜得豆”现象的出现，是因为行政心态“急”化、行政角色“利”化或政策执行“离”化所导致的，治理之道在于优化行政考核。
一、行政心态“急”化：“种瓜得豆”的制度性成因
（一）“急”化心态：压力型体制的观念主线
中国属于后发国家，追赶发达国家、早日实现现代化一直是国家建设的“主题曲”。新中国成立初期，积贫积弱的状况令执政者心急如焚，“一万年太久，只争朝夕”的心态一度占据决策者头脑，赶英超美的大跃进运动就是这种“着急”心态的具体写照。改革开放特别是邓小平南巡讲话以来，大胆地试、大胆地闯，争取在较短时间内让经济不断跃升新台阶，成为中国各级政府的共识和根本遵循。无论是国家层面的实现现代化的“三步走”战略，还是各级地方政府不断制定的远景规划与短期计划，都体现出执政者在相对较短时间内创造经济奇迹的迫切愿望。这种生发于政府决策高层、逐级向下传递的行政“急”化心态，最终形成层层加码的压力型体制。
杨雪东在荣敬本等人研究基础上提出，压力型体制由三要素构成，即：（1）数量化的任务分解机制。体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后，党委政府把它们进行量化分解，通过签订责任书的形式逐次下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。（2）各部门共同参与的问题解决机制。有两种方式：一种是各部门的工作要围绕党委政府的工作计划和工作重点进行安排，这是纳入下级工作计划的常规方式；另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动完成来自上级的临时性任务或工作。（3）物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人，除了采用授予称号这样传统的精神鼓励的方式外，还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励。在惩罚上，一些重要任务实行的是“一票否决”制，即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。[2]
政治系统的压力传导机制。为了使压力顺利从中央传导到基层，各级政府都实行“数目字管理”，将原本较为含糊的行政绩效分解为可操作的数量化指标，“地级市政府对县级政府的考核，不仅有完整的数量化的指标体系，而且各项工作的业绩表现被折算成具体分数，在县（市）间进行排序计算，彻底贯彻了相对绩效评估的原则，县级政府的考核办法进一步细化，乡镇和县直各科局的工作绩效几乎都量化为分数，分数决定了工作排序，评估所得分数的排序决定相关领导和人员的奖惩。到了乡镇一级，量化考核更加细密繁琐，每一个部门、每一个工作人员、每一个村都被置于分数化考核的网络之中。”[3]
这里的“离”化，是指行政执行背离决策初衷，偏离决策目标，执行效果与决策设想有较大出入。丁煌将此称为“政策执行阻滞”，它的特点是目标的偏离性、内容的失真性、行为的隐蔽性、活动的相关性等。它主要表现为：政策执行表面化，即执行者对上级指示的“象征性合作”；政策执行局部化，即对政策“选择性执行”；政策执行扩大化，即对政策内容进行“执行附加”；政策执行全异化，即对政策进行完全背离初衷的“替换性执行”；政策执行停滞化，“硬抗”“顶风上”“虎头蛇尾、有始无终”均属此类。[13]执行“离”化的策略性很强，所谓“上有政策、下有对策”，执行者按照决策者的行动来决定自己的行为，他们在制度框架中，在上级的强激励下进行本利计算，以对自己最有利的方式行事。就特色小镇的雷同化窘境来说，行政执行显然发生了目标偏离现象，属于政策执行表面化、局部化范畴，其危害是使上级决策的效果打折或最终落空。
（二）冲绩效：“急”化心态下的横向竞赛
上级通过人事任免将压力传导至下级，地方主政官员不但必须围绕中央和上级的决策部署全力推进工作，而且必须在相应的任期内做出出色的政绩，才能进入组织部门的考察视野。对于有着强烈晋升愿望的地方主政干部来说，一年一次的政绩排名、3-5年一次的任期考核是残酷的，没有做出业绩肯定晋升无望，同时，做出的业绩不如别地，晋升希望也不大。官僚科层的金字塔式结构，决定了越是上级的岗位越稀缺，在控制“关系运作”等变量之后，傲人的政绩将是干部向上攀爬的决定性因素。“中国政府治理的一个重要特点就是将地方官员的晋升与地方经济发展的绩效联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上互相竞争，形成了政治锦标赛模式。”[5]由于政治锦标赛的“规定动作”是政绩，因此官员会精确计算“政绩/任期”的任务时间比，在尽可能短的时间内完成最大化的政绩，而不管这种政绩是否于民有利。“在这样的制度框架下，一个干部有比较高的升迁目标，最现实的办法是，在基层实现超常规的提拔，这就需要政绩和其他特殊资源。因此我们看到，领导刚上任，目标必定锁定在两三年内的政绩上。为了实现这个目标，他必须尽快出政绩，而且必须是上级看得见摸得着的政绩。要营造政绩工程，工作往往就变成了‘折腾’。”[6]当上级将特色小镇建设作为重要任务来抓时，也是下级配合上级做出自己政绩的好机会。即使在资源不足、能力有限的情况下也会“自告奋勇”争取拿下。因此，“小镇故事少，香菇唱主角”的荒谬事情才会不断出现。
（三）争晋升：任期约束下政绩“折腾”
任务分解机制之所以可行，多层次评价体系之所以有效，是因为中央掌握着高度集中的人事任免权。通过强势的人事任免，中央不断向下传导政治体系的压力，激发官员的政治登顶竞赛。省级及以下地方政府同样会使用此类指挥棒，他们将地方官员晋升与中央或上级所关心的政策目标挂钩。面对候补者的潜在竞争，在任官员为保住职位必须以更强势的方式推进上级指示，直至出现层层加码。“我们可以观察到一个规律性的现象是，各乡镇和职能部门所订立的工作指标和增长率要普遍高于县级政府的目标值，而县级政府所订立的目标增加值又高于所在的地区或主管市，地区和市的目标值又要高于省级政府的目标。”[4]在这种逻辑驱使下，当特色小镇建设成为中央和上级所重视的政策目标时，全力以赴上马特色小镇，就成为下级的不二之选。用最低的智商都能理解，特色小镇没有“特色”那是能力问题，而没有建设或建设滞后那是对待上级任务的态度问题，如何取舍，官员们心知肚明。于是，“萝卜快了不洗泥”，千篇一律的“特色小镇”被大量推出，就成为逻辑必然了。
（四）抓机遇：政策“窗口期”内“大胆地闯”
阿尔蒙德认为：“政治结构的基本单位是个人角色。一个角色就是一种规则化的行为模式，它通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来。”[7]行政角色大致分为官员个人角色与政府组织角色，但基于政府是由一个个官员组成，而且政府主政官员的意志在很大程度上决定了政府行为，因此聚焦于个人角色，更有利于角色分析。研究发现，虽然角色受自己和他人期望共同作用，但在实际政治运作中，行政角色越来越有“利”化倾向，也即官员个人行政时充满本利计算，一般按照效用最大化的方式处理政事。这种与公益角色相左的私利化角色，早被公共选择学派洞悉，他们一直将政治市场中的官员假设为经济人，“按照这种假设，个人根据他们所受到的约束，为追求效用的极大化而行动的，……个人应被构造为是寻求促进自己私利的人，这种私利就其狭义而言是预测或预期的纯财富状况来衡量的。”[8]当然，除了纯财富，向上晋升也是官员重要的利益诉求。角色“利”化后的官员，会热衷于升官而不是做事，眼里只有政绩而不顾其他，甚至在制度约束不力的情况下，不断寻求体制漏洞，捕捉设租寻租机会，为增加其私利而背离应然角色，进而使组织决策目标落空，使民众利益受损。
二、行政角色“利”化：“种瓜得豆”的效用性成因
（一）角色“利”化：效用最大化及其后果
地方主政官员深知，抓住机遇，大干快上，在最短时间内做出成绩，才能引起上级的关注和重视。而政策“窗口期”会有意无意地助长地方官员的“急”化心态。所谓政策“窗口期”，是指中央或地方推行某项政策从开启到结束的这段时间。在改革进程中，中央和地方政府都在“摸着石头过河”，政策试错和“朝令夕改”之事屡见不鲜。一般来说，在政策“窗口”开启伊始，国家允许地方大胆地试、大胆地闯，地方政府放开手脚很容易出成绩。即便出错，也能得到中央或上级的宽宥。而政策“窗口”打开一阵子后，如果乱象随之增多，那么国家会对此越来越不能容忍，在权衡利弊后，往往会将政策“窗口”关闭或收紧。众所周知，政策需在实践中检验，因此常会出现政策调整、修正甚至是废止的情况，因此，善于抓机会的地方主政者，会充分利用政策给予的空间，甚至利用政策“不完善”“不规范”的地方，打打擦边球，在政策“窗口”关闭前做到“用好政策”“用足政策”。利用好国家政策，抓住稍纵即逝的政策“窗口期”，是每个地方主政者的必修课。因此，当特色小镇建设启动伊始，敏锐的地方主政者就已经看出这是一个圈地开发的好机会，迅速上马项目推高GDP，是其“理性”之举。在他们看来，小镇有没有特色，本来就存有很大的评价弹性，在政绩考察内核是GDP的情况下，“特色”实在不值得投入精力，因此特色小镇没特色，几成定数。
（二）用机会：角色“利”化后的政治攀爬
官员是政治山峰的攀爬者，他们不会放过任何一次可以向上攀登的机会。从官员角度看，地方官员之所以积极争取特色小镇落户于本地，是因为特色小镇建设不但关系自身政绩，而且是晋升筹码。在镇一级，一般来说，县里中心镇的主政者最有可能晋升为县处级干部。但如果普通小镇能变成特色小镇，那么它的主政者也就可能获得同样的机会。因此，在无法调入中心镇主政的情况下，使自己主政的小镇入选特色小镇名录，就成为为自己仕途铺路的最好办法，于是积极竞标就成为逻辑必然。在县一级，搞特色小镇意味着相应的土地财政收入、产业收入、项目收入等等好处，这些都是给县级主政者晋升加分的政绩。这样的动力，同样适用于市级和省级主政者。在多数地方主政者看来，特色小镇是棵“摇钱树”，积极上马特色小镇项目，只有好处没有坏处，至于该小镇是否真有特色，并不是他们真正关心的问题。在地方政府眼里，如果实在乏“特”可陈，那就无中生有，以蔬菜名为其注册，生硬地安上“香菇小镇”、“辣椒小镇”、“西红柿小镇”……等名称，虽有“报菜名”之嫌，但至少能有所交代。我们从中清晰可见，众多特色小镇沦为复制品，其背后是官员“利”化驱动下的滥竽充数，在某种意义上也是地方主政者上下级之间谋取共同政治利益的默许和鼓励。
费税改革之后，基层政府运行遭遇财政危机，县、乡（镇）想尽各种办法，以争取转移支付、创办集体企业、争取项目下乡、圈地开发等方式摆脱财政困境，许多基层政府在创收方面已经公司化经营。周庆智研究发现，在资源制约条件下，不动产在县级整个经济中的影响越来越大，“县级政府把增加财政收入放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上，依靠于土地一级市场批租，不惜动用强制力去获得巨大的财政收入。”[10]业内人士都知道，苏南地区是地方政府公司化的典型代表，政府官员如同公司董事会成员那样运作。[11]但其实，中西部欠发达的基层政府也基本遵循同样的逻辑。吴毅在中部地区某乡镇实地调研发现，“我注意到，在小镇的招商引资和开发的整个过程中，镇政府始终都是真正的主角，他们不仅负责引进老板，亲自与他们谈判，讨价还价，签订协议，而且在相关的开发筹备、做群众工作、确定对农民的各项补偿标准等方面也都是亲自担纲主持，而作为法定意义上的农村集体土地所有权代表者的村级组织，在土地开发过程中却仅仅作为政府的助手而存在。……基层政府在事实上扮演起土地商人的角色来。”[12]特色小镇建设给了地方政府搞房地产项目的机会和刺激，也使地方政府角色在此过程中从公共资源代理者摇身变为经营者。当地方政府将特色小镇建设当作一门生意时，其推动力在于土地开发、圈地盖楼以及建成之后能否获取高额回报，而是否有特色就成了可有可无的装饰。建设重心的偏移，使大量没有特色的“特色小镇”快速上马。
（三）拼“关系”：角色“利”化后的指标竞逐
地方政府热衷于特色小镇建设，在于它能为本地财政带来较高的收益，为主政者推高政绩。据住房城乡建设部总经济师赵晖介绍，中央启动“特色小镇”培育工作后，因中央给予支持，各省对于建设特色小镇“积极性十分高”，多数省份提出申请要搞几十个、上百个省定的特色小镇，个别省甚至提出建设200个特色小镇的目标。争取特色小镇建设指标，已成为各省竞逐的对象。不难看出，其中的驱动力应该是特色小镇建设能带来圈地开发的不菲收益和来自中央的大笔资金。在中央和地方分税后，土地开发已成为地方政府的主要财政收入来源，于是，凡是和圈地开发相关的政策项目都会受到地方政府的热捧。可以想见，在省级政府获得特色小镇建设指标后，会引发省内各县的竞相争取，指标落到县里后，会引发各乡镇的竭力竞争。一波接一波争取浪潮的背后，是行政角色“利”化倾向的驱动。无论是省、市还是县、镇，搞特色小镇建设都是提升其政绩的好机会，而且伴有相当可观的资金拨付，因此向上积极争取建设指标是其应然之举。业内人士知道，这种“争取”是充满“关系运作”的过程，“虽然说起来，政府的各种审批、许可都基本上有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者说是‘关系’，是官员个人的社会资本。”[9]指标争取下来之后，在如何建设特色小镇方面，地方政府既是具体决策者，也是执行者。按照中央要求，特色小镇建设区域被划定在城乡结合部，要有相应的自然资源或前期基础，但如果符合条件的小镇有若干个，那么如何选择，则充满变数。这时候，可能最后能拿下特色小镇建设指标的地方，并不是前期基础更强的乡镇，而是拥有更强人脉资源之官员主政的小镇。在“关系”的作用下，中央的要求暂时被放到了一边，“个人运作”成了关键性因素。在没有前期基础的情形下建设特色小镇，实属“巧妇难为无米之炊”，为普通小镇取个洋气的名字冒充之，成为逻辑必然。
自然计算有哪些基本特征呢？第一，自然计算是实时响应的，能够对新颖的东西做出快速的适应，但是，它也非常容易受到一些不确定因素的“污染”，而这些也决定了其“不准确”的一面，也就是说，自然计算并不精确，相对于图灵计算而言，这是一种劣势。
（四）公司化运营：角色“利”化后的极致运作
翻译作为专有名词的外国人名，从中国的传统出发，我们很容易想到玄奘的“五不翻”。此处“不翻”即不做解释（意译），只音译。人名若已经有现成翻译，即“顺古故不翻”，若无前例可循，则属“此无故不翻”。因人名为特殊词语，自然不需要解释学的揣摩，不需要解构主义的创新，大体只需要音译。比如作为姓氏的英文Green，White，Black等不能翻译为“绿”“白”“黑”，而译为“格林”“怀特”“布莱克”。英国哲学家Bacon，也不能当“腊肉”翻译，而是音译为“培根”。西方经典中屡受考验的Job和苹果手机的创始人Jobs，我们当然不能翻译为“工作”，而是音译为“约伯”和“乔布斯”。
三、政策执行“离”化：“种瓜得豆”的策略性成因
（一）执行“离”化：策略化及其危害
林雪川在广东东莞大朗从事贸易加工产业。根据广安当地媒体报道林雪川事迹的相关内容显示，林雪川在广东从一名毛织工人做起，在掌握了技术和管理流程之后，在广东创办了服装品牌“依哥弟”，“林雪川从一个打工仔摇身一变，成为拥有五六十号工人，年产值300多万元的毛织厂老板，走上了属于自己的创业之路。”
（二）“权威碎片化”：执行“离”化的前奏与伏笔
程瀚喜欢名表，经常戴着价格不菲的名表出席各种场合。“不怕领导讲原则，只怕领导没爱好”，一些有所图的老板就投其所好，给程瀚送玉石、名表，美其名曰“玩玩”“欣赏欣赏”，其实这些老板都心知肚明，程瀚不还，他们是不会要的。
“碎片化”的概念早期被用于描述美国地方政府数量庞大、职能不清，导致许多公共问题难以找到明确的部门来负责。李侃如和奥森伯格在此基础上创设“权威碎片化”这个概念，以能源部门为例来描述中国的政策过程。他们认为，中国的国家制度具有碎片化分层结构特征，政策过程相互间是不衔接的。究其缘由有三：一是意识形态淡化，即上下级之间共享的价值观开始崩塌，下级官员不再保持对上级的忠诚与服从；二是政治结构改变，即财政分权和创收许可造成地方和部门有强烈的冲动谋取利益，以至具备了追求自身偏好、维护自身利益的权力、动机和资源；三是信息失真，即在上下级和同级之间流动的信息不断发生失真，下级可以选择性地向上级提供资讯。赵树凯对“权威碎片化”做了进一步拓展，他认为政府运行的碎片化现象，是政府系统内部一种全面的离心力运动，具体表现为：第一是“价值”的碎片化，下级对上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表面上的认同与顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署，出现“文件打架”的现象。虽然也应承上级的讲话和文件，但只是简单地听听和转发就一了百了，将上级强调的原则和精神消解于无形。第三是政府职能的碎片化，表现在政府从中央到地方有些职能部门设置相当凌乱、职能划分不清楚，本应密切配合的工作却互相脱节或踢皮球。[14]一般来说，压力型体制下，对于基层政府及其官员来说，他们最直接、最重要的目标是按照上级目标指令完成任务，得到上级认可。但是“权威碎片化”理论表明，在时间、资源、能力约束下，如果下级无法完成上级目标指令，他们就会按照角色“利”的极大化计算，对上级决策进行象征性执行、选择性执行或替代性执行，以至于以普通小镇滥竽充数为“特色小镇”，来敷衍上级任务。
（三）“拼凑应对”与“共谋”：执行“离”化的“迎检”策略
在执行“离”化诸乱象中，“拼凑应对”是下级频用的执行策略。压力型体制下，那些不能如期完成任务的官员被认为庸碌无为，其仕途也会随之黯然，因此，“完成任务”成为下级必须时刻绷紧的弦。但事实上，“上面千根线、下面一根针”，基层政府面临的任务多到数不过来，以至上级安排任务时，总是要多次强调其重要性，甚至采用“一票否决”这样高强度激励，才能引起基层政府的重视。“现在，上级三天两头喊出新口号，提出新要求，部署新任务，开展新检查，而且各级领导都要提出自己的新口号，下边眼花缭乱，难以应付。”[15]有限的时间和资源，逼得基层政府“螺蛳壳里做道场”，在多重任务的重压下，他们必须施展“乾坤大挪移”式的本领，一方面以“迎检日”为红线，不断动态调整诸任务的优先排位，另一方面，动员一切可以动员的人员、资源来应对压下来的各种任务。如果还不行，那就只能选择性执行、替代性执行，甚至完全造假。“简言之，多重压力下的官僚行为诱发了政府官员关注短期目标、不断调整和临时拼凑的策略，反映出了‘拼凑应对’行为模式的这一特点。”[16]在面临资源、前期基础、建设能力等短板制约时，“完成任务”的逻辑驱动着基层政府“拼凑应对”，以“部分完成”“大部完成”“基本完成”代替“保质保量完成”，基层政府的“拼凑应对”策略，为我们理解特色小镇为何没有特色提供了独特视角。
下级“拼凑应对”策略之所以能行，是因为有直接上级与之“共谋”。这里“共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。”[17]在上级“一手乌纱帽、一手高指标”的加压驱动下，直接上下级之间为了完成任务会形成利益共同体。在实际政治运作中，当上级的指令超出下级能力，特别是在“一票否决”制等高激励和高压力情况下，下级就倾向于通过“变通”或“造假”的方式应付之。值得一提的是，下级政绩是其直接上级之政绩的组成部分，如果下级犯错，其直接上级还得承担连带责任，因此直接上下级在实质上融合为政绩共同体。而直接上下级之间利益的捆绑，导致他们会用“共谋”策略共同应对更上级的检查。这种“一荣俱荣、一损俱损”的利益媾连，造成地方政府中的上级会对其直接下级采取默许、包庇甚至纵容“造假”的态度。在这种态势下，如果特色小镇建设任务时间过紧，或者超出下级能力范围之外时，那么有任务关联的直接上下级政府之间就会达成某种默契，以速成的办法建成普通小镇，代替特色小镇向再上一级交差。因此，特色小镇没有特色，就很好理解了。
4、new MME通过 GUTI获得 old MME地址，并向 old MME发送Context Request消息重新获取用户信息，old MME会启动一个定时器。
四、行政考核优化：小镇雷同化的治理路径
应该说，特色小镇建设出现的雷同化窘境，如果只从预算约束、经济条件或技术条件角度审视，显然是不够的。从行政学角度对此现象进行剖析，不但能够在理论上增加分析此类问题的科学视角，而且能够从政府运作机制的现实切入问题深层，使“千佛一面”这一看似令人意外的结果，得到“情理”之中的解析。值得一提的是，导致特色小镇雷同化的成因，即行政心态“急”化、行政角色“利”化、行政执行“离”化，这三种情况既独立存在，又彼此交织互动。也许，特色小镇没特色是其中一、两种原因导致的，也可能是由三种原因共同催生的。当然，还可能是除此三种情况之外的成因。客观讲，高压之下，决策到执行过程中的变形走样在所难免。如何规避，实无万全之策。就事论事，本文认为，既然压力型体制下，下级重视上级的考核，那么优化行政考核可能是治理特色小镇雷同化困窘的有效路径。具体可从以下方面发力：
第一，转变考核方向。方向是行动的指南针。如前所述，中央和上级的年终考评与任期考核起着指挥棒的作用，就特色小镇建设来说，基层政府之所以竞相追捧，是因有利可图：一是地方财政可以增收；二是地方GDP能够快速增长；三是可以为自己政绩加分。无论何种原因，都是应上级考核要求。因此，要正确引导下级政绩冲动，建构服务型政府，上级必须转变考核方向，应从以地方GDP为中心转变为以提供民生服务为中心。顾客导向、人民至上应该确立为政绩考核的根本价值观。特色小镇建设成效考核，应以当地居民满意度为标准，而不是以GDP或财政收入的增长为标准。它不应是追求政绩的“面子工程”，而应成为改善居民生活、富民强镇的民生工程。
第二，坚守考核重点。重点是行动的落脚点。行政考核应该有严肃的指向，即重在考核GDP的就考核GDP，重在考核“特色”的就应考核“特色”，决不能什么考核最后都归结到考核GDP上，也不能因为GDP上去了，就不问其他。就特色小镇建设而言，应重在考核是否有“特色”而非“小镇”，应重申中央关于特色小镇建设的方向，即特色鲜明、产城融合、充满魅力，并坚决遵循之。并且要将考核要求前置，即以考核要求来引导规划。换句话说，如果没有前期基础、不能形成鲜明特色的小镇坚决不能上马，如果没有支柱产业、没有可持续发展资源的小镇坚决不能入选。特色小镇建设一定是“应势而起”“顺势而为”，是做“锦上添花”的工作，绝不应该在先天条件不足的小镇上硬生生地造出一个个所谓的“特色小镇”。
充分发挥创业计划竞赛的作用，在校园内部广泛开展深入贯彻以创业计划为核心的各类交流会、培训会，以高校团委为一个重要的平台和载体，组织指导各二级团委、团支部以及各学 生社团广泛开展创业实践活动，活动过程中要结合理论与实践，将活动真正落实到实际中去，开展有意义的创业实践活动、创业孵化基地、创业基地。做好交流平台，将创业理论和实践问题一一解决，形成系统化的服务体系，开通各类多媒体渠道，以供在校大学生在更多媒体渠道上进行学习、提问，在由专家组织进行答疑解惑，通过学校搭建的形式多样的各类交流平台更好的沟通和交流。
第三，重构考核方法。方法是行动的助力器。如前所述，高压力下基层政府会运用“拼凑应对”和“共谋”策略，但并不能因此就放松考核与问责。其实，下级基层政府之所以运用种种策略，还是因为有可以运作的空间，换句话说，只要下级还能敷衍过去，就一定会不断地产生以次充好的冲动。因此，在特色小镇建设问题上，应重构考核方法。比如，将居民感受和评价纳入考核体系中，并提升其权重；或者请专业机构介入，对小镇有无特色进行独立的第三方评估；抑或聘请专家拟定特色小镇评估的指标体系，第三方逐条核对检查。重构考核方法的目的，就是要改变以上级为主的考核方式，改变粗放型的评估方式，以多主体专业化的考核方法对特色小镇建设进行验收评定，减少直接上下级之间用“共谋”手段糊弄更上级的可能。在此基础上，奖优罚劣，奖励做出实绩者，惩罚随意敷衍者，震慑潜在模仿者。以“科学方法+强激励”的考核方式促进特色小镇雷同化的情况有所好转，并尽可能减少类似乱象的发生。
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中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1008-5947（2019）02-0033-06
※基金项目：本文为安徽省高校人文社会科学重点研究基地安徽大学农村社会发展研究中心重点招标项目：“农村城镇化发展的途径与多样化选择研究”（SK2014A017）阶段成果。
作者简介：张华，安徽大学社会与政治学院讲师，管理学博士，研究方向：政府改革与社会治理。（安徽 合肥 230601）
［收稿日期］2019-01-15
责任编辑 何周富
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