[摘 要]在全国一致的中央社会政策方案下，地方社会政策的差异是如何形成的？文章以城市低保政策为例，探析多层级政策体系在地方政策差异化过程中的复杂影响机制。对城市低保细则在2000～2010年间政策创新的事件史分析结果显示，中央政府的政策关注能够推动与其方案一致的城市细则创新，但并不能直接抑制差异的产生；省级政府的政策方案内容在形塑区域政策方面具有显著的政策分化效应。研究提供了一种探讨社会政策地区差异的分析视角，亦有助于理解社会政策过程中的纵向政府间互动。
[关键词]政策差异化 政策创新 纵向政府间关系 城市低保
一、问题的提出
社会政策的发展处于一种地域维度的张力之中。①一方面，为了使不同地区的公民获得公平的社会福利待遇，中国的社会福利项目通常具有统一的国家政策方案。另一方面，为了适应地区发展现状及满足当地居民的福利诉求，地方政府会因地制宜制定地方政策，并在福利水平②或制度内涵方面③形成政策差异。可见，地方政府的社会政策决策始终处于上级政策要求和地方利益的双重压力之下，既可能通过政策创新为完善国家政策提供备选方案，又可能因过于关注地方利益而偏离全国的社会公平。那么，国家政策方案下的地区差异化的社会政策是如何形成的？
政策创新理论通过关注政府采纳一项新政策的行动机制对这一议题积累了较多的成果。④在一项政策被不同政府采纳并得以扩散的过程中，各政府虽然有着相似的政策建立行动，却可能在政策内容上存在较为明显的差别。造成这种差异的第一类原因是政府内在属性的不一致，如政府制度兼容性、执政理念、创新能力等的不同。⑤第二类原因则源于不同政府间的互动。例如，地方政府官员会为了晋升展开竞争，在政策创新时有意采用与其竞争政府不同的政策工具，以获得创新政绩并争取上级政府的关注。⑥此外，政府间的政策模仿也会形成较明显的政策差异。这是因为，为解决当地实际问题而建立的政策会包含详细的政策措施，而在制度同形压力下模仿创新先行者的政策创新则通常更重视其象征意义而不具有实质内容。⑦
然而，已有研究对于政府间关系因素的关注主要集中在水平维度，上级政府对差异化政策创新的影响机制并未得到充分阐释。首先，自上而下的政策扩散研究集中关注中央政府对于地方政策创新的“推动”作用，⑧即关注上级政府对政策趋同的影响，而忽视了上级政府对差异化政策决策的干预，以及地方政府在自主决策下产生的复杂结果。第二，已有研究在考察上级政府的政策影响时，通常聚焦于上级政策方案出台这一行动，而没有全面考察上级政府影响地方政策创新的多元形式。不同层级政府在政策过程中的持续参与并未得到充分讨论，这在一定程度上割裂了要求公平一致的中央政府与关注地方特性的地方政府的复杂互动，也简化了多层级政府在政策过程中的角色与活动，难以深入探析地方政府如何在一致与差异的张力下进行决策。就城市政府而言，它是如何在中央政府的政策方案下分化为不同理念的地方政策？具体来说，中央政府如何传递政策要求并影响城市政府的政策制定？省级政府处于中央政府和城市政府的中间层级，在构建地方社会政策的过程中扮演着怎样的中介行动者角色，又是如何影响城市政府的决策的？
本文从纵向政府间关系的视角探索城市社会政策差异化的形成机制。文章基于政策创新理论，结合中国政策过程的特征，构建关于上级政府影响城市政策创新的研究假设。然后以中国城市居民最低生活保障(简称城市低保)制度为例，运用事件史分析模型进行检验。文章关于多层级政策体系下城市政府进行社会政策决策的讨论，有助于细化纵向政策扩散机制，加深对中国社会福利领域的政策过程的理解。
二、理论假设
权威命令暨权威组织的要求是政府采纳政策创新的重要动因。在国际政策中，具有经济权威的国家可以通过经济与贸易手段向另一个国家施压，使其采纳特定的政策。⑨在一个国家的不同层级政府中，由于中央政府具有行政、财政和人事方面的权威，地方政府会采纳中央政府推广的政策方案或依据中央政府的行政命令完成政策建立。⑩这种自上而下的政策创新，由于采纳上级政府指定的政策方案，不仅能够在行动层面快速扩散，还容易实现内容层面的一致性。
虽然自上而下的政策扩散曾被认为因不存在创新行动的差异而缺乏研究意义，但进一步的研究显示，权威命令既不能保证创新被采纳，也无法避免政策内容层面的差异。恰恰相反，权威命令提供了一种不同于自发的创新动机，很可能成为地方政策差异化的助力。为了完成上级政府的行政命令或为了获得上级财政支持而建立的地方政策，很可能只是象征性出台，并因此与为解决社会问题、为与邻近政府竞争资源等原因而创新的政策存在本质差异。因此，要理解城市政府的政策创新机制，需要细化作为上级政府的中央政府和省级政府的政策行动属性，并充分考虑城市政府在政策创新中的自主性。
首先，虽然“推动”政策建立是上级政府影响地方创新的典型方式，但其他可能的影响方式也应纳入考量。对于美国纵向政策扩散的研究显示，由于州政府在政策倡导力量和立法机构专业程度上的差异，城市政府的政策创新既存在推动州政府采纳政策创新的滚雪球效应，又存在抑制州政府采纳政策创新的压力阀效应。对于中国自上而下的社会政策扩散研究发现，中央政策的出台能够从整体上推动城市政策创新的采纳，但由于中央政策的出台使地方创新不再被视为政绩，财政依赖度较高的城市反而更不愿意采纳该项政策。这说明，进一步的研究应当同时关注上级政府对地方政策创新行动的“推动”和“抑制”影响，即上级政府的影响可以使地方政府更可能采纳某项新政策(模型中系数为正)，也可以使地方政府更可能不采纳某项新政策(模型中系数为负)。
第二，上级政府的政策方案出台是对政策发展过程具有标志意义的行动，但它只存在于某一特定时点，对这一行动的关注不能反映上级政府对于政策发展的持续参与，也无法考察不同层级政府的动态互动。中央政策方案是多层级政策体系的基础，它既包含中央政府致力实现的政策目标，也是评估地方政策细则的依据。为了保证中央政策的落实及完善，中央政府会通过强调、监督、纠正、激励等方式影响地方政府的政策建立，并通过省级政府向城市政府传递政策要求。在这一过程中，上级政府对政策项目的关注程度是影响地方政府政策决策的重要因素。具体而言，上级政府对于某项政策项目的关注会提升该政策在政府工作中的重要性，使地方政府更可能出台与之相关的政策。同时，上级政府的关注也意味着更严格的监督，会增加地方政府采取差异化政策的风险，进而对差异化的政策创新起到抑制作用。
假设1a 中央政府对于某项政策的关注度越高，越可能推动与中央政策方案一致的城市政策细则创新。
假设1b 省级政府对于某项政策的关注度越高，越可能推动与中央政策方案一致的城市政策细则创新。
②邓大松、杨晶: 《中国城镇职工基础养老金给付水平及其非均衡性评价——基于省级统筹和全国统筹的测算》，武汉：《华中科技大学学报(社会科学版)》，2019年第1期，第17～28页。
假设2b 省级政府对于某项政策的关注度越高，越可能抑制与中央政策方案不一致的城市政策细则创新。
在多层级政策体系中，省级政府作为发挥中介作用的行动者，既承担着传递中央政策的职责，又能够直接构建政策的区域差异。省级政府制定政策的自主性使省级政策内容成为影响城市政策创新的一种途径。那么，省级政府是如何传递及演变中央政策的？对这一问题的回答需要依据对政策文本的分析来细化省级政府的作用。当省级政府出台与中央政策一致的政策方案时，会强化中央政策要求，推动城市政府采纳与中央政策一致的城市政策细则，并抑制不一致的城市政策细则出台。当省级政府出台与中央政策存在差异的政策方案时，则凸显了地方特性的重要性，减少了与中央政策保持一致的合法性要求，降低了城市政府采纳与中央政策不一致的政策创新的风险。也就是说，差异型省级政策的出台很可能促使部分城市政府采纳差异型政策细则，也可能弱化了中央政府的要求并进而抑制城市政府一致型细则的出台。据此，作者提出省级政策方案内容影响城市政策细则的四种假设效应。
《Paper and Biomaterials》为季刊，出版日期为1月15日、4月15日、7月15日、10月15日；刊号：ISSN 2096-2355 CN 10-1401/TS，自办发行。
（22）使夫誦念及聆之者，保毓腎官太玄之氣，（《太上說玄天大聖真武本傳神呪妙經註》卷三，《中华道藏》30/553）
假设3a 省级政府出台与中央政策方案一致的政策方案，会推动其辖内城市采纳与中央政策方案一致的政策细则。(一致推动效应)
假设3b 省级政府出台与中央政策方案一致的政策方案，会抑制其辖内城市采纳与中央政策方案不一致的政策细则。(差异抑制效应)
假设4a 省级政府出台与中央政策方案不一致的政策方案，会推动其辖内城市采纳与中央政策方案不一致的政策细则。(政策分化效应)
假设4b 省级政府出台与中央政策方案不一致的政策方案，会抑制其辖内城市采纳与中央政策方案一致的政策细则。(一致阻滞效应)
三、城市低保制度的政策体系
表2汇报了运用多分类logit估计的事件史分析模型的回归结果。在控制变量的基础上，模型1和模型2逐步加入了中央政策关注和省级政策关注变量，模型3加入了测量省级政策内容类型的两个名义变量，模型4是纳入了所有解释变量的完整模型。此外，为了处理可能存在的时间依赖问题，所有模型中还包含了三次样条(cubic splines)变量Duration和Spline。
在由中央、省、市三级政府构建的城市低保政策体系中，城市政府的政策细则是塑造地区差异的核心。其中，对于收入核算办法的规定，反映了政策的去商品化水平，集中体现了城市政府在福利理念层面的差异。城市低保的保障资格主要取决于家庭人均收入是否低于当地低保线，而救助方式则是通过提供救济金对实际收入和低保线的缺口进行“补差”。因此，对有劳动能力者的收入核算办法关系到救助对象的资格确认及救助水平，依据对这一关键内容的不同规定，可以将城市低保细则划分为保障型和市场型两类。保障型政策细则以实际收入为依据进行核算，与中央政策方案的要求保持一致，改变了传统救济的福利理念；市场型政策细则依据劳动者的年龄(即“虚拟收入”)或其应当得到的工资与福利(即“应得收入”)等非实际收入计算，强调市场对于劳动者生存保障的作用，弱化政府在贫困救助方面的责任。
总之,解决电解问题过程中,基于证据推理是突破认识误区的一种有效方法,其基本的步骤为“提取题给信息→转换成证据→根据证据等建立逻辑关系→推理判断→获得解决”。
城市政府的政策细则之所以能够存在如此大的差异，来自中央政策赋予的创新空间，而中央政府也为了政策完善保持着与地方政府的互动。首先，中央政府对地方政策进行监督与规范。例如，民政部曾于2002年10月下发《关于贯彻落实按实际收入计算家庭收入政策的紧急通知》，纠正地方政府与中央政策要求不一致的“虚拟收入”等收入核算方法，强调“按实际收入计算家庭收入”的要求。其次，中央政府将低保政策纳入政府工作的整体规划。作为社会保障体系的最后一道防线，城市低保制度涉及市场经济改革、就业市场完善、社会稳定等诸多重要政府工作的开展。故而，中央政府的诸多工作都会涉及低保工作并进而推动低保政策发展。
处于这一纵向政策体系中间层级的是省级政府。截至2010年，所有省级政府均出台了低保办法。在规范程度上，省级低保办法较中央低保条例更加细致，但仍为城市政策细则留出了较大的创新空间。大部分省级低保办法并不涉及低保工作的具体实施措施，许多省级低保办法虽然提供了若干政策工具，但允许城市政府自行选择。在政策一致性上，省级低保办法的主体内容是对低保条例的重复和强调，基本与中央政策保持一致，但也会在细化中央低保条例的过程中呈现出差异。总之，省级政策方案在政策内容上的弹性，使它难以具体界定社会政策地域差异，但它仍是构建城市政策差异的重要因素。
四、模型与数据
本文采用在政策创新研究中广泛运用的事件史分析模型。这一模型的被解释变量是被观测个体在特定时间发生特定事件的概率，在本研究中就是城市政府在每一年采纳城市低保细则的概率。关注政府对某项政策采纳与否的政策创新研究，通常使用logit模型，而本文关注不同类型政策细则的创新，因此使用多分类logit模型。
此外，我们也一直在用我们的方式向世界发出自己的声音。例如，新华社不使用其他国家大通讯社的新闻通稿，而是在全世界驻派记者，用自己的叙事方式来报道世界上发生的事情，并直接生产出不同语言的版本向全世界播报，等等。然而，最重要的仍然是要增强我国的软实力，建立起自己的话语体系，才有可能让自己的声音真正被听到，从而达到对外宣传的目的。
本文考察城市政府的低保政策细则创新。观测的时间范围为2000年至2010年，即从国务院低保条例出台的次年起，至民政部发布《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》(民函〔2010〕140号)对收入核算办法进行规范为止。观测对象中的城市是指除直辖市以外的地级及以上城市，此类城市在2010年共有283个。依据上述观测要求，作者从政策资料数据库网站、政府官方网站和民政部《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编》等渠道，收集含有收入核算办法的城市低保细则共123条。另有120条城市低保细则虽然也得以出台，但其政策内容并不包含收入核算办法，故视为未进行政策细则创新。此外，由于拉萨市的社会经济统计数据缺失严重，模型中剔除拉萨市。
为了体现城市低保政策在福利理念及对中央政策回应的差异，作者依据收入核算办法中对中央政策方案的落实情况，将不同城市政府的低保细则划分为保障型和市场型。与中央政策方案一致的保障型低保细则，其收入核算方法部分的政策条文表述如下：按实际收入计算；连续6个月未领到足额标准收入的，按实际收入计算；由申请人出示证明材料，按实际收入计算；等等。与中央政策方案不一致的市场型低保细则，其收入核算方法部分的政策条文表述为：按应得收入计算；按相关标准计算；低于最低工资标准按最低工资标准计算，高于的按实际计算；收入计算不得低于政府公布的有关标准；等等。
教师教学理念陈旧、方法单一、内容枯燥 教师已从传统教学中的主体转为主导地位，而课堂教学是教师“传道、授业、解惑”的途径之一，但部分教师教学模式僵化、教学方法单一、教学理念陈旧，教学中存在“一言堂”、照本宣科，课堂教学不灵活，方法不适用于所授科目，课堂教学内容枯燥，课堂氛围不活跃。学生上课时感觉到枯燥无味，就会通过使用手机来打发时间[7]。
George A Boyne, Julian S Gould-Williams, Jennifer Law, and Richard M Walker, “Explaining the Adoption of Innovation: An Empirical Analysis of Public Management Reform,”EnvironmentandPlanningC:GovernmentandPolicy, vol.23, no.3 (June 2005), pp.419-435.
本文直接用于观测的被解释变量是城市政府的政策细则创新，即城市政府在每一年是否采纳某一类低保细则的行动状态。由于保障型细则与中央低保条例内容一致，因此作者对不同城市的低保细则采取如下分类办法：如果某一城市的低保细则的所有条文均为保障型，则这一政策细则为保障型；如果某一城市的低保细则中包含市场型条文，则这一政策细则为市场型。在某个城市未出台低保细则的年份，这一变量赋值为0；在其出台低保细则的当年，依据其采纳细则是市场型或保障型，这一变量赋值为1或2；出台低保细则之后，该城市从模型中剔除。
一种改进的异步电机模型预测直接转矩控制方法······································宋文祥 乐胜康 吴晓新 阮 毅 (6,861)
上级政策关注。作者使用提及低保的政策数量测量中央政府和省级政府的政策关注强度。中央和省级政府提及低保的政策数目越多，说明上级政府对低保越关注。由于这一时期中央政府对于城市低保制度的发展理念和“应保尽保”原则没有出现变化，中央政策的关注即代表中央政策对于“保障型”政策的关注。变量“中央政策关注”的测量指标为当年全文包含“最低生活保障”的中央政策文件条数，数据来自清华大学公共管理学院的政府文献信息系统。变量“省级政策关注”的测量指标为当年全文中出现“最低生活保障”的省级规范性文件、法规和规章的条数，数据来自北大法宝数据库。
省级政策内容。“省级市场型政策”和“省级保障型政策”这两个名义变量用于测量城市政府所在省份实施的省级政策办法的内容。作者采用与城市政府相同的资料收集方式，共收集26个省级政府(不含西藏自治区)出台的88条省级城市低保政策办法，从中筛选出对收入核算办法做出规范的来自24个省级政府的32条政策文件，并依据与前文一致的政策分类方式，对这些省级低保办法进行分类。如果城市i所在省于t年出台市场型省级政策，则i市的“省级市场型政策”变量在t年之前赋值为0，在t年及之后年份赋值为1；其“省级保障型政策”变量在所有年份赋值为0。对于在观测年限中多次出台省级低保办法的7个省份，在新政策方案出台后的年份，即按照新政策的政策类型进行赋值。
3.控制变量
邻居影响。该变量反映一个城市政府受到省内其他城市政府政策创新行动的影响。邻近政府采纳政策细则的行动会产生同级竞争压力、政策出台的合法性压力，并为政府创新提供政策学习和模仿的来源。城市i在第t年受到的省内邻居影响的测量指标为其所在省t-1年已出台城市低保细则的城市占该省城市总数的比例(%)。数据由作者根据各市政策创新数据计算得出。
“皮特·克劳利爵士会以他一贯温文尔雅的措辞说：‘腐败？！管他娘的——反正它能稳稳给我带来一千五百磅的年收入。’”（荣如德，2011，p.81）
财政分权水平。该变量衡量城市人均财政收入占省级人均财政收入的比例，数据来自历年中国城市统计年鉴和中国统计年鉴，按滞后一期纳入模型。
创新属性。该变量反映城市政府在低保政策初建阶段即1993年至1999年的低保创新水平，测量指标为[1-(该城市首次建立低保制度的年份-1993)/(1999-1993)]×10。数据来自作者自建数据库。
城市人口。该变量衡量城市i在t-1年的市区非农业人口的规模，使用自然对数形式。数据来自历年中国城市统计年鉴。
财政水平。该变量测量指标为城市人均财政收入，由作者依据中国城市统计年鉴中市辖区的地方财政预算内收入和非农业人口数据计算得出(单位：万元)，按滞后一期纳入模型。
城市级别。该变量反映城市的行政级别。城市i在t年如为省会或副省级城市，则该变量赋值为1；如为普通地级市赋值为0。城市行政级别信息来自历年中国城市统计年鉴。
五、实证结果
图1-图3展示了城市低保制度的多层级政策体系在2000年到2010年间的变化状况。如图1所示，在2000年到2002年，城市政府的市场型政策细则的数量大于保障型细则。2003年，即中央政府对收入核算办法进行规范之后，城市政府的保障型细则出台数量达到高峰，但同年的市场型细则也达到高峰。在2004年之后，市场型细则的出台数量较少，并在总量上低于保障型细则，且两类细则建立均在总体上呈现逐年下降的趋势。这说明中央政府可能对保障型细则的出台有促进作用，但对市场型细则建立的影响则有待进一步分析。
图1城市政府建立低保细则的历程
中央政府和省级政府每一年都会出台若干与城市低保相关的政策(见图2)。中央政府平均每年出台与低保相关的政策34条，每个省每年平均出台与低保相关的政策6条。在各省级政府出台的城市低保办法中(见图3)，大部分是与中央政策方案保持一致的保障型，也有少数省级低保办法包含了与中央政策不一致的市场型内容，还有一些省份始终没有对收入核算办法进行规范。
我国中小学的教育模式就是应试教育。应试教育的目的就是为了高考，通过考试来筛选所需要的学生，这种教育模式注重成绩而非学生自己的真实能力。这是基于我国国情产生的历史必然，我国是人口大国，由于基数大的缘故，应试教育是一种成本较低且公平的挑选人才的方法。在此状况下的中国学生就如同考试机器一样，只学习和获取与考试内容相关的知识，甚至某些知识点的内在联系根本一概不通，大部分的学生被迫学习，兴趣爱好也全被抹杀掉，他们学习和摄入的内容都是和考试相关联的，虽然会产生很多能考出高分数的“好学生”，但这抹杀了学生的个性和创造力以及独立思考的能力。
图2历年中央和省级低保相关政策的出台情况
注：中央和省级相关政策的界定依据解释变量“中央政策关注”和“省级政策关注”的测量方式，其中省均政策为当年各省出台政策的平均数。
图3历年省级低保办法类型状况(累积数据)
注：依据“省级市场型政策”和“省级保障型政策”两个解释变量的数据。
各变量的描述统计分析见表1。各变量之间的方差膨胀因子(variance inflation factor，VIF)均小于1.7，说明模型中的变量间不存在共线性问题。
表1变量的描述性统计分析
变量观测值平均值标准差最小值最大值政策细则创新23010.08 0.37 02中央政策关注230134.81 10.45 2056省级政策关注23016.41 4.01 021省级市场型政策23010.11 0.31 01省级保障型政策23010.41 0.49 01邻居影响230118.20 19.03 092.86 财政分权水平22361.63 1.32 0.02 8.74 创新属性21043.41 1.57 010财政水平22120.24 0.28 0.01 3.10 城市人口22123.70 0.80 1.62 6.48 城市级别23010.09 0.28 01
中国的城市低保制度是一项典型的具有多层级政策体系的社会救助项目。在全国城市完成低保建制的1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》(以下简称“低保条例”)，制定了全国统一的城市低保制度框架，并规定省级政府“可以根据本条例……规定实施的办法和步骤”。除中央低保条例和省级低保办法之外，作为实施低保救助的直接管理者，许多城市政府也出台了低保细则，以此提高低保工作的规范性和效率水平。各城市低保细则在覆盖群体、救助程度、管理方式等方面存在差异，将全国划分为具有不同政策要求的制度空间。
表2城市低保政策的离散时间事件史分析结果
模型1模型2模型3模型4市场型保障型市场型保障型市场型保障型市场型保障型中央政策关注0.04*0.04*0.030.04**(0.02)(0.02)(0.02)(0.02)省级政策关注0.03-0.020.05-0.03(0.04)(0.04)(0.04)(0.04)省级市场型政策1.64***-0.471.65***-0.51(0.40)(0.58)(0.41)(0.60)省级保障型政策0.140.58*0.180.58*(0.52)(0.32)(0.51)(0.32)邻居影响0.04***-0.000.03***-0.000.010.000.010.00(0.01)(0.01)(0.01)(0.01)(0.01)(0.01)(0.01)(0.01)财政分权水平0.190.120.190.120.24*0.110.25*0.11(0.14)(0.11)(0.14)(0.11)(0.14)(0.11)(0.14)(0.11)创新属性0.16*0.010.17**0.020.17**0.030.16**0.04(0.08)(0.09)(0.08)(0.09)(0.08)(0.10)(0.08)(0.10)财政水平-1.14-0.04-1.23-0.01-0.880.00-1.070.05(1.41)(0.89)(1.45)(0.87)(1.47)(0.87)(1.59)(0.86)城市人口0.42*0.210.42**0.220.380.280.340.28(0.22)(0.20)(0.21)(0.20)(0.24)(0.20)(0.24)(0.20)城市级别-0.620.75-0.590.72-0.830.68-0.750.65(0.58)(0.46)(0.57)(0.46)(0.61)(0.46)(0.61)(0.46)Duration0.530.420.180.51-0.120.540.080.52(0.36)(0.45)(0.35)(0.57)(0.34)(0.57)(0.38)(0.48)_spline10.15*-0.18*0.11-0.120.03-0.090.06-0.14(0.08)(0.10)(0.08)(0.10)(0.07)(0.10)(0.08)(0.10)_spline2-0.120.23**-0.090.18**-0.040.15*-0.060.20**(0.08)(0.09)(0.08)(0.09)(0.07)(0.09)(0.08)(0.09)_spline30.04-0.13***0.02-0.11***0.02-0.11**0.02-0.12***(0.04)(0.04)(0.05)(0.04)(0.05)(0.04)(0.04)(0.04)常数项-7.73***-7.79***-5.96***-5.96***-5.78***-6.38***-7.31***-8.25***(1.46)(1.41)(0.92)(1.03)(0.96)(1.08)(1.49)(1.45)N2022202220222022pseudo R-sq0.080.080.100.11AIC989.07996.01979.70979.14Log lik.-470.53-474.01-463.85-459.57Chi-squared88.0290.04123.83137.16
注：*p<0.1,**p<0.05,*** p<0.01。使用multinomial logistic回归模型，模型的基准类别为未采纳政策细则创新，即采纳市场型细则的“市场型”创新与采纳保障型细则的“保障型”创新，均是相对于未采纳创新。本表汇报回归模型的系数，括号中数字为按城市政府聚类的稳健标准误。
在上级政策关注方面，中央政策关注在解释保障型政策细则创新时始终正显著，但对市场型政策细则创新的解释力不显著。这说明中央政府的政策关注可以推动与其一致的保障型细则的建立，但对于不一致的市场型细则既无推动作用也无抑制作用。假设1a得到了证实，而假设2a未被证实。在各个模型中，省级政策关注始终不显著，这说明省级政策对于低保的关注并不能解释这两类政策细则创新与未采纳创新的行动差异。这可能是因为在通过政策关注进而确定政策项目的重要性方面，中央政府的影响更为有力，而省级政府更多地是依循中央政府对于政策项目优先序的安排。
专有知识成员比例被定义为CPIKN中专有知识成员数量占CPIKN成员总数量的比例。进一步，专有知识成员比例
在省级政策方案的内容上，模型3和模型4中省级市场型政策在解释城市市场型细则采纳时始终呈正显著，且相对风险比分别为5.15和5.20(表2中未汇报)。即，处于市场型省级政策方案下的城市政府，更可能选择出台市场型细则而不是不出台政策细则。省级保障型政策方案对于保障型城市细则的建立有正向影响，但显著水平和系数值均较低。省级市场型政策对于保障型城市细则建立、省级保障型政策对于市场型城市细则建立，均无显著作用。这说明，省级政策方案的内容能够影响城市政策的内容选择，发挥一定的一致推动效应(假设3a)和明显的政策分化效应(假设4a)。在城市政策差异化形成方面，省级政府可以通过对区域政策内涵的界定成为引领地方差异的示范者。
2.解释变量
实证结果从政策内容差异化的视角细化了基于行政指令的政策创新扩散机制。在纵向政策扩散中，上级政府能够推动下级政府采纳与之一致的政策方案，但并不能抑制差异化创新的出现。这种有限的自上而下的福利理念传递，再次证实纵向政策扩散不等于无差异的政策执行，也显示出地方政府在政策创新过程中的自主性。上级政府的政策关注与政策内容是影响下级政府创新的两种渠道。而在多层级政策体系中，不同层级政府的影响渠道和作用并不同：中央政府通过强调政策重要性推进地区一致性，省级政府则主要通过政策内容推进区域差异化。
城市低保的政策扩散过程揭示了社会政策发展中纵向政府间的互动机制。以经济政策为研究案例的中国纵向政府间关系研究主要基于中央政府权威以及地方政府理性这两个视角。本文的结论则显示出整合的分析框架在社会政策领域中的重要性，并进一步阐释了中央和地方政府的复杂互动。在分税制下，地方政府承担着地方社会保障的财政支出责任，在社会政策决策时会综合考虑中央政策方案的要求与当地现实。在渐进式的中国社会政策决策过程中，地方政府的创新决策过程还会依据与不同层级政府的互动发生演化。
六、结论与讨论
本文以城市低保政策为例，探析了中央政策和省级政策对于城市社会政策细则差异化的影响机制。城市低保政策是以中央低保条例、省级低保办法和城市低保细则为主，以各层级相关政策为辅的纵向多层级政策体系。在这一政策体系中，城市政策细则是形塑社会政策地区差异的关键，而上级政策发挥着重要的影响。中央政府通过政策关注推动与其政策框架一致的城市细则的建立，省级政策则发挥着复杂的中介作用。省级政策方案既能传递中央政策内容，也通过界定省域政策差异成为形塑城市间社会政策差异的重要力量。
最后，需要说明本文的研究局限。首先，本文对于社会政策文本的考察并不能反映这一社会福利项目的全部内涵。例如，社会政策方案并不包含随时间而变化的福利标准的具体数值，政策文件的政策透明度、政策要求强度等属性也未在本研究中纳入考察。第二，政策创新决策是一个非常复杂的过程，在这一过程中发挥影响的其他因素及运行机制，例如横向政府间的相互学习和竞争、不同行政级别的城市之间的互动模式，以及横向与纵向扩散机制的进一步整合等，需要运用其他研究视角和研究方法进一步探索。
本文通过提供一个解释社会政策地区差异的纵向政府关系视角，增进了对于中国社会政策过程的理解。首先，本文揭示了自上而下的政策扩散在多层级政府结构中的运作机制，并考察创新行动趋同背后的政策内容趋异。研究结论深化了关于地方政府创新决策的理解，丰富了以西方文献为主的政策扩散研究成果。其次，本文展示了国家社会政策方案落实于地方的复杂现实。文章说明城市社会政策是纵向层级政府在形成差异和化解差异中互动的结果，并揭示了中央和省级政府对城市政策创新施加影响的途径和效果。对于中央政府而言，国家社会政策的完善既需要提供财政支持和政策工具，帮助地方政府克服政策实施中的障碍，也要关注省级和城市政府的政策实践，并据此及时做出政策安排以及不断完善国家方案。
①Kinglun Ngok, “The Recent Social Policy Expansion and Its Implications for Inter-governmental Financial Relations in China,”AustralianJournalofPublicAdministration, vol.72, no.3 (September 2013), pp.344-358.
假设2a 中央政府对于某项政策的关注度越高，越可能抑制与中央政策方案不一致的城市政策细则创新。
③Xian Huang, “Four Worlds of Welfare: Understanding Subnational Variation in Chinese Social Health Insurance,”TheChinaQuarterly, vol.222, (June 2015), pp.449-474.
④⑧[美]弗朗西丝·斯图克斯·贝瑞、威廉·D·贝瑞：《政策研究中的创新和传播模型》，载[美]保罗·A·萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超 等译，北京：三联书店，2004年，第225～267页。
⑤Fabrizio Gilardi, “Who Learns from What in Policy Diffusion Processes?”AmericanJournalofPoliticalScience, vol.54, no.3 (July 2010), pp.650-666; Felix Strebel, “Inter-governmental Institutions as Promoters of Energy Policy Diffusion in a Federal Setting,”EnergyPolicy, vol.39, no.1 (January 2011), pp.467-476.
⑥ Xufeng Zhu, “Mandate Versus Championship: Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Authoritarian China,”PublicManagementReview, vol.16, no.1 (January 2014), pp.117-139.
当然，也不是所有柏林的博物馆都那么“一本正经”，看看这家“咖喱香肠博物馆”吧！咖喱香肠是柏林很有名的小吃，可爱的柏林人声称它起源于柏林，于是建了一座博物馆来证明这一点，这种严谨、理性的态度真是既好笑，又令人敬佩！
⑦刘伟: 《学习借鉴与跟风模仿——基于政策扩散理论的地方政府行为辨析》，北京：《国家行政学院学报》，2014年第1期，第34～38页。
⑨ Charles R.Shipan, and Craig Volden, “The Mechanisms of Policy Diffusion,”AmericanJournalofPoliticalScience, vol.52, no.4 (October 2008), pp.840-857.
⑩ Sandra Nutley, et al., “Policy Transfer and Convergence Within the UK: The Case of Local Government Performance Improvement Regimes,”Policy&Politics, vol.40, no.2 (April 2012), pp.193-209; Richard M.Walker, Claudia N.Avellaneda, and Frances S.Berry, “Exploring the Diffusion Of Innovation Among High and Low Innovative Localities,”PublicManagementReview, vol.13, no.1 (January 2011), pp.95-125.
1.被解释变量
足球比赛是学生足球运动中最喜爱的形式，同时也是校园内重要的、传统的体育赛事之一，联赛通常是学校团委或体育教研室，或者学生会负责组织，以系为单位参与比赛。经过调查表明，学校固定举办比赛时间不确定，联赛不系统，学生基础较差，认可度低，参与积极性差。资金短缺和领导不够重视也是问题存在的原因之一。
教师不要担心被问倒，教师对某本课外书没有全盘了解也不要担心。艾登·钱伯斯说：“教师应该建立这样的观念：不是只有自己知道答案的问题才能提出来讨论。身为教师应该坦然告诉孩子们自己并非全知全能，但绝对愿意和大家一起动脑筋，试着找出答案。”
Wei Liu, and Wenzhao Li, “Divergence and Convergence in the Diffusion of Performance Management in China,”PublicPerformance&ManagementReview, vol.39, no.3 (July 2016), pp.630-654.
Charles R.Shipan, and Craig Volden, “Bottom-up Federalism: The Diffusion of Antismoking Policies From US Cities to States,”AmericanJournalofPoliticalScience, vol.50, no.4 (Fall 2006), pp.825-843.
Xufeng Zhu, and Hui Zhao, “Recognition of Innovation and Diffusion of Welfare Policy: Alleviating Urban Poverty in Chinese Cities During Fiscal Recentralization,”Governance, vol.31, no.4 (October 2018), pp.721-739.
Sean Nicholson-Crotty, “The Politics of Diffusion: Public Policy in the American States,”TheJournalofPolitics, vol.71, no.1 (January 2009), pp.192-205.
朱旭峰、赵慧: 《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例(1993—1999)》，北京：《中国社会科学》，2016年第8期，第95～116页。
Narisong Huhe, and Min Tang, “Institutionalizing From the Middle: the Impacts of Provincial Legislation on Rural Grassroots Democracy in China,”StudiesinComparativeInternationalDevelopment, vol.52, no.3 (September 2017), pp.372-393.
本研究运用64排冠脉CT血管造影方法对冠状动脉的左主干（LM）、前降支（LAD）、对角支（D）、左回旋支（LCX）、钝缘支（OM）、右冠状动脉（RCA）、后降支（PDA）等血管段进行狭窄程度的检查。冠状动脉狭窄程度分级标准参考李伟等人在《CT理论与应用研究》上发表的文章[5]，具体分级方式见表3。
[丹麦]哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，苗正民、滕玉英 译,北京：商务出版社，2010年，第53～74页。
参见赵慧：《社会政策创新与福利理念趋异:基于纵向政府间关系的视角》，广州：《公共行政评论》，2018年第05期，第138～157、189～190页。
其中，12条政策细则无法获得原文，作者假定其未包含收入核算办法。
马亮: 《公共服务创新的扩散:中国城市公共自行车计划的实证分析》，广州：《公共行政评论》，2015年第3期，第51～78、203页。
William D.Berry, and Brady Baybeck, “Using Geographic Information Systems to Study Interstate Competition,”AmericanPoliticalScienceReview, vol.99, no.4 (November 2005), pp.505-519.
Nathaniel Beck, Jonathan N.Katz, and Richard Tucker, “Taking Time Seriously: Time-Series-Cross-Section Analysis with a Binary Dependent Variable,”AmericanJournalofPoliticalScience, vol.42, no.4 (October 1998), pp.1260-1288.
Gabriella Montinola, Yingyi Qian, and Barry R.Weingast., “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,”WorldPolitics, vol.48, no.1 (October 1995), pp.50-81；Hongbin Cai, and Daniel Treisman, “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?”WorldPolitics, vol.58, no.4 (July 2006), pp.505-535.
Chenggang Xu, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development,”JournalofEconomicLiterature, vol.49, no.4 (December 2011), pp.1076-1151.
作者简介：赵 慧，首都师范大学管理学院讲师，博士。北京 100048
[中图分类号]C916
[文献标识码]A
[文章编号]1000-114X(2019)06-0205-11
*本文系国家自然科学基金青年项目“中央一致政策框架下的地方社会政策分化机理研究”(项目号71704117)及北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目“地方政府社会政策创新机制研究”(项目号2016000020124G093)的阶段性成果。本文曾在“第九届公共治理青年论坛”上宣读，感谢与会专家的意见。感谢匿名评审人的意见。文责自负。
[责任编辑 陈泽涛]
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