乔钰1马玉卿2（1.河北大学；2.保定职业技术学院，河北保定071000）
中图分类号：D693163文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）02-0155-01
摘要：政府雇员制作为一种新型的人事管理制度，在我国发展数年，社会各界对其实践效果和发展前景褒贬不一。本文分析了我国政府雇员制发展过程中的法律地位不清晰、预期目标理想化、日常管理不科学等三大困境，提出了完善我国政府雇员制应该遵循的法治、稳定、精简原则和严格招聘管理、加强劳动合同管理、建立公平合理的绩效评估机制、完善激励机制、进一步完善配套保障措施等一套基本构想。
关键词：雇员；政府雇员制；公务员
政府雇员制起始于西方，是指政府通过契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。它以劳动合同为主要手段，来界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系。政府雇员概念最早出现在美国，但政府雇员最早产生在德国上世纪50年代，伴随着80年代以来新公共管理运动而在西方国家普遍实行开来，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%左右的政府岗位是政府雇员。
一、我国政府雇员制概述
2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台标志着政府雇员制在我国正式启动。随后，珠海市也印发了《珠海市政府雇员试行办法的通知》。接着，上海、安徽、四川、北京、浙江、湖南、山东、湖北、广东等省的部分地区纷纷开始尝试政府雇员制。政府雇员制的探索、实施是在借鉴国外的成功经验基础上，我国公共部门人事制度改革的一种新思路。
从我国的实践来看，政府雇员的雇佣程序比较简单，一般是政府部门提出用人计划——面向社会公开招聘——签订劳动合同；主要分普通雇员和高级雇员两大类；实行年薪制和任期制；合同期满后要自谋出路。政府雇员制关键的制度安排包括：（1）一般不赋予行政权力行使权；（2）不占用行政编制；（3）相对高薪（年薪是公务员的两倍直至十几倍不等）；（4）短期聘用（一般1—3年），签约管理。
在我国地方政府试行政府雇员制的实践当中，出现了三种模式：一是吉林模式,政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制；二是珠海模式，政府雇员占用行政编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力；三是深圳模式，全市所有机关单位辅助管理、工勤岗位一律推行政府雇员制，政府雇员占编不入编，高级雇员可担任行政职务，行驶行政权力。
相对于西方发达国家人才资源情况，我国人才资源结构性矛盾更加突出。在政府部门，国际金融、信息技术、国际贸易、高新技术等领域的高端人才严重短缺，而且政府机关因为薪酬管理体系的限制，缺乏灵活的激励机制，不能满足政府公共管理对专业技术人才的发展需求，在高端人才的争夺中处于明显劣势。政府雇员制的试行，在一定程度上缓解了政府部门高端人才严重短缺的矛盾。但是，作为一种新型的人事管理制度，包括学术界在内的社会各界，对政府雇员制的实践效果和发展前景褒贬不一、众说纷纭。
二、我国政府雇员制的发展困境
（一）法律地位不清晰。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》第九十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”但在政府雇员的聘用、管理、薪酬保障、权利义务关系方面却语焉不详。相关法律如《劳动法》《合同法》对这方面的规定也不完善。很多地方出台的关于政府雇员的试行办法，属于地方性规章，立法层次低、缺乏权威性，内容较简单，多属原则性规定，且各地在内容上有相互冲突之处。因此，产生了这样一个问题，我国政府雇员制定位出现偏差，模糊不清。它是一种本质上区别于公务员制度的新的人事管理制度，还是公务员制度的有益补充？是一种常设制度，须在体制内加强规范、大力发展，还是一种“应急”制度，可以在体制外消解吸纳、合理利用？各地方、各界态度不一。没有清晰的法律地位，是我国政府雇员制面临的首要困境。
（二）预期目标理想化。政府雇员制的试行者和支持者，在理论上演绎着两个“有利于”的逻辑：政府高薪招募雇员，有利于吸引优秀人才，解决复杂的专业技术问题，有利于通过“鲶鱼效应”激发公务员队伍的活力，改善公务员队伍人才结构。实践中真的是这样吗？首先，政府雇员制的条件，对真正的优秀人才并没有多少吸引力，试想，优秀人才不具有公务员身份、不担任行政职务、不行使行政权力，他还能充分发挥其作用吗?其次，解决复杂的专业技术问题的责任不应该落在雇员身上，政府部门完全可以通过科研机构、高校甚至是市场上的专业公司，如果一定要在内部解决，也应该由公务员执行，因为问题既复杂又专业，那往往是比较重要的需要保密的。再次，政府雇员是短期聘用，在公务员管理下工作，与政府部门之间的劳动关系和职业发展与公务员完全不同，这意味着雇员和公务员这两种“鱼”根本不在一个“桶里”，“鲶鱼”怎么追逐“沙丁鱼”保持后者的活力呢？最后，目前，公务员制度和政府雇员制两者之间不存在连接渠道，没有预留转换端口，不能实现有效的融通，临时雇员工作再好不会变成公务员，公务员工作再差不会变成临时雇员，两种制度沟通不畅。综上所述，政府雇员制在实际运行中要想取得预期的绩效，难度很大。
（三）日常管理不科学。上文提到，英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%左右的政府岗位是政府雇员。在日本，也有11.9%的政府岗位是雇员。而在我国，政府雇员的比例没有明确的标准。目前我国政府雇员的管理上，缺乏科学的准入标准、程序和考核。政府雇员制的录用过程灵活简单，无有效监督的录取形式，可能会为某些政府官员提供寻租机会。现阶段，我国政府雇员的薪酬标准也不统一，在中国地域广大的国情下，基于自身地域现实建立的局部政府雇员薪酬标准参差不齐，其合理性也值得怀疑。如何公正、准确、有效地续约或解雇政府雇员，直接涉及到政府雇员的业绩考核、责任追究以及监督机制问题，如作为深圳首批政府雇员之一的邹琦曾遭遇解聘尴尬，在合同期满后曾拒绝接受用人单位的解聘。而像金融、信息、外语、法律等专门人才，其工作是很难有量化指标来考核的。
三、我国政府雇员制的完善
理想中，各地政府是想借助政府雇员制的灵活弹性来克服公务员制度的一些不足，却因制度本身的不完善和执行中的技术性问题，让政府雇员制的试行和发展遭遇了一些困境，这是在所难免的。政府雇员制必然会随着社会环境的发展变化而不断完善，我们也应当正确地看待这些问题，根据实际情况，借鉴西方成功经验，在实践探索中不断反思总结，使之不断进步，发挥制度本身应该具有的最大功效。
对于政府雇员制，我们应该有以下理性认识：（1）政府雇员是政府根据工作临时性或季节性的需求聘用的协助公务员工作的临时人员，是“保姆”或“短工”性质的人力资源；（2）政府雇员在工作中应该履行与政府部门事先约定的义务，同时，其权利也必须得到尊重和保障；（3）政府雇员的薪酬应该由市场决定，即由雇员劳务市场的供求关系和价格决定。
完善我国的政府雇员制，应该遵循以下原则：（1）法治原则：目前我国政府雇员制的各项制度尚不完善，国家应以效果突出的试点为标杆，参照《公务员法》《劳动法》，制定全国统一的《政府雇员制度暂行条例》，明确实施政府雇员制的目的、意义和作用，理顺政府雇员与政府部门、公务员之间的管理，各地方政府依此制定实施细则，使政府雇员制的实行有法可依。（2）稳定原则：即保持公务员队伍的基本稳定。各地可根据实际，慎重引入政府雇员制，主要集中在决策咨询类、行政附属类和技术保障类这三类高端人才和低端人才两个群体中推行。（3）精简原则：科学确定政府雇员数量，控制好用人成本，建议采取深圳模式，即“占编不入编”，控制政府整体用人规模，达到精简机构、降低行政成本的目的。
完善我国政府雇员制管理机制的基本构想：
（一）严格招聘管理。在实施招聘活动时，政府要主动接受社会监督，保证招聘程序和招聘结果的公正、公平。政府要对招聘活动的前提条件、程序、方法和时限做出明确规定，在聘任过程中，明确雇员的岗位职责、任职条件、薪酬待遇、聘用期限、考核奖惩等，严格实行竞聘上岗，择优聘用。招聘时可通过多种方式充分、全面了解应聘者的能力和素质。
（二）加强劳动合同管理。政府和政府雇员的关系是基于我国劳动法的市场化的劳动合同关系，雇员的任职目标、职位说明、聘用期限、劳动报酬与福利待遇、退出后的约束机制等都是由双方签订的雇佣合同来界定和规范，通过严密的合同管理来确定双方的职责、权利和义务。
（三）建立公平合理的绩效评估机制。对政府雇员的绩效评估要严格参照政府与政府雇员双方签订的劳动合同，具体细节是按照合同确定的工作目标、工作进度、工作质量和工作成果等内容为标准进行。评估工作可由雇员所服务的工作部门单独或会同有关部门进行，也可通过专家组或中介组织进行，评估务必专业化、科学化和客观化，不能由个人说了算，以保障给予政府雇员准确的评估。
（四）完善激励机制。不要盲目地把高薪作为吸引优秀人才的唯一手段。政府雇员虽有高薪，但不像公务员那样享有完善的福利，随着政府雇员服务年限的增长，可以考虑逐步提高其福利水平，以满足其自身的成长需要。要设计政府雇员转成公务员的办法，让政府雇员制与公务员制度有连接渠道，对那些希望职业稳定或者追求政治进步的政府雇员，政府可以按一定的服务期限、工作绩效做为标准或条件。
（五）进一步完善配套保障措施。在任期内，要保障政府雇员的收入及其相关权益，允许政府雇员通过行政途径、司法途径维护其合法权益；雇佣期满后，要有一些后续的保障配套措施，以解决雇员任期后的再就业、医疗、养老和保险灯问题，尽量免除雇员的后顾之忧。
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