作者简介：王珏、陈琳、陶朱、陈柳敏，华东政法大学。
基金项目：华东政法大学大学生科学研究项目成果。
摘要：当前社会，最大的问题之一莫过于“三农”问题，而“三农”问题的实质，则是土地使用所产生的一系列问题。在这一系列问题中，农村征地问题尤为突出。农村征地虽然是城市化的必然结果，但是，征地的法律依据、对农民的补偿机制以及行政权行使的合法性和合理性，仍然存在着大量的问题。而这些问题的积累，加剧了农村征地争端的激烈化程度。
关键词：公共利益；公平补偿；行政权滥用
1征地现状
在土地征收的实践中，严重的越权审批、先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等违反程序的现象十分普遍，且在政府及其行政机关的观念中，征收补偿的民事性质即价格对等，谈判的意义往往被忽略。有学者指出，自改革开放以来，政府通过征收低价农用地，然后高价出售，从农民土地所有权人手中剥夺了约2万亿元。土地征收补偿费中市县政府部门得到70%以上，承担劳动力安置的单位和村集体所得仅占20%，农民从征地中得到的实际利益则占5%左右。对于农民而言，除了接受国家征地这一现实，他们更关心的是自身切实利益是否得到保障。但是很明显，农民真正从国家补偿中获得的利益是少之又少。
2争端所在
农村征地争端的现象是农民的切身利益没有得到充分的保护，可是通过对有关政府的走访，对农民的调查分析，探究其原因，我们不难发现问题不仅产生在行使行政权力的法律依据存在缺失、征收农村集体土地的目的无说服性、最关键的是对征地农民切身利益的保护机制和补偿机制的不足。
2.1“公共利益”的误解
根据《物权法》四十二条规定：为了公共利益的需要，依据法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。1986年的《土地管理法》规定，“国家进行经济，文化，国防建设以及兴办社会公共事业”可以征用土地，但是，1986年的《土地管理法》这一规定实质上超出了“公共利益”的范畴。为了遏制我国耕地的流失，1986年我国《土地管理法》对土地征收的目的作了一定的修正。1998年《土地管理法》只在总则保留了“公共利益的需要”的原则性规定，1986年《土地管理法》其他与土地征收目的有关的规定均被删除，这体现了立法者对征收目的进行更为严格限制的意图。
征地具有合法性，强制性，补偿性等特点。作为征收农村集体用地的唯一合法依据就是所谓的“公共利益”。但是目前，面对最大的难题就是如何界定“公共利益”。没有对“公共利益”的明确界定，其后果必将是征收权的滥用。
在对松江土地管理所进行走访时，接待我们的老师并没有详细回答在征地过程中对“公共利益”的实践理解，只是详细介绍了征地的大致流程。从介绍来看，最大的问题在于没有一个部门对“公共利益”做出一个明确的解释，如果要征地，只是由建设单位出具一份“公共利益”的规划公示，让人不解的是真正利益的所属者却无从表达他们的意见和看法。在某些专家眼里这不足称奇，他们解释说，法律要留下这么个大窟窿，是因为现实生活的具体情况纷繁复杂，难以用简短的词汇概括。尽管如此，在关键的限定性条款不清的情况下，一种可能对私人财产带来严重后果的权力，仍然被大方地授予了各级政府，让他们可以继续延续过去的做法：把公共利益当成一个大箩筐，把所有商业开发项目都装进来。政府官员这么做，完全合乎自己的“经济人”理性。官员政绩考核的主要指标是GDP增长率，而房地产业正是城市GDP增长的主要发动机，各地政府不遗余力地推动房地产业发展。按照此说法，对于行政主体而言，“公共利益”的确切说法则变为；了“政府利益”。
就算是在司法机关，也没有给“公共利益”一个明确的定义。在广州猎德“钉子户”一案的裁决中，法院判决书中强调了集体利益，即以集体利益的名义将“钉子户”强制执行了法律的判决，那么集体利益是否等同于公共利益？答案显然是否定的。什么是集体利益？当然是集体成员都享有利益。集体利益最终必须为集体成员所能感受到。如果法院重新认定补偿标准，那些已经接受了补偿的村民也可能因为法院重新认可的补偿标准而懊悔，导致出现大面积后悔的群体性问题，甚至因此出现群体性上访事件。这是法院所不愿面对的。所以法院在一般案件中会使用“集体利益”，并非“公共利益”。但是如果将集体利益与公共利益划了等号，那就承认了“多数人的利益相较于少数人的利益更具有正当性，并具有优先性。”不难想象，这种“集体利益”代替“公共利益”的结果，不是我们所希望看到的法治民主，反而转变成为了多数人的暴政。
尽管法律对公共利益没有明确的规定，但是我们必须清楚，公共利益绝对不是所谓的“政府利益”，也不能将其与集体利益划等号。
2.2“公平补偿”并非“公平”
如果农民的知情权、表达权、参与权没有得到保障，那么，最后也只能依靠补偿制度来获得救济了。但是，我国的公民补偿制度体系存在明显的不足。这种不足，最终导致了当农民最基本的生产资料被剥夺后，所产生的一系列社会问题和相关的法律问题。
目前，有关土地征收补偿制度的规定，主要集中在《物权法》第四十二条第二款的规定中：征收集体所有的土地，应当依法足额支付补偿、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益，以及2004年修订后《土地管理法》第47条：征收土地按照被征收土地的原用途进行补偿，补偿费用一般包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项内容，其中土地补偿费和安置补助费的补偿数额按照该土地被征收前三年平均年产值的倍数进行测算，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。
从法律的规定和征地实践来看，这种根据土地原用途的产值数倍法测算补偿机制仅限于补偿与被征收土地直接相关的经济损失，而对与被征收土地间接相关的一切附带损失则不予补偿，相较于农民因征地所遭受的全部损失而言，是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极不公平。第一，农民的生活来源是依靠利用土地、种植农作物。而产值仅仅是一个计量标准，这一标准会受到天气，地理，环境自然因素其他社会因素的影响。将产值作为补偿的计算标准，并不能全面体现土地作为生产资料的实际价值，从这一点可以看出，制定这一标准忽视了农民对土地的发展和归依。第二，仅金钱补偿并不能保障农民的生活水平。土地征收后的金钱补偿只是一时，可是对于农民而言，失去了生产资料、生产工具，失去生活来源的影响则是永远的。这些不仅表现在土地征收后的直接损失，还包括生活负担的加剧。
2.3行政权力滥用
农村征地争端产生的第三个原因就是行政权力滥用，即行政腐败，是一种行为主体为了其特殊利益而滥用权威或偏离公共指责的现象。在农村征地中，农民的知情权、监督权、表达权、参与权被无形地剥夺了，更不用提利益的补偿。
在众多的领域中，行政领域的权利腐败最引人注意且最易引发广大民众的愤慨。这是由行政的特点所决定的。在权力失控的情况下，行政机关就较容易侵犯公民的权利，因此对行政权利的约束显得尤为重要。在土地征收领域，从弱势农民的角度，行政权力的滥用主要集中体现在土地征收管理和拆迁两个方面。
为了招商引资而征收农民土地，在征收管理过程中出现的问题主要表现在以下几个方面：一是一些地方为了吸引外资或工业企业投资，压低地价，甚至以零地价征收，对所征土地的原耕种者没有补偿或补偿不足。二是一些地方政府不顾《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，全然不顾无地后农民的生存样态，以至于使地方政府与民众之间的关系恶化。三是对失去土地的农民的出路未作安排，使之失去谋生手段，引起农民的极大不满，纷纷上访。2005年1月30日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室负责人在谈到中国积极发展现代农业与扎实推进社会主义新农村建设的有关情况时承认，“在农民上访中，土地征占问题所引发的问题所占比重比较高（但是不到80%）。笔者要问，如果80%还不算严重，那多少才算严重？四是对已占用土地的极大浪费，土地荒芜现象严重。已有学者指出，目前已出让的土地有2/3仍处于闲置状态，到2005年我国耕地面积仅有18.3亿亩，不到十年耕地面积减少了1.21亿亩。
如果农民不愿搬离自己的居住地时，这种行政权力与农民的权利的冲突将会愈演愈烈，其中，较为突出的表现就是强制拆迁。某些地方政府与开发商联手或帮助开发商剥夺百姓的合法物业，一旦协商不成，便采取强制措施，将户主从其住所中驱赶出来。其中由媒体曝光的最典型的实例便是2003年7月湖南的“嘉禾事件”，那句口号“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”所产生的负面影响仍然留在农民的心里。
2007年10月1日《物权法》施行后，《城市房屋拆迁管理条例》被停止执行，根据《物权法》第四十二条第一款，为了公共利益的需要，依据法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的规定可以看出，这是多年来征地群众和行政管理主体不断博弈的结果。
3结语
上述三个原因体由深到浅，出现在整个农村的征地过程中，并且相辅相成，缺少对征地权利的限制带来的是行政权力的滥用，同时影响了农民的利益保护，但它们的共同结果，如上文中提到的，都是农民被征收的土地越来越多，获得的补偿却愈来愈少。但如学者所说，“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。”但是要真正将征地制度不断完善、公平补偿落到实处以及行政权力限制，除了制度设计的人性化外，还应尽快完善土地征收的法律规范，这样对于大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入才有理可依，有法可查。
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