摘 要枢纽型社会组织作为一种突破社会组织“双重管理体制”的实践探索，在部分地区逐渐兴起。从基层的治理实践看，枢纽型社会组织并未起到其应有的作用，面临着形式化和专业化的双重困境，其功能定位亟待转型。从回应基层治理需求、提高基层治理能力的视角看，向政府、社会组织乃至居民提供服务是枢纽型社会组织未来的转型方向。枢纽型社会组织服务功能的发挥需要从厘清政府与枢纽型社会组织的职能边界、强化对中小型社会组织的专业服务能力、建立枢纽型社会组织感知居民需求的渠道等三个方面入手，为积极构建简约高效的基层治理体制，实现基层治理现代化提供支持。
关键词枢纽型社会组织；功能转型；路径选择；服务
一、问题提出
改革开放以来，随着集体化时期“全能主义”政府的瓦解，社会得以从国家的全面控制中逐渐获得自主生长和发展的空间。社会组织在这个过程中不断发展和壮大，据相关数据统计，截止2017年我国社会组织总数量突破80万个的关口，其中基金会6322个，社会团体373194个，民办非企业单位421567个。社会组织的蓬勃发展背后昭示着国家与社会关系的深刻变革，社会组织也成为弥补“市场失灵”和“政府失灵”的重要手段。(1)王名：《非营利组织的社会功能及其分类》，《学术月刊》2006年9期，第8-11页。
我国由民政部门和职能部门共同对社会组织采取“双重管理”，社会组织“双重管理体制”的目的是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制(2)俞可平：《中国公民社会:概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期，第109-122页、第207-208页。。但是，在实践中由“双重管理体制”所形塑的制度环境，不仅没有起到促进社会组织发展的作用，甚至成为民间组织发展的限制性因素(3)王名：《改革民间组织双重管理体制的分析和建议》，《中国行政管理》2007年第4期，第62-64页。。社会组织的蓬勃发展与政府对社会组织低效的管理能力之间的张力越来越大，如何更好地发挥社会组织的作用、实现对于社会组织的有效管理，成为有待解决的重要问题。
2008年9月，北京市社会工作委员会最早提出了枢纽型社会组织的概念，并围绕枢纽型社会组织构建起了多元合作的社会组织管理和服务的新体系和新模式。北京对于社会组织管理的创新模式逐渐被全国很多地方学习，在理论和实践层面也兴起了研究和推动枢纽型社会组织发展的热潮。如何界定枢纽型社会组织的基本内涵并明确其功能定位？从当前的基层治理实践看，枢纽型社会组织的发展遇到了哪些问题？应该如何重新定位并推动枢纽型社会组织在回应基层治理需求、提高基层治理能力中的作用？本文试图对上述问题做出回答。
李峤汝从石家庄带回来的信，一共14封，苏楠用了一个上午读完了。信里，杨小水首先回答了常江问到的问题，一个女孩为什么叫小水这样过于随便过于平常的名字。汝河岸边，因为近水，好多小孩生下来就跟水结下了不解之缘。大人给孩子起的名字里多跟水有关，张大水，刘水，陶小水，王水生，陶水旺……这个水字还有一层意思，因为水是贱物，河里塘里地里井里沟里，到处都是，人叫了水，就不稀罕，好养活。杨小水出生那天，碰巧汝河水又溢了，院子里到处都是水，小水就是这样来的。
二、枢纽型社会组织：内涵与功能
枢纽型社会组织的出现，核心目的是为了消除“双重管理体制”所带来的不利影响，帮助政府实现对于社会组织的有效管理和控制。张大明(4)张大明：《“枢纽型”社会组织参与社会管理的思考——写在上海市静安区社会组织联合会成立五周年之际》，《社团管理研究》2012年第9期，第11-16页。强调，枢纽型社会组织发挥了在党和政府与各类专业性公益类社会组织之间的桥梁和纽带的功能。传统的社会组织管理体系是一种“仿单位制”的庇护—依赖关系，枢纽型社会组织的出现，意味着社会组织的治理主体和治理方式都发生了改变(5)高勇：《治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑》，《北京社会科学》2013年第2期，第127-133页 。。从理论上来说，如果枢纽型社会组织能够避免既有管理体制的弊端，对已有的各类社会组织实现高效服务和管理，亦可看作一种社会自治方面的重要突破。
丸子仔细思索着，一定是年会上那颗幸运星发挥了作用！丸子立刻翻出钥匙串，看到本该挂着幸运星的小铁环，现在却早已空空荡荡。丸子不明白，既然不是因为幸运星，难道，有人在帮自己的忙？丸子开始了调查。
将“绿色原则”引入“物权编”，应以绿色发展理念的物权化为规范基础。编纂“物权编”不应采用松散式和汇编式的法典编纂方式［31］，除吸纳《物权法》中蕴含“绿色原则”的既有规范外，尚需在物权取得及行使的一般环保性条款、所有权绝对性的环保因素考量、自然资源用益物权的具化、环境容量用益物权的创设、取得时效的增设等方面予以补阙。
从社会组织的发展阶段来看，枢纽型社会组织是第三部门新的发展阶段中社会组织选择走向联合的产物(6)刘洋：《枢纽型社会组织的生成基础与发展路径——基于社会学的视角》，《学习与实践》2016年第12期，第86-92页。。多数地方以成立社会组织联合会的形式来实现对于社会组织的管理，事实上发挥的也是枢纽型社会组织的作用。但枢纽型社会组织的出现却不仅仅是由于社会组织的联合推动，政府在社会组织方面的管理需求起到了重要作用。郭道久等指出，枢纽型社会组织与政府的关系体现出一种法团主义下政府与社会团体之间的关系，作为破解社会组织双重管理体制的重要探索，枢纽型社会组织成为新的国家与社会关系模式的重要探索。虽然国家在枢纽型社会组织的成立过程中起着关键性的作用，学者们更希望枢纽型社会组织发挥其推动社会自治的功能，诸如有利于政府直接管理向社会自主管理的转变 ；促进社会共同体的形成、增强社会的主体性和提供有效的社会支持 。除北京外，上海的枢纽型社会组织的发展也非常成熟，陈佳俊等人认为枢纽型社会组织发挥着政治引领、事务管理、社会服务、沟通衔接、资源整合、基层治理等六个方面的功能。除此之外，学者们还探讨了诸如枢纽型社会组织参与政府购买服务的逻辑与路径、枢纽型社会组织与政府的互动模式。(7)郭道久、董碧莹：《法团主义视角下“枢纽型”社会组织解析》，《天津行政学院学报》2014年第16期，第49-55页。(8)郭砚君：《枢纽型社会组织与政府的互动模式探析——基于北京市海淀区中关村街道的实践经验》，《理论界》2012年第11期，第68-70页。总的来看，学界对于枢纽型社会组织的探讨依然延续的是政府成立枢纽型社会组织的定位，即作为政府职能延伸的管理导向。虽有部分学者从理念上指出枢纽型社会组织应当在推动社会自治方面发挥更大作用，但没有详细论证枢纽型社会组织到底应该如何发挥作用。更关键的是，既有研究缺少从真正的基层实践出发，探讨枢纽型社会组织的微观运作机制，并基于此探讨在基层治理现代化过程中枢纽型社会组织的功能定位以及发挥作用的路径选择。枢纽型社会组织作为社会组织管理体制的模式创新，如果不能回应基层的治理需求以及社会组织的发展需求，那么必然是低效甚至失败的。本文通过对上海和南京两个街道枢纽型社会组织具体实践的分析，对枢纽型社会组织在基层实践中的功能定位以及发挥作用的路径进行探讨。
三、枢纽型社会组织的兴起及其基层实践
如何对社会组织进行有效管理？这一问题背后折射出来的国家与社会关系是学界关注的重点。随着社会组织的蓬勃发展，传统的“双重管理体制”已经无法适应社会组织治理的现状，甚至成为社会组织发展的障碍。故而，亟须寻求有效的社会组织管理新的模式，以实现社会组织功能的有效发挥。
(一)枢纽型社会组织的兴起
随着2008年北京提出“枢纽型社会组织”的概念并建立起相应的工作体系以来，枢纽型社会组织逐渐成为理论和实务界广泛接受的社会组织管理的新模式。从国家与社会关系的角度看，“枢纽型社会组织”的成立事实上是建立了一种政府与社会组织之间既有效率又节约成本的关系机制(9)马庆钰：《纠正枢纽型社会组织的发展偏向》，《行政管理改革》2014年第9期，第47-49页。。理论上，枢纽型社会组织的出现在某种程度上也暗合了基层政府的“规模治理”逻辑，即在规模国家的治理环境中，通过将分散的主体进行单元化、组织化，以转移政府的治理成本和风险责任的过程(10)王阳、曹锦清：《基层代理人与规模治理:基层政府的社会组织化逻辑——基于上海市的治理经验》，《上海行政学院学报》2017年第18期，第88-95页。。将某一个地区内的社会组织按照某种分类标准组织起来，由枢纽型社会组织对其他社会组织提供专业化的管理和服务，政府不再需要一个一个地对接和管理社会组织，从而减少政府层面的行政成本和治理压力。与此同时，枢纽型社会组织的出现既体现了社会组织自我管理和自我服务的社会自治，又能够提供较为专业的管理与服务。
北京城市副中心建设定位“世界眼光、国际标准、国内一流、中国特色”，北京4套班子和委办局将全部入驻通州，届时通州将成为集城市办公和服务于一体的宜居生态的国际新城. 基于城市副中心的定位和功能，需要对城市副中心的交通管理机制体制建设进行研究.
另一方面，社会组织参与基层治理是趋势。在社会治理重心下移的背景下，社会组织能否在基层治理中发挥作用是基层治理能否有效的重要因素。枢纽型社会组织则是众多中小型社会组织能否有效发挥作用的关键所在。无论是内生型社会组织还是外生型社会组织(14)王德福、张雪霖：《社区动员中的精英替代及其弊端分析》，《城市问题》2017年第1期，第76-84页。，相对分散的各种组织如何与政府良好互动、如何嵌入基层社会、如何提高专业服务能力，是一个亟待解决的问题。枢纽型社会组织如果能够发挥管理与服务的双重功能，既能够有效沟通基层政府和众多社会组织，又能够为中小型社会组织提供专业化的能力培训和督导，或许可以很好地解决这一问题。
(二)枢纽型社会组织的基层实践
从Z街道邻里汇的基本设想结构中我们可以看到，其最初的目的是为了将基层的治理需求与社会组织的服务供给之间搭建桥梁。从街道的角度来看，还需要枢纽型社会组织承担Z街道相当一部分有关社会组织的管理工作、社区基金会的运营工作等。在近一年多时间的具体实践中，该枢纽型社会组织凭借其在上海地区社会组织中积累的大量资源，介绍引进了近40家社会组织在“邻里汇”挂牌入驻。这些社会组织在街道邻里汇挂名之后，通过参加由枢纽型社会组织举办的“对接会”，来与Z街道的基层社区的治理需求进行洽谈和对接，并根据对接的成果以项目的方式开展服务。
1.海市Z街道枢纽型社会组织的实践运作
(1)基本背景
Z街道位于上海市的中心城区，现有户籍人口2.8万余户、9.1万余人，其中六十岁以上老人2.02万，占总人口的22.2%。由于特殊的区位，该街道的公共服务空间相对较少。为积极应对人口深度老龄化的挑战，满足人民群众对于美好生活的向往，解决社区服务品质不高、门类不全、资源不集聚问题，引入专业社会组织打造社区服务和社区自治平台——“邻里汇”。2017年该区正式出台在全区范围内推广和落实“邻里汇”建设工作的文件，并将各个街道“邻里汇”建设纳入区政府年度工作目标。随后，Z街道基于街道公共服务空间有限的现实，决定通过引入枢纽型社会组织运营街道基金会，试图将“邻里汇”打造成为社会组织的管理中心、推动社会组织对接基层居委会的综合平台。
(2)实践运作
通过多方比选和面对面洽谈，Z街道最终选择了在全市社会组织领域拥有多年经验和资源的某大型社会组织，全权委托其运营街道的社会组织公共空间和承担街道对于社会组织的部分管理职能。
现如今，信息技术已成为现代教学工作中的构成要素之一。然而，外语教师的信息素养及信息技术应用水平能力普遍存在着明显的差异。因此，各高校可定期组织在职教师参加信息技术方面的培训。教育部门或信息技术服务公司也可针对高校教师定期举行与教学相关的信息技术培训。此外，教材出版社也可对在职教师提供与教材相关的信息技术培训，虽然少数教师能有机会参加这种信息技术培训，但参加培训的教师在培训结束回校后，可以负责组织或主持讲座、研讨会、集体备课等形式，将培训所学到的知识分享和传达给本校教师以便达到共同进步。
该枢纽型社会组织运营“邻里汇”的基本思路和预期是：一方面，通过自身的社群、活动、邀请、拜访等方式将上海市范围内的社会组织与社会企业引入Z街道，成为街道推进社会组织参与社会治理的备选资源库；另一方面，积极与各个居委会进行沟通，了解居民需求，通过定期举办的对接会使社会组织、社会企业与居委会了解彼此的需求与业务范围，从而进行匹配与对接。此外，该枢纽型社会组织还负责运营该街道的社区基金会和社会组织联合会，承担街道的部分社会组织管理职能。
图1Z街道邻里汇设想的运行架构(作者自制)
以成立枢纽型社会组织为代表的社会组织管理体制改革，是一个自上而下的改革，目的是解决政府的管理能力与越来越多的社会组织管理需求之间的张力。通过上海和南京两个枢纽型社会组织的具体案例分析，可以看到枢纽型社会组织在基层的具体运作，亦可以让我们重新认识和厘清枢纽型社会组织的功能定位。
(3)实践效果
通过与Z街道居民区书记的深度访谈，我们发现，该枢纽型社会组织并未真正起到改善基层治理的作用，服务基层社区的“对接会”效果也不是很好。很多Z街道的居民区书记都反映，他们在“对接会”上提出的社区治理中的痛点需求，“邻里汇”入驻的社会组织基本没有能力提供解决方案。而那些入驻的社会组织所能够提供的服务和解决的问题，对于社区工作人员来说可能并不需要以专门引入社会组织的形式来满足和解决。例如枢纽型组织在Z街道“邻里汇”中着重宣传的一个成功项目“猫狗大联盟”，起因在于该小区的猫狗扰民，很多居民希望能够对猫狗做节育手术，难点在于有少部分居民持有反对意见。但是，承接这项工作的社会组织却没有能力去做这些居民的工作，最后还是通过居委会出面做通了少部分居民的工作之后，猫狗的节育工作才能够顺利开展。
而且，枢纽型社会组织设立之初，设想的深入居民区感知社区治理需求的工作也未能真正开展，访谈的所有居民区书记都表示与该枢纽型社会组织的接触仅限于每月一次的“对接会”。该枢纽型社会组织负责人也坦承，他们运营“邻里汇”的主要工作内容就是街道下达的一些行政管理工作以及社区基金会的运营管理工作。
从这个意义上来看，Z街道的枢纽型社会组织事实上并没有达成预期目标，更多成为了完成街道社会组织管理目标的一个承接载体，甚至可以看作是政府管理部门的某种延伸。而且枢纽型社会组织的设立发挥的仅仅是形式上的功能，看似有“邻里汇”的运营枢纽型组织，有入驻的四十多家社会组织，却并未对该地区的基层社区社会治理产生正面作用。由于无法满足和回应基层的治理需求，Z街道的“邻里汇”以及枢纽型社会组织的实践事实上是失败的。
2.南京市H街道枢纽型社会组织的实践运作
(1)基本背景
为了防止在钎焊加热途中硬质合金及基体金属被氧化，同时为了避免母材中某些合金元素的挥发而降低材料性能，真空度选择不宜过高，一般为5×10-2 Pa以上[3]。本文选用CuMnCo钎料，要求真空度同样不宜过高，以避免钎料组分过多的挥发。结合所使用钎焊设备、母材和钎料的特性，确定钎焊工艺的冷态真空度在7×10-3 Pa以上，热态真空度在5×10-2 Pa以上。加热的速度确定在11 ℃/min。
无论是从理论上还是在实践中，枢纽型社会组织的发展趋势以及其在基层治理中的重要作用已经逐渐显现。枢纽型社会组织的快速发展，某种程度上也是与国家基层治理的重心下沉战略以及推动社会组织参与社会治理的趋势相契合的。
Optimization of ultrasonic-assisted extraction technology of polyphenols from sweetpotato peel
图2H街道枢纽型社会组织运作模式(作者自制)
(2)实践运作
H街道在村居的社会组织之上设置枢纽型社会组织的目的是希望其能够发挥三方面的功能，即考核管理、沟通协调和专业服务。其一，枢纽型社会组织需要协助街道做好对于各村居入驻社会组织的管理和考核工作。每个月都会由枢纽型社会组织召集各村居的社会组织人员集中汇报工作，街道民政办的主管领导也会固定参会，对各个社会组织过去一个月的工作进行考核。另外，各个社会组织的中期和终期考核也由枢纽型社会组织召集开展，在这个过程中H街道民政办充分放权。其二，枢纽型社会组织是村居社会组织与街道之间的沟通协调者。由枢纽型社会组织出面，帮助各村居社会组织解决在实践过程中遇到的、需要街道出面解决的问题。枢纽型社会组织的一个重要职能在于做好社会组织与政府之间的桥梁，由枢纽型社会组织来帮助中小型社会组织与政府进行沟通协调。其三，为各村居的社会组织搭建学习交流的平台，为他们进行专业知识和服务技能的培训。枢纽型社会组织的服务功能也正是体现在这个部分：一方面每个月的月度汇报会也是各个社会组织的经验交流会；另一方面，借助其广泛的资源和专业能力，邀请相关领域的实务专家对各村居的社会组织进行专业业务能力、服务能力方面培训，增强其服务村居的专业能力。在此基础上，H街道还对枢纽型社会组织设定了培育一批本土社会组织的任务目标，希望能够借助其专业能力培育真正扎根于H街道的本土社会组织。
(3)实践效果
H街道是第一次引入社会组织参与基层治理，该街道从一开始就在街道层面专门设置枢纽型社会组织，可以看出其重要性。从实践效果来看，H街道的枢纽型社会组织主要发挥了两个方面的功能：其一，为街道各个村居的中小型社会组织提供各种服务，既包括提供服务过程中的各种专业指导和服务，也包括充当中小型社会组织与街道层面进行沟通和谈判的中间桥梁；其二，协助街道相关部门做好对于各村居中小型社会组织的管理工作。但是，与上海市Z街道的枢纽型社会组织以行政性工作为主要工作不同，南京市H街道的枢纽型社会组织承担的行政管理工作只占工作的小部分，更多是辅助街道相关部门的决策者对社会组织进行管理。
赵尚弘 男，1964年生于甘肃兰州.现为空军工程大学信息与导航学院教授、博士生导师.主要研究方向为激光原理技术，卫星光通信与网络.
此外，该枢纽型社会组织还帮助一些村居成立了内生型的社会组织，提供包括社区老年人助餐服务在内的众多社区服务。H街道的实践探索表明，引入社会组织参与村居社会治理的实践中，枢纽型社会组织的存在对该项创新实践工作的顺利进行并取得一定的实效发挥了重要的作用。
四、从管理到服务：枢纽型社会组织的双重困境与功能转型
通过对上海和南京两个枢纽型社会组织基层实践的案例分析，我们可以看到由于基层政府的定位不同，两个街道的枢纽型社会组织所能够发挥的作用也大不相同。从能否回应基层的治理需求、提高基层的治理能力的角度来看，南京市H街道的枢纽型社会组织发挥的作用更加明显，上海市Z街道的枢纽型社会组织逐渐异化成为了政府的附庸和“传声筒”，其预期作用根本无法实现。
然而，上海市Z街道的枢纽型社会组织所面临的境况，却是大部分枢纽型社会组织的共同困境，即枢纽型社会组织在实践中遇到了形式化和专业化的双重困境。从南京市Z街道的实践中可以看到，枢纽型社会组织的发展定位，应当以回应基层治理需求和提高基层治理能力为导向，以为中小型社会组织提供专业化服务和为基层政府提供辅助性管理服务为主要工作内容，从而真正实现枢纽型社会组织在社会治理中应有的作用。
(一)枢纽型社会组织的双重困境
枢纽型社会组织作为一个成立之初便定位于政府与社会组织之间桥梁的组织，其本质上是具有二重性的，即面向政府、承接政府管理职能的管理性，服务于社会组织的服务性。从上海和南京两个案例中的枢纽型社会组织的功能预期来看，基层政府既希望他们能够服务于基层社区、基层社会组织，又希望他们能够协助政府实现对社会组织的有效管理。枢纽型社会组织的功能发挥离不开两重性的平衡与作用的共同体现，但是从上海市Z街道的枢纽型社会组织的实践运作可以看到，枢纽型社会组织遭遇了双重困境：在面向政府、承接管理职能方面陷入形式化困境；在面向社会组织提供专业化服务方面陷入专业化困境。
1.形式化困境
由表3可知：船员主观感受中所有条目的平均值均≤3，说明船员在超劳和加班的情况下感受不愉快，在加班及超劳时感受费力和压力。
空气流量计失准有两种情况：测量值偏大，造成混合汽浓；测量值偏小，造成混合汽稀。无论是测量值偏大还是偏小，都会导致发动机在怠速和高速时，燃油修正值异常，且对怠速和加速过程均有比较明显的影响。
从上海和南京的实践中我们可以看到，无论是在理念上还是在实践中，在政府和广大社会组织之间的一个管理和服务的桥梁的存在是必要的。枢纽型社会组织作为政府和社会组织之间的桥梁，如果能够很好地发挥作用，就可以最大限度地帮助社会组织参与社会治理，提升社会的整体治理水平。而实现这一目标的根本在于，枢纽型社会组织需要从管理导向转向服务导向，即以服务社会组织、居民为重点，不断提升专业服务能力，发挥好沟通和桥梁作用，积极回应基层治理实践的需求。基层治理的重心下沉以及社会组织参与社会治理是枢纽型社会组织发展的主要驱动力，而提供专业服务则是枢纽型最大化发挥其作用的关键所在。
这一类的枢纽型社会组织实现的只是其两重性功能中的管理面向，更重要的对于社会组织的专业服务往往被忽略。原初设想中发挥重要作用的枢纽型社会组织，往往成为基层政府的附庸和延伸，对众多中小型社会组织的专业化服务无法实现，对基层治理也未能发挥相应的作用。从这个意义上讲，枢纽型社会组织事实上陷入了形式化的困境，即仅只具备了枢纽型社会组织的形式，但是并没有真正的发挥实质上的管理与服务的双重职能。
对于社会组织来说，其发育的制度环境中政府占据绝对主导地位，社会组织受到既定制度的约束而呈现依附式自主状态(11)王诗宗、宋程成：《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期，第50-66、第205页。。当前，大多数枢纽型社会组织都是由政府推动成立或由政府引入而赋予其枢纽型社会组织的功能。那部分由政府推动成立的枢纽型社会组织，往往只是完成称谓上的改变，例如北京目前枢纽型社会组织中相当一部分是原来的群团组织转型而来，但是在实践中转型后的群团组织并没有探索出更加有效的发挥其作用的路径，履行的依然是原来的职能。而如上海市Z街道这样的，通过政府引入而赋予其功能的枢纽型社会组织，本身就是已经比较专业、成熟的社会组织，由政府通过购买服务的方式进入街道，承担街道范围内的社会组织的管理与服务功能。
2.专业化困境
从枢纽型社会组织所具有的双重性来看，服务性是其未来功能定位的核心和关键，更是其体现专业能力的主要路径。在笔者看来，所谓服务性功能，即其本质上作为社会组织的专业服务能力。但是特殊之处在于，其服务的对象往往并不是普通居民，或者说普通居民不是主要服务对象，广大的普通社会组织则是其服务的主要对象。姚迈新(12)姚迈新：《“枢纽型”社会组织:目标偏离与防范》，《广东行政学院学报》2014年第26期，第5-9页。指出，枢纽型社会组织应当以支持和服务中小型社会组织为目标，推动社会组织发展壮大以及建构社会组织间的网络化整合。从这个意义上来看，枢纽型社会组织的服务性更多的要体现在对于中小型社会组织的服务上，即是中小型社会组织发展壮大的专业督导者、资源整合者、沟通桥梁和坚强后盾。只有枢纽型社会组织既能够有效充当中小型社会组织之间的互助、自助的桥梁，又能够充当政府与社会组织之间的沟通桥梁，并在此基础上真正发挥其服务社会组织的职能，才能够真正体现其价值。
状态1 在状态1期间,0
但是无论是上海市Z街道还是南京市H街道，枢纽型社会组织的服务性职能不同程度的存在不足，而那些由群团组织转型而来的枢纽型社会组织更是缺少专业服务能力。两个街道的枢纽型社会组织都是外部引入的，固然基于其相对资深的经验可以为一些中小型社会组织进行一些业务能力方面的培训，但是对于中小型社会组织和基层社区治理来说更加重要的专业服务能力的培训提升却缺少相应的能力。Z街道由于入驻社会组织的分散以及街道管理职能的遮蔽，而完全缺少服务性面向。H街道在实践中非常重视服务型职能的发挥，但也只能是在每个月的交流会上让各个村居的社会组织互相交流经验，或者基于自身的资源请相关高校和实践领域的专家来进行培训，从而提升各村居社会组织的专业服务能力。
一方面，枢纽型社会组织的双重性中的管理性更被重视，服务性被基层政府乃至于大多数枢纽型社会组织所忽视。另一方面，基层政府和枢纽型社会组织即使在实践中重视服务性职能的发挥，但枢纽型社会组织自身却缺少对中小型社会组织进行专业服务能力培训的能力。故而，只能通过H街道这样的变通性策略。但是，依然无法掩盖枢纽型社会组织的专业服务能力不足的专业化困境。
事实上，无论是形式化困境还是专业化困境，其本质都在于枢纽型社会组织的双重性未被真正认识，特别是专业服务能力未被重视。从这个意义上讲，枢纽型社会组织的功能定位需要重新界定，其管理和服务的双重性质需要深刻认识，特别是要不断提升枢纽型社会组织服务中小型社会组织的专业能力。
男中音说：“给你带来的不便我代表厂家向你表示歉意。我们的态度是真诚的，所做的承诺会在最短时间内予以兑现，需要说明的是，此事无关赔偿！”
(二)从管理到服务：枢纽型社会组织的功能转型
无论是由政府推动成立还是引入的专业社会组织，枢纽型社会组织的功能发挥往往由基层政府的意志决定，其自身由于对于政府的资源依赖而缺少相关话语权。由于基层政府普遍也不清楚枢纽型社会组织到底应该如何发挥作用，往往只是将其作为政府相关管理部门的延伸，用来作为社会组织的管理工具，以完成政府对于社会组织的管理为主要职责。由于引入的社会组织只是挂名，实体组织分布上海市内各个地方，Z街道的枢纽型社会组织无力对其提供专业化的服务，也未能及时进入社区进行需求感知，其工作主要是承担街道的社会组织管理职能，包括“邻里汇”和社区基金会的运营工作。
1.枢纽型社会组织发展的驱动力
H街道位于南京市远郊，辖区内既有大量的拆迁安置社区，也有部分农村社区，社会治理问题错综复杂。2018年H街道在全街道范围内全面引入社会组织，按照每个村居一个社会组织入驻的模式，再先期摸清村居的需求基础上，由街道组织广泛招标，引入对口的专业社会组织与村居签约。除了各个村居的社会组织之外，街道层面还专门与一个实力雄厚的社会组织签约，由其负责对全街道范围内的社会组织进行综合服务，这个社会组织即是该街道的枢纽型社会组织。
一方面，基层社区是国家治理体系的基础，治理重心也不断下沉。2017年6月发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》以及十九大报告都明确强调了基层治理的重要性，并提出了推动社会治理重心向基层下移的要求。可以说，重心下移和强化基层已经成为新时代社会治理创新的关键词之一(13)容志：《推动城市治理重心下移:历史逻辑、辩证关系与实施路径》，《上海行政学院学报》2018年第19期，第49-58页。。能否回应基层治理的需求，构建简约高效的基层治理体制，是实现国家治理现代化的重要条件。枢纽型社会组织是基层治理体系中的重要一环，必须对其进行重新定位。固然，作为社会组织管理体制的模式创新，承担相应的管理职能是必要的，但是能否回应基层的治理需求、契合基层治理实践才是枢纽型社会组织发挥作用的关键。
故而，无论枢纽型社会组织成立之初预想达到的功能有哪些，在实践中其核心职能依然是辅助政府对社会组织进行有效管理。随着社会组织数量的不断增长，对社会组织的管理需求与政府低下的管理效能之间的张力越来越大，枢纽型社会组织这一管理模式创新也得以在很多地方推广开来。
2.提供服务：枢纽型社会组织的功能定位
在治理重心下沉和社会组织参与社会治理的新形势下，枢纽型社会组织必须改变管理导向的功能定位，以服务基层社会组织、回应基层治理需求的服务导向为新的功能定位。枢纽型社会组织提供服务的对象主要有三个：一方面，作为政府和社会组织之间的桥梁，服务政府和服务社会组织是枢纽型社会组织发挥功能的题中应有之义，亦是枢纽型社会组织服务功能体现的关键；另一方面，枢纽型社会组织也需要服务于普通人民群众，即通过深入基层真正感知人民群众的需求以及基层治理实践的要求，枢纽型社会组织才能够更加有方向性的指导和培育社会组织，更有效地推动政府和社会组织之间的沟通和对接。
总的来说，提供服务应该成为未来枢纽型社会组织的新的功能定位。无论枢纽型社会组织是不是有政府背景，真正关注的应该是其发挥的功能，或者说其服务于基层治理的能力。更进一步说，注重枢纽型社会组织的服务功能，其实也内在包含了其应当承担的部分社会组织管理职责，但是这一职能却不再是枢纽型社会组织的职能重点。
五、如何转型：枢纽型社会组织的路径选择
枢纽型社会组织的根本宗旨以及功能定位应该是服务，从服务对象的角度，可以从以下三个方面落实其服务功能。首先，服务于政府部门。枢纽型社会组织要承担起对服务基层政府履行对社会组织的管理职责，以其专业的业务能力和知识实现对社会组织的有效监管，并在此基础上引导社会组织自我管理、自我服务。其次，服务于社会组织。枢纽型社会组织一方面要积极培育、发展各种社会组织，壮大社会组织的规模；另一方面要强化枢纽型社会组织的专业服务能力，从而提升中小型社会组织专业化、规范化的水平，不断提升社会组织参与社会治理的能力，即在数量和质量两个方面都发挥其服务社会组织的作用。最后，服务人民群众。除了作为政府和社会组织之间的桥梁之外，枢纽型社会组织还要服务于人民群众，真正感知到人民群众的需求，以实际需求为导向来指导培育和规范社会组织的方向，才能够使得社会组织参与社会治理更加的有针对性和更加有效。
在新的服务导向的职能定位下，枢纽型社会组织应当从厘清政府与枢纽型社会组织的职能边界、强化对中小型社会组织的专业服务能力、建立枢纽型社会组织感知居民需求的渠道等三个方面推动从“管理”走向“服务”的功能转型。
(一)厘清政府与枢纽型社会组织的职能边界
作为突破传统的社会组织“双重管理”体制的模式创新，枢纽型社会组织自其诞生之日起就与政府之间建立了紧密的联系，也承担了很多政府的社会组织管理职能。但是，也因此导致枢纽型社会组织往往沦为政府的附庸或仅仅只是一个形式化的存在，并没有真正发挥其作用。故而，在新的提供服务的功能定位下，枢纽型社会组织需要厘清与政府部门的职能边界。政府不应当将枢纽型社会组织当作缓解其管理压力的承载体，而是应当以基层的治理需求为导向，在治理重心下移和社会组织参与社会治理的背景下，更多发挥其服务中小型社会组织的职能。
(二)强化对中小型社会组织的专业服务能力
枢纽型社会组织服务中小型社会组织的专业服务能力是其服务功能的核心，也是其未来发挥作用的关键所在。枢纽型社会组织服务社会组织的专业服务能力主要体现在三个方面，即培育功能、规范功能和连接功能。培育功能即枢纽型社会组织要更多地在基层社区内部发展、培育内生型的社会组织。耿羽(15)耿羽：《内生型社区社会组织的公共服务能力研究》，《云南行政学院学报》2017年第19期，第37-42页。指出当前不少外生型社会组织进入社区后，由于缺乏多样性无法对接大众群体需求，又由于缺乏专业性无法对接小众群体需求，而嵌入社区的内生型社会组织，既能对接居民的特定需求，又能对接居民琐碎、突发的日常性需求，实现有效的双重公共服务。真正以能力为导向，发挥内生型社会组织的地缘优势，解决很多由于外生型社会组织无法解决，但又是当前基层亟待解决的治理难题。
规范功能指的是，枢纽型社会组织要发挥专业服务能力，帮助社会组织在规范化、专业化等方面提高其能力。当前在讨论社会组织问题的时候，很多人往往关注的是社会组织的独立性问题，但是从基层的治理实践来看，社会组织的能力往往更重要。故而，枢纽型社会组织不仅仅要培育社会组织壮大规模，更是要强化社会组织的规范性和专业性，提升其专业能力。
连接功能指的是社会组织要做服务的供给方(社会组织)与服务的需求方(政府、居民)的连接桥梁。即枢纽型社会组织不仅仅是从政府管理的角度看是政府和社会组织之间的桥梁，更是从公共服务供需双方的视角看，是需求方和供给方之间的桥梁。
(三)建立枢纽型社会组织感知居民需求的渠道
从管理的视角看，枢纽型社会组织是政府与社会组织之间的桥梁。但是，从服务的视角看，枢纽型社会组织也应该是公共服务供需双方的桥梁。本质上，枢纽型社会组织也是社会组织，只不过承担着比普通社会组织更多的职能，参与社会治理、提供公共服务依然是其本职。故而，从这个意义上讲，枢纽型社会组织并不意味着是政府与社会组织之间的中间层级，而应该是社会组织的一员。但是，相对来说，枢纽型社会组织发挥作用的方式可能与一般社会组织不同，其并不直接提供服务，而是居民需求的感知者。一方面，通过感知居民的需求，为培育中小型社会组织和强化社会组织的专业能力指明方向；另一方面，通过感知居民需求，在社会组织提供公共服务的需求方和供给方之间搭建桥梁，以更好地满足居民的需求。故而，需要建立有效的枢纽型社会组织感知居民需求的渠道，帮助其更加有针对性地发挥作用。
六、结论与讨论
随着社会组织的蓬勃发展，传统的“双重管理体制”越来越显示出与社会组织管理现实之间的张力，枢纽型社会组织作为创新社会组织管理体制的重要模式创新在各大城市推广开来。但是，枢纽型社会组织却往往陷入形式化和专业化困境，导致其并没有发挥预期功能。从基层的治理实践出发，管理导向的枢纽型社会组织在运作过程中发挥的作用极为有限，无法满足基层的治理需求。随着整个治理体系的治理重心下移以及社会组织参与社会治理的趋势，枢纽型社会组织必须找到新的功能定位，以促进社会组织更加有效地发挥其在基层治理现代化中的作用。
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提供服务应当成为枢纽型社会组织的新的功能定位，发挥其服务政府、社会组织以及居民的作用。枢纽型社会组织服务功能的发挥应当从厘清政府与枢纽型社会组织的职能边界、强化对中小型社会组织的专业服务能力、建立枢纽型社会组织感知居民需求的渠道等三个方面入手，积极建设在基层从服务的功能定位发挥作用的枢纽型社会组织。此类枢纽型社会组织的建立，必然能够对基层的治理需求进行较为有效的回应，也能够真正使得包括枢纽型社会组织在内的社会组织在基层治理现代化过程中发挥不可或缺的作用。
作者简介：钱坤，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士生。
基金项目：国家社科基金“国家治理体系和治理能力现代化”研究专项(项目编号：17VZL020)：“大数据时代超特大城市精细化管理的体制机制创新及其关键技术应用研究”。
中图分类号C916
文献标识码A
文章编号1005-3492(2019)11-0134-12
责任编辑：郭洪
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