摘 要：随着高龄化社会的到来，我国失能人口急剧增加。为应对失能人口的照护需求，建立完善的长期照护服务体系已迫在眉睫。由于社会地位低、工资待遇低、职业发展空间缺乏等原因，我国长期照护的人力资源严重短缺，亟待完善相关制度加以应对。制度应对的具体内容包括：鼓励已达退休年龄者延迟退休或再就业、对照护人员实行更为宽松的社会保险制度、支持失业或就业困难人员从事长期照护服务、支持农村富余劳动力从事长期照护服务、充分发挥家庭成员和志愿者在长期照护中的作用、为长期照护从业者建立合理有序的职业发展体系等。
关键词：长期照护；人力资源；制度
当前，我国已进入老龄化的高速发展期，随着人的预期寿命延长和老年人口比例的快速增长，失能老人也急剧增加，时代呼唤尽快建立和发展长期照护的制度体系。国家卫生健康委2019年6月10日召开新闻发布会，称建立失能老人的长期照护体系已迫在眉睫。a 世界卫生组织对长期照护的定义为：“由非正规照护提供者（家人、朋友、邻居）、正规照护者以及志愿者进行的护理照料活动，以保证那些因不具备完全自我照料能力的人能得到个人喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立、自主、参与、个人满足及人格尊严”。WHO. Towards an International Consensus on Policy for Long-term Care of the Ageing [R]. World Health Organization,2000：6.近几年，为解决长期照护的支付问题，我国部分城市和地区已在开展长期护理保险的试点。目前，试点工作已卓有成效，长期照护支付体系的建设已现曙光，但服务供给体系却发展滞后，照护服务的人力资源严重短缺，已成为制度体系建设的瓶颈，亟待解决。2019年4月16日，国务院办公厅发布了《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号），明确指出要建立完善养老护理员职业技能认定和教育培训制度，大力推进养老服务业的就业创业。值此长期照护事业发展的关键时期，探究长期照护“用工荒”的主要原因、完善应对这一问题的相关制度具有重要意义。
一、我国长期照护人力资源短缺的现状
2016年，全国老龄委开展了第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，调查结果显示，我国失能半失能老年群体数量达到4063万人，占老年群体比重的18.3%。据此，按一名长期照护人员照顾三名失能老人来推算，全国需长期照护人员约1467万名，而目前民政部门统计的养老护理员只有30万名。a长期照护人员主要是日常生活照料人员，辅之以医疗护理、康复训练、社会工作等人员。为长期失能人员提供生活照料服务的养老护理员是主要的长期照护人员。由于目前还没有针对长期照护人员的统计，本文主要以养老护理员的有关数据说明人力资源的短缺问题。当然，不能据此说长期照护人员的缺口有1400多万，因为绝大多数失能老人是在家里居住，由亲属照料。但是，目前长期照护机构的一线照护人员严重短缺，且整体素质不高，已是不争的事实。以青岛市为例，截止到2018年年底，青岛市有3万多名入住养老机构的老人（大部分不能自理），而统计的养老护理员却不足3000人，b根据《〈青岛市养老服务促进条例〉贯彻实施情况的报告》（2017），截止到2017年8月，青岛市养老机构护理员只有2800人，且受过良好训练、具备一定医疗、康复技能的护理员普遍缺失。入住老人与养老护理员的配比是10:1。按国际惯例，平均三位失能老人需有一名护理员照护。如果按照4:1的比例来配备护理员，仅养老机构即有4500多人的缺口。青岛市长期照护协会于2019年4月对22家承担长期护理保险（以下简称长护险）业务的长期照护机构进行了调研，c2018年4月1日起施行的《青岛市长期护理保险暂行办法》将日常生活照料纳入长期护理保险的支付范围，据此，长期护理保险与长期照护保险的概念已基本相同，本文对二者不做严格区分。调研结果显示：在一线从事日常照护工作的主要是外地农村务工人员，其次是本地大龄下岗人员和低龄退休人员。照护人员与失能老人的比例是1 ：5，1100多名护理员的平均年龄是50岁，其中超过60岁的有17人，初中及以下文化程度的占71%。有一家运营不错的机构，128名护理员中，小学以下及近乎文盲的有23人。即使如此，大部分机构还是面临招不进留不住的困境。被调研机构中，有12家急需招聘一线照护人员共248名。正是因为招聘难，才使得机构不得不使用低素质的照护人员，形成恶性循环，严重影响服务质量的提高。
由于父母为了维持生计在外打工，留守儿童的监护主体转移至祖辈或者其他亲戚。老年人对孙辈的教育以溺爱为主，其他亲戚对留守儿童的教育以“完成任务”为主。他们或对孩子的顽劣行径舍不得严厉斥责；或对孩子的不良习惯呈放任态度，以致留守儿童逐渐形成娇纵、任性、脾气怪等性格。他们对孩子教育是消极的，是脱离正轨的。
从世界各国长期照护体系的情况看，照护服务的对象主要是在家居住的失能老人，我国养老服务规划的格局也是“以居家为基础、 以社区为依托、以机构为补充”，就是说大部分老人会在本人熟悉的社区和家庭被照护。青岛市长期护理保险的保障对象，80%以上享受的是居家照护服务。现阶段，老人的居家照护主要依靠亲属，但是一些专业性较强的照护服务离不开社会照护的支持。特别是随着家庭小型化，家庭照护会越来越力不从心，对于社会照护服务的需求会越来越大。青岛市现行提供居家照护服务的主要是社区医疗机构，这些机构基本都没有配备生活照料护理员，由此造成了新制度虽然已将生活照料纳入了长期护理保险基金支付范围，却无人提供服务的尴尬局面。因此，居家照护护理员的缺口实际上要远远大于长期照护机构所需的人员。
在小学语文教学中，培养学生的阅读能力是一项重要的教学任务，探究式的阅读教学不但可以充分发挥学生课堂主体的作用，引发学生的探究式思考，还可以营造活跃的课堂氛围，提升阅读教学的效率。因此，教师应结合自己的教学实践，充分的考虑学生学习的实际情况进行不断的调整与探索，找到最高效的小学语文探究式阅读教学的方法，来提升学生的阅读能力。
而在河流两岸，地表多小溪的较大宽谷中下段，含水层厚度约2～10m，单位涌水量一般为10～20m3/（h·m），水位埋深 2～6m，单位涌水量 1～10 m3/（h·m）。
二、我国长期照护人力资源短缺的主要原因
（一）社会地位低
随着老龄化加剧，劳动年龄延长、员工队伍平均年龄增加是必然的。由长期照护工作的性质所决定，这个行业可容纳更多的中老年群体就业，不会对年轻人的就业带来较大冲击。据了解，在日本，60岁以上的照护者占全部照护者一半以上，70岁以上的照护者占20%以上。日本首相安倍晋三在2019年5月15日的未来投资会议上提出，为了让有意愿的老年人在社会上发挥经验与智慧，要通过修改《高年龄者雇佣安定法》，确保有工作意愿和能力的老年人工作到70岁。相较而言，我国长期照护人员的平均年龄并不算大。伍宗云等人在2017年的抽样调查显示，我国养老护理员的平均年龄是42.03岁，女性占80.75%，本地户籍占67.59%，文化程度高中及以下占79.04%，平均工作年限4.71年，未缴纳任何社会保险的占28.3%。个别城市的调查则显示，在养老机构中，50岁以上的养老护理员占比接近50%。
（二）工资待遇低
长期照护人员，特别是从事日常生活照料的人员，从事的是最脏最累的工作，得到的却是最低的工资待遇，且难以提高，这是长期照护缺乏职业吸引力的另一重要原因。目前青岛市大部分照护机构对于新入职护理员能够提供的月薪只有3000元左右，对待就业人员没有吸引力。因此，新入职的照护人员大部分是本地的退休及下岗协保人员a协保人员是指进入城市再就业服务中心的托管人员，泛指区、县所属企业的下岗人员中，截止到1997年，男性满40周岁、女性满35周岁，按规定于2000年6月前与企业签订保留劳动关系的人员。，以及大龄外来务工人员，这一群体可以节省为其缴纳社保的费用，降低用工成本。青岛市也有几家运营不错的照护机构，其比较稳定的护理员，月工资收入已达到5000元甚至以上，这些机构通过提供高薪缓解了“留不住”的烦恼，却仍解决不了“招不进”的尴尬。2018年，山东西部某市为当地经过培训的养老护理员举办了一次专场招聘会，青岛市长期照护协会委托中介机构为部分会员单位招聘100人。会员单位的招聘条件是初中及以上文化程度、年龄50岁以下；出具的待遇是：提供食宿、月薪3000-3500元，不能提供住宿的增加房租500元，护理员要求交社会保险的，相应减少月薪。而来自某市高端养老机构的出价是月薪4000-4500元，45岁以下的护理员基本都投其门下，青岛负责招聘的中介机构只登记了有意向的39人，其后与招聘单位具体对接时竟无一人成行。为解决照护人员招聘困难的问题，各级政府也采取了一些措施，例如，为入职长期照护行业一定时间的毕业生发放入职补贴；为取得一定技能、在行业连续工作一定年限的护理员发放补贴（入职年限补贴）；给长期照护机构发放运营补助，并要求机构主要用于增加日常生活照护人员的工资，等等。b根据《青岛市关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发[2016]36号），大中专院校毕业生在养老机构一线岗位上实际工作每满5年，给予最高3万元的一次性入职年限补贴；对养老护理人员，按照初级、中级、高级、技师的不同等级，分别给予每人每月100元、120元、140元、160元的岗位津贴；从2017年开始，每2年组织一次“青岛敬老使者”评选活动，每次20人，评选结果有效期为4年，期间每人每月享受市政府津贴1000元。但这些政策要么覆盖范围太窄，要么补助标准太低，要么因种种原因很难落地，没有发挥很大作用。
我国目前正处在一个经济转型时期，国家大力推进城镇化建设，已基本取消了户籍限制等大的障碍，是引进急需人才的契机。我国曾经实施的独生子女政策对农村还是相对宽松的（如头胎是女孩的允许生二胎），农村户籍的年轻人要多于城镇，随着土地使用权转让政策放宽，土地集约化、规模化经营已成趋势，更多的劳动力得到解放。前几年，这些农村富余劳动力大都集中在劳动密集型的制造工厂、建筑工地等。近几年，随着经济转型和动能转换，这些劳动力已开始大量向服务业转移。但是要引导其进入长期照护这个“伺候人”且挣钱不多的行业就业，还有很多阻力。如不少地方规定，异地就业必须在当地缴纳五险一金，异地人员不能享受当地的就业扶持政策等等。再如，各级政府规定，要加强老年护理人员的专业培训，对符合条件的参加培训和鉴定的从业人员按规定给予培训补贴，但大部分地区具体实施时却要求拥有本地户籍、处于就业年龄段（50岁以下）、已在本地缴纳社保的人员，才能够享受培训补贴，可想而知，现行一线照护人员能够得到免费培训的能有多少。因此，地方政府应改变封闭落后的观念，取消那些地方保护主义禁令，同时应该加大宣传力度，转变使用农民工是权宜之计的观念，抓住时机采取有效措施吸引和稳定他们到长期照护行业中就业。
（三）职业发展空间缺乏
我国长期照护服务的发展处于起步阶段，尚未形成一个独立的行业，职业细分不明朗，从业者认为没有职业发展空间，这是很多年轻人不愿进入这一行业、即便进入也不愿久留的主要原因。从事长期照护的有医疗、护理、康复、社工、营养、生活照料等多个专业，各专业必须有其发展渠道和晋升空间，才能使就业者有信心，有职业的稳定感。从目前看，长期照护中的医疗、护理、康复等专业已有从初级到高级的职称序列和晋升空间，有关部门还下发文件鼓励这些专业人员从事长期照护服务，并要求在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面，与其他医疗机构同等对待。a《青岛市促进医养结合服务发展若干政策的通知》（青政办字[2016]48号）第28条规定，“医养结合机构中的医护人员享有与其他医疗机构医护人员同等的职称评定、专业技术培训和继续医学教育等资格”。但是，惟独对占长期照护行业人数最多、也最难招聘的日常生活照护人员，长期以来没有一个规范的有关职业发展的制度安排，使入职者看不到职业发展的前景。
三、我国长期照护人力资源短缺的制度应对
（一）鼓励已达退休年龄者延迟退休或再就业
长期照护作为一个新行业，地位低下，社会认可度不高，缺乏就业吸引力。一方面，受旧观念的影响，大部分年轻人不愿从事这一职业，特别是80后、90后的一代，基本都是独生子女，除本人外，其家庭也不愿其从事这个职业。为了给这个新行业培养管理人才，目前全国已有100多家高等职业院校开设了老年服务与管理专业，可是招生非常困难。即便是已经招录的学生，毕业后有相当一部分又另行择业。这还只是管理岗位，一线照护岗位的吸引力更是可想而知。一名记者对北京劳动保障职业学院进行了调查，发现该学院老年服务与管理专业的毕业生中，毕业两年后离开照护工作的学生占到了94.7%。另一方面，近几年，为引起社会关注，争取政府的支持政策，业界往往又过分渲染长期照护的“苦、脏、累、险”，更使拟选择该职业的年轻人望而却步。这成为目前一线照护人员年龄偏大、素质偏低的主要原因之一。
我国实行法定退休制，通常情况下，女工人年满50周岁，女干部年满55岁应当退休。因此，在我国有不少50岁就退休、养老金很低的人员。b《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）和《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部[1999]8号）指出，国家法定的企业职工退休年龄是男满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作的，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周岁，因病或非因公致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁。我国还有许多每月只领取百十元居民养老金的低龄老人，需继续工作解决生计问题，这些人员经过培训完全可以胜任一般简单的照护工作。照护机构应转变观念，信任并聘用这些人员，政府也应在制度上给予支持。日本政府鼓励老年人就业的政策措施值得我国借鉴。安倍晋三在2019年的未来投资会议上提到，日本政府除维持“废除退休制、延迟退休年龄或提高继续雇佣年龄、由企业继续雇佣”的规定外，还要将“到其他企业再就业、签订自由职业合同、帮助创业、向NPO法人的社会贡献活动提供资金”等4项内容写入《高年龄者雇佣安定法》的修正案。反观我国，劳动是我国《宪法》规定的基本权利，以主体年龄和已经享受基本养老保险待遇来限制劳动合同的订立是不合理的。c《劳动合同法》第44条第（二）项“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止”的规定，应解释为劳动者和退休前用人单位劳动关系的终止，并不意味着其不能订立任何新的劳动合同。我国法律只对劳动者年龄的下限作出了规定，对上限并没有规定，不能因为是退休职工或已经享受基本养老保险就否定其劳动者的身份。再者，对于农民和没有用人单位，或者没有和用人单位签订劳动合同的灵活就业者来说，很难用法定退休年龄来要求他们。因此，应当允许已达退休年龄的人员延迟退休或再就业，允许其和用人单位形成劳动关系，从事长期照护工作。离退休人员和用人单位已签订了聘用合同、形成稳定管理关系的，应当认定二者是劳动关系，而非劳务关系。a根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）的规定，以下三种情形同时具备的，劳动关系成立：（1）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各种劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。符合《劳动法》规定的最低工作年龄就具备了劳动关系的主体资格，如果以最高工作年龄来限定主体资格的话违反《宪法》关于劳动权的基本规定。对以上人员也可实行弹性工作制度，允许其和用人单位形成工作时间更为灵活的劳动关系。
（二）对长期照护人员实行更为宽松的社会保险制度
我国目前将劳动关系和社会保险捆绑在一起的制度实践给长期照护人员带来很大困扰。捆绑主要表现在两方面，一是存在全日制劳动关系的情况下，用人单位必须为职工投保社会保险；b《社会保险法》（2018年修正）第58条规定，用人单位必须为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。第60条规定，用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴和减免。二是通常情况下，只有存在《劳动法》上的劳动关系，用人单位才能为员工购买工伤保险和失业保险。c建筑行业的员工可以按项目参加工伤保险，这是一个例外。参见人力资源社会保障部等部门《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部法[2014]103号）的规定。已达法定退休年龄的人员、劳务关系下的劳动者，以及灵活就业人员d灵活就业人员主要指的是无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员、工作岗位和工作时间不固定，无法确定劳动关系的人员（俗称“打零工”的人）等。由于没有和用人单位签订正式劳动合同，通常不能投保工伤险和失业保险。《人力资源与社会保障部对十二届全国人大四次会议第4369号建议的答复》（人社建字[2016]35号）曾明确指出，“工伤保险保障制度中，劳动者与用人单位形成劳动关系是工伤保险关系构成的前提”。ef已达法定退休年龄人员可适用《工伤保险条例》的两种例外情况是：未办理退休手续或未享受养老保险待遇；单位已按项目参保方式为员工缴纳工伤保险。参见人力资源社会保障部印发的《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》（人社部发[201629号]）。实际上，劳动关系未必要和社会保险捆绑在一起，采取更加灵活的社会保险制度可有效促进长期照护事业的发展。g我国《就业促进法》第23条规定，“各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务”。首先，已经投保基本养老保险和基本医疗保险、并且不需要用人单位为劳动者缴纳保险费的，可视为用人单位已履行相应义务，不必再重复投保。《劳动法》规定“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险”的目的是为了保障劳动者的权益，h参见《劳动法》第72条的规定。如果照护者已经以居民或灵活就业者的身份投保了基本养老保险和基本医疗保险，在双方同意的情况下，就不必再重复投保。对于已享受养老保险待遇和退休金的人员，照护机构即便和其形成了全日制劳动关系，也不必再为其投保基本养老保险和基本医疗保险，但应当允许长期照护机构为以上人员投保工伤保险，以应对职业伤害带来的风险。
一般来说，经济发展水平高的地区，老龄化程度也相对严重，老龄化带来的各行业的劳力短缺，都需靠欠发达国家和地区来弥补，这已是一个世界性的趋势。仅有2000多万人口的台湾地区，引进了20多万“外佣”来补充家庭照护；德国大量接受中东难民，与弥补其几十万护工的缺口不无关系。我国经济发达且老龄化严重的一、二线城市的护理员、保姆、家政服务工、建筑工等，几乎都是来自欠发达地区的“外来人口”。
（三）支持就业困难人员提供长期照护服务
实践中，一些长期照护机构使用了部分“协保”人员、“4050”人员和其他就业困难人员，但是这些机构往往不了解有关政策，政府部门也常常回避这一政策。为实现就业困难人员的社会保障权益，政府应切实落实与就业困难人员有关的政策，对这些人员的社会保障事宜作出妥善安排，如此才能使其在从事长期照护时免除后顾之忧。
因历史原因，我国现有大量的“协保”人员、“4050”人员和其他就业困难人员。“协保”是指进入原再就业服务中心的下岗人员和再就业服务中心、原所在单位三方协商后协议保留该下岗人员社会保险关系的简称。“协保”政策是为帮助下岗人员再就业而采取的政策。办理“协保”的职工和原单位不解除劳动关系，社会保险也在原单位缴纳，费用由职工和原单位协商承担。“协保”人员可以凭《劳动手册》从事劳务性工作；新用人单位使用协保人员的，可以免缴社会保险费或者补缴社会保险费差额。“4050”人员特指女满40周岁以上、男满50周岁以上、本人就业愿望迫切、但因自身就业条件较差、技能单一等原因，难以在劳动力市场竞争就业的劳动者。许多地方政府对“协保”人员、“4045”失业人员等就业困难人员都有政策上的支持。例如，《北京市用人单位岗位补贴和社会保险补贴管理办法》（京人社就发[2012]308号）规定， 用人单位招用进行了失业登记或农村劳动力转移就业登记的本市城乡“4050”人员、残疾人员、低保人员、初次进京随军家属、登记失业一年以上的人员、“零就业家庭”劳动力、“纯农就业家庭”劳动力的，在劳动合同期限内可申请享受最长不超过五年的岗位补贴和社会保险补贴。
（四）支持农村富余劳动力从事长期照护工作
其次，即便是劳务关系下的照护者和其他灵活就业的照护者，也应当允许其参加工伤保险和失业保险。a《工伤保险条例》（2010年修订）第2条规定，中国境内的用人单位应当参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。《社会保险法》只是要求“职工应当参加社会保险，由用人单位缴纳工伤保险费”，并没有禁止非职工的劳动者不能参加工伤保险和失业保险。从尽量扩展工伤保险覆盖范围的立法目的来看，《工伤保险条例》第2条称用人单位应当为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，其中的“雇工”，应当解释为仅有劳务关系的临时雇员，某些地方政府在执行《工伤保险条例》的有关文件中也作出了这样的解读。b例如，《济南市人民政府办公厅转发<省政府办公厅关于全面推进工伤保险工作的通知>的通知》规定，用人单位必须为其全部职工（含临时聘用人员）办理工伤保险参保手续。近几年来，人力资源社会保障部积极推进建筑业职工（尤其是农民工）按项目参加工伤保险，c 近几年发布的相关文件主要有： 《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发[2014]103号）、《关于加快推进建筑业工伤保险工作的通知》（人社厅发[2016]43号）、《关于进一步做好建筑业工伤保险的通知》（人社厅函[2017]53号）等。这实际上已经打破了工伤保险必须以劳动合同为前提的做法。有关政府部门也一直在探索灵活就业人员的工伤保险问题。《人力资源社会保障部关于印发人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要的通知》（人社部发[2016]63号）第三章第二节明确提出，要“探索适应灵活就业人员的工伤保险保障方式”，在此之前，南通、南京等地实际上已经突破传统做法，实行了灵活就业人员参加工伤保险的政策。d参见《关于印发<南通市灵活就业人员工作伤害保险暂行办法>的通知》（通人社规[2015]10号）的规定。不过，目前的政策没有涵盖所有的灵活就业人员，仍有其局限性。未来长期照护领域的工伤保险政策，应当具有更多的开放性，尤其是要将已经达到退休年龄的人员纳入进来，这些人员和用人单位签订劳务合同的情况下，允许其申请参加工伤保险。
2.1.1 低温贮藏 温度是控制果蔬采后病害的重要因素之一。杨梅采后果实的腐烂与温度密切相关，温度既影响杨梅果实的生理代谢，也影响侵染病原菌的生长、繁殖和致病力。席玙芳等[4]研究表明，在0～1℃条件下，杨梅果实保藏期为9～12 d，10～12℃下为5～6 d，20～22℃下约为3 d。因此，为防止杨梅果实采后病害的发生，选择低温是首要的因素。
可以借鉴泉州市推广“南音”的成功做法,泉州市在十几年前就开始大力推广“南音”，在辖区内多所中小学和泉州师范学院开设南音特色课程，将南音作为重点研究的课题加以推广，受到社会各界的广泛关注，南音也因此成为当地的特色音乐和世界非物质文化遗产。
随着我国人口老龄化和家庭小型化的发展，社会照护需求快速增长，服务供给严重滞后，失能老人的照护主要还是依靠家庭。目前各长期护理保险试点地区面临着一个两难选择：大部分试点城市考虑到起步阶段社会照护的可及性不足，直接将基金补贴给失能老人家庭，保障对象立刻有了获得感；但大部分基金分散发放，必然影响社会照护力量的培育，影响长期照护体系的长远发展。也有前期开展试点较早的城市，考虑到社会照护已有一定的基础，为了加快服务方的培育，没有设置发放补贴方式，而是将基金集中用于购买服务；但是由于待遇及支付标准偏低，服务方缺乏积极性，致使服务可及性不足，保障对象也就缺少获得感，这同样影响长期照护制度的长远发展。为解决以上问题，提出以下建议：
（五）充分发挥家庭成员和志愿者在长期照护中的作用
此外，国家当前正在大力推进“精准扶贫”，经济发达城市（大部分也是超老龄化城市）都有对口扶贫地区，从对口扶贫地区引进农村富余劳动力充实长期照护业，能够有效解决贫困地区富余人员的就业，又可大大缓解发达城市长期照护招工难的问题，同时还可为贫困地区将来应对老龄化培育和积累照护人才。对口双方政府应将此作为“精准扶贫”的一项内容，在政策上、资金上给予支持，例如，在社会保险缴费、岗前培训、入职后培训，以及交通住宿等方面给予更多的优惠，推动工作落实。
一是借鉴德国长期照护保险的经验，对于由家庭成员或自聘人员对保障对象实施照护的，给予现金补贴，但补贴标准要低于机构（德国对家庭的补贴标准约为对机构支付标准的50%）。这项政策可以发挥家庭照护的作用，减少社会照护的压力，也可以大大节省基金的支出。当然，为了保证家庭照护的质量，政府应该对家庭照护者给予免费培训，对家庭照护者难以完成的照护服务给予社会支持。同时，政府也要不定时地走访家庭，监督家庭成员对失能者的照料。
在线学习系统中，可以让同学自主选择课程视频及文本学习资源进行学习，并为学生的在线学习提供相应的辅助模块支持与环境支撑。学生登录平台注册课程后可进行线上自主学习，包括观看教师精心准备的知识点讲解视频，下载相关课程的学习辅导资料，完成知识点巩固精选题与自我测试题，参与讨论区设置的教师与学生之间和学生与学生之间的线上互动讨论等。利用平台讨论区教师可以展示并评价学生作业，学生相互间也可以观摩彼此的作业，并可以进行回复和评价，能充分调动学生参与的积极主动性。
二是借鉴国际经验，发挥志愿者的作用，探索建立长期照护的劳务储蓄制度（时间银行制度）。志愿者是长期照护体系的重要力量，随着老龄化的加剧，面对越来越多的失能者，正规和非正规照护提供者都将严重短缺，志愿者的作用将越来越重要。欧美等先期老龄化国家推行“时间银行”制度的做法值得借鉴。民政部已将建立时间银行制度列入居家和社区养老服务改革的试点计划。a2018年全国两会期间，有代表建议在全国推广“时间银行”，助力互助养老。2019年两会期间，民政部在答复代表所提建议时称，已将“时间银行”纳入全国居家社区养老服务改革试点范围，并争取在试点基础上建立能够在全国推广的运行模式。民政部称将尽快推动出台《志愿服务记录与证明出具办法》，为志愿者享受相关激励保障奠定制度基础。长期照护保险制度建立后，可以以其定点服务网络为管理和登记平台，以社会保障卡为载体，为志愿者建立长期照护服务的“时间账户”，依靠制度解决记录准确、兑现无虞的问题，这样才能调动志愿者从事照护服务的积极性，弥补照护服务力量的不足，降低照护成本，促进长期照护体系的健康发展。
（六）为长期照护从业者建立合理有序的职业发展体系
为解决当前的用工荒问题，大量引进中老年群体和农村富余劳力充实长期照护业，其实也是一种迫不得已。这两个群体因年龄、文化程度、缺少专业技能等个人因素，迫于生计，选择了这个职业，没有多少人会考虑自己的职业发展，也因此造成了入职人员流动性大、稳定性差的状况，这对于行业的长远发展是非常不利的。改变这种状况，必须逐步完善职业规划设计，拓展职业发展空间，使入职者看到自己入职后的发展前途，才能稳定现有队伍，并吸引有志于长期照护的青年才俊进入行业。
按照国际惯例，从事长期照护行业的主体一般分为两大类，一类是专业性较强、有学历教育和职称序列、职业发展已较成熟的人员，如医疗、护理、康复、营养、社工等人员。另一类主要为失能老人提供生活照料的人员，国外称为一线照护者，或称为护工、介护士、照护员等，我国称为养老护理员、护工。前一类人员有的职业种类已有明确的职业分类和培训、晋升通道，如医疗、营养、社工等；也有的职业种类，如护理和康复，其名称虽与其他行业的同类职业相同，但其服务的具体内容却有很大差别，在院校的专业设置上应当有所区别，从事长期照护行业的专业设计应为护理（老年护理方向）、康复（老年康复方向），其毕业实习的机构亦应是养老或长期照护机构。此外，还应根据行业发展的需要建立新的职业序列，如目前全国已有150多家高等职业院校开设了“养老服务与管理”专科（有的院校正在申报开设该专业本科以上教育），但该专业的就业前景并不明朗，学生看不到职业晋升的空间和通道，导致毕业后留在业内的比例很低。也就是说，这类人员也迫切需要解决职业划分、定位和发展的设计问题。
日常生活照料人员对专业性的要求虽然可以低一些，但也需经过培训，具备一定的专业技能，才能确保服务质量。长期照护体系比较完善的国家，均已形成了对这一群体从职业划分、职业培训到职业资格晋升管理的制度。例如，日本有上门照护员（分一、二、三级，省级考试资格）、照护福利士（国家考试资格）、照护经理、照护主任经理（须取得相关国家考试资格并在照护岗位工作5年以上才能参加本职业资格的考试）等从低到高的不同的职位设置，有明确的职业定位和晋升通道，从业人员有发展前景，照护机构也有相应的管理手段，可以形成稳定的照护人力。2019年9月，新版《养老护理员国家职业技能标准》发布，在此基础上，我国应尽快落实国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》（国办发[2019]5号）的要求，建立与长期照护密切相关的职业资格制度。今后还可以根据长期照护专业化的发展进行细分，使入职这个行业的一线照护人员都能看到自己前途，找到自己的归宿。
The Shortage of Long-term Care Human Resources in China and Its System Response
LI Fang JIANG Ri-jin
(1.Law School, Qingdao University, Qingdao 266071, China; 2. Qingdao Long-term Care Association, Qingdao266071, china)
Abstract: With the advent of the aging society, there has been a sharp increase in the number of disabled people in China. In order to meet the care needs of the disabled, the establishment of a perfect long-term care service system is imminent. Due to low social status, low wage and the lack of space for career development, the human resources of long-term care in China are in serious shortage. Institutional response includes: encouraging postponed retirement or reemployment of those reaching the retirement age, more lenient social security for caregivers, supporting the people who are unemployed or have difficulty in employment，supporting the rural surplus labor force to provide long-term care service,giving full play to the role of family members and volunteers in long-term care, and establishing a reasonable and orderly career for long-term care practitioners.
Key words:long-term care; human resources; system
中图分类号：C913.6
文献标识码：A
文章编号：1005-7110（2019）05-0044-09
收稿日期：2019-06-29
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“促进中国慈善事业发展的法律制度创新研究”（17ZDA133）的阶段性成果。
作者简介：李芳，女，内蒙古乌兰察布人，博士，青岛大学法学院副教授；姜日进，男，山东青岛人，青岛市长期照护协会会长。
责任编辑：侯德彤
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