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摘要：随着水库移民代建工程的增多，对应的征地拆迁问题愈发突出，并已成为制约工程建设有序推进的主要因素之一。为了更好的解决征地拆迁难题，实现代建工程顺利施工，本文从水库移民代建工程的由来出发，以金沙江流域向家坝、溪洛渡水电站移民代建工程为例，详细分析了征地拆迁的特点，并深入剖析了其现状，进而提出了一些具有可操作性的有效措施，同时指明了后续的研究方向和目标。
关键词：水库移民；代建工程；征地拆迁
1引言
水库移民代建工程是以代建制为基础，由政府通过招标方式，选择专业化的项目管理单位负责项目投资管理和建设实施的组织工作，并严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的水库移民复建工程[1]。与传统的城建工程不同，水库移民代建工程多位于地理环境脆弱的高山峡谷地区，涉及对象多为普通群众，需要在“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制下运行实施[2]。在水库移民代建工程建设过程中，由于受到复杂的地理环境、库区征地拆迁、区域人文风俗等多重因素影响，征地拆迁工作也呈现出不同的特点，实施推进举步维艰，目前已成为制约工程建设的主要外部因素。
2水库移民代建工程征地拆迁的特点
征地拆迁具体表现为农村集体土地被政府征收、征用后，附着于其上的房屋在支付相应的补偿款后依法拆除的过程[3]，具有涉及面广、政策性强、切实关系群众利益等特点。由于征地拆迁中涉及的用地企业、基层政府、群众之间是一种利益博弈的关系，因此三方难以最终达成一致的补偿协议。在寻求利益平衡过程中，引发的一系列群体性事件经过网络、新闻等各种媒体传播后，不仅影响了社会稳定、阻碍了经济生产，而且一定程度上制约了村民生活、损坏了政府形象。目前，征地拆迁不仅变成了引发社会矛盾、破坏社会秩序的焦点问题，更已成为人民群众最敏感、新闻媒体最关注、情况最复杂、实施难度最大、社会影响最广的一项工作。
除以上共性外，受水库移民代建工程多处于贫穷落后的偏远山区、涉及群众的平均教育层次相对较低、与库区其它在建工程存在交叉关系等因素影响，移民代建工程的征地拆迁工作比常规征地拆迁更艰难、涉及利益方更多、涉及群众攀比心理更突出，推进过程中稍有不慎就会引发群体性阻工事件。尤其在群众发现自身利益受到损害且诉求无法及时得到满足时，必然会以各种各样的方式阻碍工程建设。因此，在保障水库移民代建工程涉及群众合法权益的同时，如何实现博弈各方互利、合作的局面是有效推进征地拆迁工作的核心问题，也是有序开展工程建设的关键问题。
3水库移民代建工程征地拆迁现状分析
3.1利益分配不合理
水库移民代建工程建设中发生的很多阻工事件，从本质上看是由于利益分配不合理造成，具体表现为征地拆迁补偿标准过低、缺少社会保障及后期扶持等。以金沙江流域向家坝、溪洛渡水电站为例，移民代建工程征地拆迁的补偿标准不仅远低于库区，而且低于同属移民工程的集镇安置点。鉴于此，水库移民代建工程涉及群众在利益获取及攀比心理的驱使下，发生了大量的阻工事件。另外，相比较库区移民搬迁，移民代建工程涉及的搬迁群众不仅获得地直接经济补偿更低、安置方式更单一，而且缺少长效的后期扶持政策，也成为被征地群众不配合征地拆迁工作推进的原因之一。
3.2非理性的利益博弈行为
在水库移民代建工程征地拆迁实物指标调查过程中，部分群众为了多获得一些补偿，通过采取抢栽抢种、抢建抢修等非理性的博弈行为，在征地红线区域内种植补偿标准更高的经济作物，临时扩建需要拆迁的住房面积[4]。在地类、房屋类型认定过程中，部分群众无理要求现场调查人员将实物认定为补偿标准更高的实物。甚至，个别群众在自身不法利益无法达到满足的情况下，为了进一步实现自己的利益，会以鼓动、非法聚集相邻、亲属的方式，通过阻碍施工的途径，要挟地方政府有关机关或施工单位屈服，直至达到自己的目的。
3.3低效的行政执法水平
基层政府作为推进征地拆迁工作的主体，虽然拥有国家赋予的一系列特权，但是仍难以阻止征地拆迁成为制约移民代建工程推进的主要外部因素[5]。究其原因，一方面是工作经费被层层转拨后，仅有很小一部分到达基层政府；另一方面是基层政府工作人员与直接面对的部分群众之间存在朋友、亲属、乡邻的联系。面对大量的、复杂的、长期的征地拆迁工作，少量的工作经费不仅难以满足正常的工作需要，更难以提升基层政府的行政执法水平，甚至会引发基层政府工作人员的抱怨及不满。面对抢栽抢种、抢建抢修等疑难问题，由于缺乏完善的问责机制，基层政府工作人员为了维护存在千丝万缕的干群关系，不仅不能充分发挥政策宣传、说服教育的职责，而且还存在推卸责任、不闻不问的现象[6]。
3.4不合理的资金兑付方式
征地拆迁补偿款是否能及时兑付到位是群众最关心的问题之一。基层政府为了便于统计汇总、减少工作量，通常以乡镇或村组为单位，采用统一兑付到户的方式。由于征地拆迁过程中既存在支持者又存在反对者，反对者通常拒绝配合实物指标的调查及确认工作，因此对应的补偿难以如实、及时得到测算。如果坚持统一兑付到户，受反对者拖延时间的影响，会导致补偿款无法按照承诺的时间兑付到户，时间的一再拖延不仅会极大的考验支持者的耐心，而且会逐渐破坏政府、企业在他们心目中的形象。一旦失信与民，支持者会慢慢变为反对者，为代建工程征地拆迁的后续推进及现场施工埋下阻工隐患。
4改进水库移民代建工程征地拆迁工作的措施
4.1实行同库同策
征地拆迁过程中涉及的不同利益方是一种“一荣俱荣，一损俱损”的共赢、合作关系[7]。从理论上分析，降低补偿标准可控制征地拆迁成本，但受库区大环境的影响，部分群众在攀比心理的驱使下很容易演化为工程建设施工现场的阻工事件，因此造成的工序断节、人员设备窝工损失难以估量，如果进而引发现场施工组织的恶性循环，必将导致难以按照协议约定的期限交工验收。因此，为了降低群众攀比心理，减少征迁双方矛盾冲突，更好推动征地拆迁工作，应该实行“同库同策”，使水库移民代建工程涉项群众享受与库区及其他移民复建工程涉项群众相同的征地拆迁补偿标准、搬迁安置方式及后期扶持政策等。
4.2确保群众知情权和诉求权
政府作为领导组织机构不仅要正确处理好国家公共利益与群众个人合法利益的关系[8]，同时要确保被征地群众的知情权和诉求权：为确保群众知情权，当地国土部门应在征地工作依法报批前将拟征用地的用途、位置、补偿标准、安置办法等以书面形式告知被征地的群众，并将听取的想法与建议通过总结归纳、集中研究的形式反映在出台的标准办法中；为确保群众的诉求权，政府应建立健全诉求表达平台，一方面能快捷、有效的倾听群众反映的问题，同时也为群众、基层政府、参建单位之间直接的利益博弈提供一条畅通的渠道。
4.3构建高效的协调机构
政府及参建各方应严格避免单兵作战，共同建立一个长期、高效的现场协调机构，稳定、有效地推进水库移民代建工程征地拆迁现场工作。协调机构应由地方政府主导并开展工作。处理征地拆迁问题时，应在确保不反弹、不扩展的基础上，分析原因，积极磋商，限期解决。同时，为确保协调机构的正常运转，一方面需要制定严明的工作规范、权属权限，另一方面应明确协调机构对征地拆迁工作经费的支配比例及用途。
4.4制定有效的激励措施
我们要围绕水库移民代建工程时间紧、外部环境复杂的特点，制定有效的激励措施，加强对涉及群众、基层政府工作人员的激励。对涉及群众，不仅要在承诺时间内兑付具备条件的补偿资金，同时应对支持者给予一定的额外奖励，这样做不仅会提升政府、企业在群众心目中的形象，获得更多的拥护和支持，而且会使支持者主动成为政策的宣传者，防止反对者联盟[8]。对协调机构人员，一方面应提供充足的工作经费，不仅便于满足正常的工作开销，更有利于提高工作积极性；另一方面加强对能力突出人员的表彰、奖励，全面激发工作人员的潜能。
4.5制定可行的问责机制
为了遏制不良民风，提升水库移民代建工程涉及各方的责任感与使命感，制定切实可行的问责机制势在必行。对无理取闹、聚众闹事、违规阻碍征地拆迁及工程建设的群众，政府应充分发挥国家赋予的特权，严厉打击并及时将不良行为消灭在萌芽状态。对违背工作职责、肆意鼓动群众、因拖沓散漫经常无法完成任务目标的工作人员，一经发现应严格查处。同时，通过实行递进问责制度，上升一个级别进行问责，以提升直管领导的积极能动性，直至该项工作完成为止。
5总结与展望
水库移民代建工程的征地拆迁工作系统且复杂。在处理具体的征地拆迁工作中，应学会看大势、算大账、顾全局。面对工作中出现的问题，应坚持以维护群众合法利益为本，以实施依法拆迁、诚信拆迁、文明拆迁为己任，通过建立健全相关政策并坚决贯彻执行，把保护群众及工作人员的合法权益、激发群众及工作人员的积极能动性落到实处。随着水库移民代建工程的增多，下一步将会在征地拆迁中引入博弈论，深入分析各利益群体间的利益博弈关系，努力实现征地拆迁综合效益最优化。
参考文献：
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