姜兆芹
（华中师范大学政治学研究院政治学理论专业，湖北武汉430000）
摘要：改革开放以来农村一直是浙江省经济社会发展最为活跃的地区，也是体制改革和制度创新的主要阵地。本文是笔者利用在浙江X县Y村调研的情况了解，以Y村的旧村改造为例子，结合近期多省市正在如火如荼开展的“被上楼”运动，尝试对各地的“被上楼”运动模式和浙江Y村农民上楼新模式进行比较分析，进而提出如何更好的进行旧村改造、实现旧村改造的真正内涵。
关键词：“被上楼”运动；旧村改造；农民上楼
中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）04-0012-02
一、农民“被上楼”运动
近期，一场“被上楼”运动正在全国二十多个省市进行，一场圈地运动正在广袤的中国农村上演。所谓“被上楼”又称为“被城市化”，是指各地为了换取城镇建设用地指标，将农民的宅基地复垦来增加耕地，从而强迫农民搬出平房，搬上楼房。
为了保证中国18亿亩耕地红线，2008年国土部颁布了“城乡建设用地增减挂钩”政策，但是这项政策被地方政府曲解为以地生财、获取政绩的新运动，因此一些地方政府依据“土地增减挂钩”政策，打着所谓“旧村改造”、“新农村建设”等旗号在广大乡村展开了一场拆迁合并宅基地，农民“上楼”的运动，如山东诸城的“村改社”、天津的“宅基地换房”、成都的“双放弃”以及重庆的“土地换社保”。而这一系列运动的本质是地方政府通过强制减少农村宅基地面积、为城镇建设换取增量田地面积，进而获得更多土地级差收益、维持并扩大地方政府的卖地财政。由于土地财政和建设用地指标紧缺的双重诱因，各地纷纷开展“一刀切”、“大拆大建”运动，导致许多农民“被上楼”。
旧村改造、农民上楼旨在改善农民的居住环境、提高农民的生活质量，但是现在很多地区却不顾地方农村的实际状况、农民的实际需求，打着各种旗号、利用所谓的各种“制度创新”来强行进行“旧村改造”，使“农民上楼”变成“被上楼”。农村依旧是农村，农民依旧是农民，各地政府在没有顾及当地是否已具备农民上楼的实施条件的情况下强行进行旧村改造，这就使失去宅基地的农民随着生产、生活方式的转变，滋生出农具无处堆放、家禽无处饲养、农作物无处保存、农民生活成本增加等一系列现实问题，难道这就是要建设的“新农村”？农村成了城镇建设缺乏规划和节制的牺牲品。
二、浙江省Y村旧村改造新模式
要真正的实现旧村改造，达到旧村改造的目的，势必要根据当地实际状况、本着尊重民意的原则来推进旧村改造、农民上楼运动。笔者在Y村开展调研时发现，Y村在上世纪90年代就已开始实施旧村改造、农民上楼。
（一）Y村主动申请
1997年浙江省X县就开始实施选择旧村改造试点进行旧村改造，并且颁布了《X县旧村改造试行办法》。在这种试点在选取的背景之下，Y村两委会牵头召开了村民代表会议，旧村拆不拆，新村建不建应该由村民说的算，会上村民代表充分表达了对旧村改造的意见和想法并最终达成一致。Y村在尊重民意的基础之上主动申请要求作为试点村进行旧村改造。
（二）Y村具备农民上楼的实施条件
1.经济推动
由于距离县区、乡镇较近，地理位置优越、交通便利。Y村村民利用各种有利条件，积极从事第二产业和第三产业，Y村在工业、餐饮业、运输业等产业发展推动下，进入快速城镇化发展时期，长期赖以生存的农业在该村的产业结构中所占的比例越来越小，经济结构的非农化增强了农村集体经济的实力，也使农民收入不断增加，农民生活日益富裕，因此Y村有这个经济实力和经济动力来推动旧村改造。
2.村民的需求
以工业、商贸为主导的新型产业促进Y村村民生活质量的改善和生活方式的转变，人们逐渐脱离了长久以来依赖土地耕种的传统农业生活和生产方式。那么村民相应地对住区的基础设施建设、公共服务和环境质量的要求也不断提升，对于生活的质量要求也就越来越高。因此改善农村地区居住环境质量，加强基础设施建设投入，改善居民生活很快就成为村民的普遍要求。
三、“被上楼”运动与Y村“农民上楼”的比较分析
基于笔者在Y村的调研情况来看，与现阶段农民“被上楼”运动相比，Y村实现了旧村改造的真正内涵，建设了一个农民主动要求上楼的新农村，创建了浙江省旧村改造的新模式。在如此显明的对比情况下，有必要对两者进行差异分析，那么两者的差异具体体现在以下几个方面。
首先，前者是为了换取城镇建设用地；后者是本着为了改善村民的居住环境。随着经济的发展，土地的稀缺性越来越明显，土地的价值也越来越高。于是，全国各地为了换取城镇建设用地指标，曲解性地利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，将农民的宅基地复垦来增加耕地，从而致使一系列“被上楼”运动的发生。Y村在实施旧村改造之前，整个村子又脏、又乱、又差。村子里大多房子因为年久失修导致阴潮阴暗现象严重，房屋布局较为凌乱，缺乏统一的规划。道路等基本设施条件非常差，村内排污即垃圾站点等类似的基础设施配套不全，这严重影响了Y村村民的生活质量。为了改善村民的居住环境，在村两委的带领之下，申请作为旧村改造的试点。实施旧村改造最直观的益处就在于提高了农民的生活质量，改善了农民的居住环境，共拆除旧房228余间，拆迁面积达22600平方米，并且建造新房，新房大都为3层以上的别墅楼、整齐划一。另一方面，Y村不断加大资金投入完善基础设施配套建设，实现了全村亮化、绿化、硬化目标。并建造了综合大楼、各类活动室，如教育培训室、图书室、文体活动室以及室外的灯光球场、羽毛球场、小游园、停车场等等，目前Y村真正的实现了全部在村农户的通电、通水、通有限电视的三通设施。通过一系列基础设施的建设，Y村的农民生活方式已经在逐步向城市化生活方式转变。
其次，前者是以地生财、大搞土地财政；后者是为乡村工业腾地、搞工业经济发展。通过“拆迁并居”，强制减少农村宅基地面积，为城镇建设用地换取增量用地面积，进而获得更多的土地级差收益，维持并扩大地方政府的卖地财政。Y村通过旧村改造、拆旧建新，既可以满足农民对居住房的需求，又可以使Y村节约出来更多的宅基地和闲置地。该村后将这些闲置地有偿转让给企业用来发展工业，并且将土地征用补偿费以贷款的形式把资金投入企业当中以获取利息，村集体经济进一步壮大，这既有效地提高土地利用率、解决了农村剩余劳动力问题，也为Y村稳步推进旧村改造提供了经济支撑。
再次，前者是政府得利，城镇吃饭，农民买单，权力与责任的错位；后者是政府扶持，农民得利。在农民“被上楼”运动中，有的地方给农民宅基地一定补偿，有的则没有任何补偿。同时，这些村庄不顾农民生活的实际情况，但是农民终究是农民，农民上楼后，生活成本大幅度提高，在收入没有相应大幅增加的情况下，很多家庭陷入贫困。农具无处堆放，家禽无处饲养，蔬菜无处储藏，农作物无法保存，这都成了影响农民生活的基本问题，农村成了城镇建设缺乏规划和戒指的牺牲者，让人看不到公平性的存在，中国村庄的传统和文化也面临着断裂。Y村作为宁海县旧村改造的试点，宁海县政府根据下发的《宁海县旧村改造试行办法》中的优惠政策给予大力经济支持，为Y村的旧村改造投资34万元作为Y村旧村改造的补助资金。旧村改造对农民最直观的益处就在于改善了农民的居住环境，提高了农民的生活质量，除此之外，工业经济的发展也拓宽了该村农民的致富路子，增加了农民的收入。
最后，前者是所得资源用于城市开发；后者是所得资源全部用于村庄发展。目前，通过城乡置换获得的土地收益，几乎没有100%返回农村的，比较好的是40%用于村庄建设，剩下的则是政府和农民来分。宁海县允许Y村按照有关法律、法规程序以有偿的方式来处理这些存量土地的使用权，但是村集体所得土地出让全净收益要全额返还给村，主要用于拆迁补助和公益设施配套建设。
三、Y村旧村改造模式值得借鉴的做法
旧村改造是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、实施难度大的庞大工作，也是一项解决“民有所居”的民心工程，抓好这项工作，具有深远而又重大的现实意义。因此必须因地制宜、以人为本、节约投资、优化村庄环境，切切实实提高村民生活水平，改善村民居住环境，建设具有现代文化气息的社会主义新农村。把握原则，稳妥推进。
首先，坚持实事求是的原则。不能搞“一刀切”、不能“强制征地拆迁”，生产方式决定生活方式，各地应该在有了实施旧村改造的经济基础的前提条件下开展旧村改造，农民上楼最初的动力在于“居”字，这对于不从事农业劳动的人口有吸引力，但对于从事农业劳动的人口则好处不大，失去宅基地的农民随着生活、生产方式的转变，生活成本的增加、耕地不便。要进行旧村改造、农民上楼，要有一定的经济基础。同时在旧村改造过程中住房建设格局要考虑到农民的实际生活需求。
其次，坚持节约用地、合理规划的原则。严格执行农村村民建房“一户一宅”制度。我国人多地少，人均占有耕地更少，基于我国的基本国情。因此，在实施旧村改造中，务必遵循“节约集约”的原则，引导农民转变观念，鼓励建楼房式住宅，鼓励三代甚至四代同住，实现一宅多用，节约集约用地，降低建房成本。通过旧村改造要达到拆除危旧房面积与新建房面积自求平衡，力争略有剩余用于建设用地复垦的目标，避免旧村改造村庄越改越大的局面。建房套型面积按人口制定标准严格控制，确保旧村改造建设用地占补平衡，并有盈余。
最后，坚持取之于民、用之于民的原则。通过旧村改造闲置出来的宅基地，如果复垦，收益权应该给农民，切实维护农民合法权益，使得Y村的旧村改造工作顺利有力的开展。
四、结语
在漫长的城市发展过程中，城市和乡村形成典型的二元社会，城市总是处于主导地位，乡村的作用显得有点微不足道。而在当今快速的城镇化进程中，城市与乡村协调发展，形成更高层次整合，这是乡村未来发展的必然方向。旧村改造的模式在于不断地探索，Y村是走在中国农村前端的，它具备经济实力、政策条件来进行旧村改造，同时结合自身的实际情况来进行旧村改造，探索出了旧村改造、农民上楼的新模式，Y村通过旧村改造，不仅实现了村民“住宅别墅化”，也实现了村民“生活城市化”。而我国各地要有效地利用市场经济的杠杆，实现以农业经济为中心的经济结构转变为以非农业为中心的经济结构，增加农民的收入，转变农民的生活方式，进一步向“非农民”转轨，以提高农民对于旧村改造、建设新村的需求，同时也为旧村改造不断积累资金，最后探寻适合本村的路子才是旧村改造的未来之路。在“新农村建设”进行的如火如荼的今天，率先成功完成了旧村改造的Y村可以说为今后要进行旧村改造的村庄提供了良好的借鉴。
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作者简介：姜兆芹，女，（1987.10—），系华中师范大学硕士研究生，主要从事中国农村问题研究，曾参与过“百村十年观察”以及“中国林改百村跟踪观察”项目调研。