政 法 社会学
[摘 要]食品安全战略是新时代中国特色食品安全治理体系的基本框架，其政策目标是让人民吃得放心。党的十八大以来，我国食品安全总体形势稳定向好，同时也存在消费需求日益增长与供给质量不高、“大产业”与“弱监管”、城乡发展不均衡三对深层次矛盾，从而共同构成战略的逻辑起点。通过厘清基本概念和问题类型，分析全球食品安全区域分布与中国表现，系统识别当前我国食品安全重大风险并研判其成因，提出在消费结构多元化、产业基础系统性薄弱、监管体制适应性等方面形成要素结构匹配的战略构想。从市场交易、政府监管、产业发展、社会治理等维度构建食品安全战略的“四梁八柱”，阐述食品安全治理现代化的重点任务。在此基础上形成对策建议，关键是超越以审批、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式，以生产与监管并重为理念，创新市场嵌入型监管手段。激发企业提升质量安全水平的内生动力，实现从监管到治理的范式转变。
[关键词] 新时代 食品安全战略 政府监管 国家治理现代化
食品是人类生存和发展的基础，食品安全旨在保障和促进公众健康，是健康中国的重要内容，也是“五大公共安全”（社会治安、农产品质量安全、安全生产、防灾减灾救灾、食品药品安全）之首，还是供给侧结构性改革和高质量发展的切入点。构建食品安全治理体系，有力保障13多亿人“舌尖上的安全”，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。
党的十九大报告指出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。战略是具有基础性、系统性、前瞻性和重构性的整体制度框架，通常以政府公共部门为主体，引入企业、社会组织、消费者等利益相关方，通过若干子系统和政策措施以实现预设目标。根据世界卫生组织（WHO）的定义，食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取行动的一致性框架。① WHO, Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses (2013-2022),Geneva: World Health Organization, 2014, p.7.基于国际社会已有实践并契合国情需要，本研究提出的核心命题是：如何构建新时代中国食品安全战略？
SHI Shaojian, CHEN Congxi, LIU Caixin, et al. Analysis of the development and utilization situation of mineral resources in Hebei Province in 2017[J]. Conservation and utilization of mineral resources, 2018(6):14-19.
一、战略起点：我国食品安全形势和矛盾
描述食品安全状况的基本面，是本文的逻辑起点。进入新时代以来，我国食品安全形势总体稳定向好，人民群众饮食安全得到切实保障。2017年，原国家食品药品监管总局在全国范围内共组织抽检了23.33万批次样品，总体平均抽检合格率为97.6%，比2014年提高2.9个百分点，在统计上具有显著性。②刘云涛：《2017年食品总体抽检数据显示我国食品安全状况持续稳中向好》，《中国医药报》2018年1月23日。国际社会评价也印证了这一点，如英国《经济学人》杂志（The Economist）每年发布《全球食品安全指数报告》（GFSI），近年来中国在“食品质量与安全”方面得分排名全球40位左右，其中2017年排名第38位，远高于人均国民生产总值和人均收入70位开外的国际排名。① The Economist, Global Food Security Index 2017: Measuring Food Security and the Impact of Resource Risks, http://foodsecurityindex.eiu.com/Resources, September 26, 2017.与此同时，我国食品安全也存在一些深层次矛盾。
（一）日益增长的消费需求与供给质量不高的矛盾
图1 全球主要国家（地区）消费结构与食品安全状况关联度（2015年）
资料来源：恩格尔系数来自美国农业部网站，http://www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx；食品质量和安全状况得分来自上述英国《经济学人》杂志网站。数据经笔者整理。
当代公共治理政策议题愈来愈具有多样性和相互关联特征，②薛澜、俞晗之：《迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析》，《中国社会科学》2015年第11期。食品安全同样深度嵌入经济社会背景，其本质是社会问题。经验表明，代表一国消费结构的恩格尔系数（食品支出占消费支出总额比例）与食品安全状况存在相关性。③陈晓华：《完善农产品质量安全监管的思路和举措》，《行政管理改革》2011年第6期。研究选取权威数据库，基于不同国家和地区经济社会发展水平差异，用横截面数据替代时间序列数据，将2015年全球73个主要国家（地区）恩格尔系数和食品质量安全状况得分标准化处理。进行对数回归后发现，高水平消费需求与高质量食品供给显著关联。当恩格尔系数处于30%—50%之间时，对应的食品安全状况波动较大。当恩格尔系数小于30%时，其与食品安全状况的负相关性显著增强（见图1）。即便在美国，2013年全美有1750万家庭（占美国家庭总数14.3%）存在食品不安全问题，其主要的原因是很多家庭缺少足够收入来购买品质较高、较为安全的食品，特别是那些低收入家庭、单亲家庭和有残疾人的家庭只能购买廉价低质食品，从而推高了食品变质风险。④李秉新、李晓宏、刘栋、吴刚、贾文婷、马菲、胡泽曦、张志文：《保障食品安全 各国难唱“独角戏”》，《人民日报》2015年4月7日。
根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》，当前全国恩格尔系数为29.3%，其中农村地区高达31.2%。由此可见，我国食品安全形势在总体稳定中蕴含着不确定性，处于转变的重要拐点阶段。一方面，低端市场依然广泛存在，可能诱发企业机会主义行为，⑤刘亚平：《中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例》，《政治学研究》2011年第2期。必须守住不发生系统性食品安全风险的底线。另一方面，随着人们对食品种类、安全、营养需要日益提升，高质量消费需求增长但供给严重短缺，在实践中放大了假冒伪劣、夸大宣传、输入型食品安全等问题的严重性。尤其是在有机食品、进口食品、新型食品等高端领域，已经出现了相关风险。
第一道习题，意在提前干预连减简便计算与加减混合运算的混淆；第二道习题，意在提前干预乘法分配律受加减混合运算的混淆；第三道习题，意在提前干预乘法分配律与结合律的混淆。通过对典型错题的议错、辨错活动，使学生有序重建正确的知识结构，摆脱负迁移的不良影响。
各国对自身食源性疾病状况开展了更为细致的评估。美国疾病预防与控制中心最新统计数据显示，每年有4800万美国人患食源性疾病，其中12.8万人需住院接受治疗，约3000人最终死亡，导致巨大经济损失。③ US CDC, Burden of Foodborne Illness: Overview, US Center of Disease Control and Prevention, https://www.cdc.gov/foodborneburden/estimates-overview.html, July 15, 2016.发展中国家情况显然更加严峻。根据世界卫生组织上述估算，我国食源性疾病负担为293/10万伤残调整生命年，总体处于全球中游水平。监管部门统计数据表明，2015年全国通过突发公共卫生事件管理信息系统收到的食物中毒类突发公共卫生事件报告169起，中毒5926人，死亡121人。④卫生计生委办公厅：《关于2015年全国食物中毒事件情况的通报》，原国家卫生和计划生育委员会网站：http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s7859/201604/8d34e4c442c54d33909319954c43311c.shtml，2016年4月1日。实际情况则更为复杂，陈君石院士等权威专家提出，我国有95%以上食源性疾病被漏报，上述数据仅是冰山一角。
（二）“大产业”与“弱监管”的矛盾
细化落实三年行动计划问题清单和责任清单，着力落实湖区市县政府主体责任和省直部门监管责任，加强组织领导，加强协同配合，加大资金投入，加大督查考核，确保十大重点领域（全面推进农业面源污染防治、深入开展城乡生活污染治理、集中整治工业污染、加强船舶污染防治、保障饮水安全、实行沟渠清淤疏浚、推进黑臭水体治理、整顿湖区采砂秩序、加快湿地生态修复、加强血吸虫病防控）和九大重点片区（污染严重、对洞庭湖水质影响较大的大通湖、华容河、珊珀湖、安乐湖、冲天湖—马家吉河、东风湖—吉家湖、沅江七湖、黄家湖、桃花江流域等）整治任务和措施的落实。
与“大产业”和广阔地理区域形成鲜明对比的是，我国食品安全监管体系整体薄弱。通过梳理中美两国食品产业和监管总体情况（见表1），我们发现三方面显著差距。一是我国每万人口监管人员比例约为1.8，美国则高达3.6，监管资源基础不同。二是我国食品经营环节市场主体超过1280万家，美国仅105万家，监管对象规模存在差异。三是监管机构平均承担的监管任务，我国远多于美国。在这种监管资源和监管能力的硬约束下，静态行政许可和“运动式”专项整治成为主要政策手段。由于“重审批、轻监管”的监管风格导致审管脱节，审批往往在现实中异化为政府对企业的背书和包办，进而制约日常监督检查有效性。
表1 中美两国食品产业和监管总体情况对比
资料来源：《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》《2017年度食品药品监管统计年报》“FDA-What We Do”，经笔者整理。中国为2017年数据，美国为2012年数据。
中国 美国人口（亿人） 13.9008 3.231面积（万平方公里） 963.4057 962.9091监管人员（万人） 25（全国） 1.6（联邦）+10（州）监管机构（个） 3216（县以上行政区划） 3615（城市、县郡）食品生产加工企业（万家） 14.9（食品）+0.3685（食品添加剂） 4.4食品流通许可（万件） 1284.3（食品批发企业、食品经营企业、餐饮单位）11.4（超市、杂货店、食品批发店）餐饮服务许可（万件） 93.5（餐馆和机构的食品服务点）农场（万个） --- 200（FDA与各州或地方共同管辖）
（三）城乡发展不均衡的矛盾
研究表明，食品安全问题与所在国家和地区城镇化进程态势密不可分，在农业人口数量下降到总人口50%以下时集中爆发。由于“从农田到餐桌”的食品产业链变长，加大了问题发生概率。②袁端端：《“消费者掌握食品安全知识才能避免恐慌”——访原美国农业部副部长任筑山》，《南方周末》2015年9月17日。同样基于数据可获得性，研究用对数回归分析了2015年全球73个主要国家（地区）城镇化率与食品质量安全得分的相关性（见图2），其拟合优度（R2）为0.46。可以看到，城镇化率超过50%后数据离散度明显增加，风险波动性增大；超过80%后开始收敛，即不确定性减弱。例如19世纪中期美国北方城市化发展迅速，周边农村鲜奶供应跟不上大量涌入城市的人口，不法商人通过催乳、掺假手段生产“儿童卫生奶”。最后终于爆发1858年纽约“泔水奶”事件，导致5.3万名婴儿受感染，1年内有近8000名儿童死亡。③南晨：《百年前震惊美国的“泔水奶”事件》，《文史博览》2009年第2期。英国、德国、日本工业化进程中的食品安全问题同样经历了类似的路径。
相思病得在心肺上 At heart, bitterness I’m painfully suffering
图2 全球主要国家（地区）城镇化率与食品安全状况关联度（2015年）
资料来源：城镇化率来自世界银行网站，http://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS?view=chart；食品质量安全得分来自上述英国《经济学人》杂志网站。数据经笔者整理。
我国正处于高速城镇化进程中，2017年常住人口城镇化率为58.52%。从这个意义上说，食品安全风险依然高发，食品安全事件容易集中爆发。在农业生产环节，一些地方工业“三废”违规排放，全国耕地土壤点位超标率高达19.4%。①环境保护部、国土资源部：《全国土壤污染状况调查公报》，中华人民共和国生态环境部网站：http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，2014年4月17日。农业投入品使用不当导致内源性污染严重，全国每年消费农药32万吨，农业塑料薄膜使用量250万吨，化肥长期不合理过量施用，②张桃林：《农业面源污染防治工作有关情况》，中国网：http://www.china.com.cn/zhibo/2015-04/14/content_35308013.htm，2015年4月14日。农药兽药残留和添加剂滥用成为食品安全的最大风险。在食品生产经营环节，基于利益驱动的主观故意造成的食品违法犯罪问题仍较严重。根据前述《2017年度食品药品监管统计年报》数据，2016年全国食品药品监管部门共查处食品案件171221件，货值金额52620.9万元，查处无证7741户，移送司法机关1514件。应当说，我国仍处于食品安全风险隐患凸显和食品安全事件高发期，食品安全形势依然严峻。
二、战略构想：食品安全基础理论和实践
在传统农业社会，食品生产具有家庭和本地化特征，食品安全主要表现为卫生清洁、食物中毒等个体问题。20世纪初，随着食品工业化生产和国内统一市场形成，西方国家开始从政策层面关注不特定多数人的食品安全。如美国国会于1906年通过《纯洁食品和药品法》，促进产业利益和公众健康双赢，合作优化了转型年代国家与社会关系。上世纪90年代以来，食品生产和销售集中度全球化背景中进一步提升，食品供应链日益国际化，美国沙门氏菌（Salmonellosis）、欧洲疯牛病（BSE）、我国三聚氰胺（Melamine）等事件具有跨国界特征，食品安全成为必须由各国协作应对的全球公共卫生问题。③ Sandra Hoffmann and William Harder,“Food Safety and Risk Governance in Globalized Markets”，Health Matrix:Journal of Law and Medicine, vol.20, no.1, 2010, pp.5-54.可以说，食品安全属性经历了“个体安全—群体安全—非传统国家安全”的历史演变。也正因此，我们有必要从历史和国际视角提出食品安全战略构想。
产业是监管的基础，监管是产业的保障。发达国家经验表明，强大的食品产业与强大的监管体系互为支撑。食品行业是我国国民经济支柱产业，2017年全国规模以上食品工业企业主营业务收入11.47万亿元，占全部工业总产值的9.8%，食品行业有6000多万从业者和2.3亿多农民。然而食品产业结构多、小、散、低，企业诚信守法意识不强，产业素质系统性薄弱。在全国1.03亿户市场主体中，⑥市场监管总局：《2018年上半年市场环境形势分析》，国家市场监督管理总局网站：http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/xwfb/201808/t20180807_275446.html，2018年8月7日。有证食品生产经营者约1300多万家，①食品药品监管总局：《2017年度食品药品监管统计年报》，原国家食品药品监督管理总局网站：http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0108/227377.html，2018年4月2日。占比为13%，这还不包括360万家“三小”食品生产经营者。在数量如此庞大的食品生产经营者中，绝大部分为10人以下小企业，规模以上食品生产企业仅有3万余家。
（一）食品安全概念和类型再梳理
食品安全是世界性难题，发展中国家和发达国家都无法独善其身。由于发展阶段差异，各国面临的食品安全主要类型不同，这种多样性加剧了全球食品安全治理难度。④ FAO/WHO,“Assuring Food Safety: Guidelines For Strengthening National Food Control System”，FAO Food and Nutrition Paper 76, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2003.美国学者斯宾克等人根据主观动因和目标结果两个维度，将广义食品安全问题细分为四种类型（见表2）。这种细化的分类有助于我们深入比较各国食品安全问题的差异。
表2 广义食品安全问题分类
资料来源：John Spink & Douglas Moyer, “De fi ning the Public Health Threat of Food Fraud”，Journal of Food Science, vol.76, nov 2011, pp.157-163，经笔者整理。
主观动因目标结果有意 无意经济利益 食品欺诈（food fraud）如假冒伪劣、非法添加食品质量（food quality）如生产工艺落后、质量管理体系缺陷其他（如政治、社会等损害） 食品防护（food defense）如投毒、恐怖袭击狭义食品安全（food safety）如微生物污染、重金属超标
如果分区域看，撒哈拉沙漠以南非洲地区等最不发达国家（Least developed countries）的经济社会发展水平较低，食品安全问题主要来自新鲜食物腐烂变质、不洁净的街头食品以及生产力落后，属于传统的食品卫生和食品质量问题。处于高速工业化进程中的新兴经济体（Emerging economies），其面临的食品安全问题多源自化学投入品过度使用和环境恶化带来的污染，总体属于食品欺诈。欧美发达国家逐渐步入后工业化社会，消费者则更关注食品新原料、新品种、新工艺带来的不确定安全风险，如转基因食品、新资源食品。当然，各国都面临微生物污染、重金属超标等真正意义上的食品安全问题。此外在“9.11事件”后，美国政府开始考虑食品供应链遭受恐怖袭击的可能性，例如恐怖分子向牛奶罐装车投毒以造成大面积社会恐慌。随着食品防护等问题被提上政策议程，美国国会扩展了监管部门在进口食品监管、食品防护、食品供应等方面职权。
正如环境污染程度本质上源于发达国家与发展中国家权力和财富分配不均，① James K. Boyce, The Political Economy of Environment, Edward Elgar Publishing Ltd., 2002, p.44.食品安全同样面临全球区域间不均衡。由于大部分食品安全问题最终表现为食物中致病因子进入人体造成的健康危害，因此由掺假、化学污染、生物病原体导致的食源性疾病（foodborne disease）成为衡量食品安全状况的重要指标。
（二）全球食品安全区域分布与中国表现
图3 2015年全球食源性疾病负担分布（单位：伤残调整生命年）
资料来源：世界卫生组织网站，https://extranet.who.int/sree/Reports?op=vs&path=/WHO_HQ_Reports/G36/PROD/EXT/FoodborneDiseaseBurden。
根据这一框架并考虑现实差异，我们对前述2017年全国食品安全监督抽检情况进行计算和分类识别。在全部5.6万批次不合格样品中，狭义食品安全（微生物污染超标、农药兽药禁用及残留不符合标准、重金属污染超标）占50.3%；食品欺诈（食品添加剂超范围、超限量使用）占23.9%；食品质量（质量指标不符合标准）占19.9%；食品防护的数据尚不可及，但基本可用刑事犯罪中的投毒罪替代。这不仅有助于我们准确界定食品安全问题类型，也为政策实践中监督检查、抽检、应急处置等监管力量配置与风险分布的结构性匹配提供了基础依据。
一是消费结构多元化。2017年60周岁及以上人口占全国总人口比重为17.3%，同时“全面二孩”政策推行，人口老龄化与“婴儿潮”趋势并存。随着人口结构深刻变化，市场对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉等特殊食品的数量、种类和品质提出更高要求。其中仅保健食品年产值就超过3000亿元，并保持较高复合增长率（CAGR）。基于特定消费群体和功能用途，特殊食品对审评水平和监管能力提出较高要求。普通食品消费结构同样呈现两极化趋势，食品安全标准、认证认可、监督执法都面临全新课题。例如受资本市场青睐的茶饮、轻食、全营养食品等新型品种，其相应安全标准和生产工艺规范均缺失。根据作者从2018年全国食品安全宣传周启动仪式上获取的数据，我国每年有70多亿份外卖，销售额高达2000亿元，但其中的60%属于低端餐饮。在城乡二元社会结构下，农村地区食品消费水平整体偏低，容易诱发企业机会主义行为。尤其是农村3046万绝对贫困人口的食品安全风险脆弱性较高，成为脱贫攻坚的不确定因素。
在大部分的数据库教材编排中，数据库的理论知识和实践操作是分开的，这种章节安排既有好处又有值得商榷之处。好处在于对于接受能力较强的本科层次学生，他们可能需要参加对数据库理论要求较高的计算机二级考试，牢固掌握理论知识点是必然的要求。但是对于高职层次的学生而言，他们不需要参加数据库等级考试，只要求“懂理论会实践”。高职学生的思考能力和理解能力欠缺，容易产生畏难情绪，过多和较深的理论会使他们渐渐失去耐心，等待到真正开始上机建库建表时，学生早就已经被前面的大篇幅理论磨的去了兴致。
1906年4月18日凌晨05时12分，旧金山的居民不同程度地被一强烈的震动或巨大的呼啸声唤醒，从床上跌撞下来，许多人不能在地板上站稳，他们的建筑开始剧烈摇晃。以旧金山近海的震中为起始点，该地震以朝西北和东南两个方向使圣安德烈斯断层破裂，强烈震撼了整个加州北部海岸。观察细心的人士报告说强烈震动持续了45～60s。许多可靠的观察员还报告了两个相隔25～30s的强烈震动脉冲（可能是大破裂的子事件）。该地震被当地的6台地震仪和世界各地的90个台站（作为不断增多的全球地震台网的一部分）记录到。第二天，《纽约时报》用头版刊登了在奥尔巴尼的纽约州博物馆记录的1906年地震的地震图。
上世纪末，随着全球食品生产物流消费模式的转变，食源性疾病在各国频繁爆发，并迅速跨国界传播，不同程度引发全球食品安全危机。世界卫生组织《全球食源性疾病负担估算报告》显示：2015年全球有6亿人口因食用受污染的食物而生病，由此造成42万人死亡，其中5岁以下儿童12.5万人。② WHO,“Foodborne Disease Burden Epidemiology Reference Group 2007-2015”，WHO Estimates of The Global Burden of Foodborne Diseases, Geneva: World Health Organization, 2015.在每10万伤残调整生命年中（是指从发病到死亡所损失的全部健康生命年，英文简称DALYs），北美、日本、欧盟等发达国家和地区因食源性疾病损失总体低于50。这一数值在东南亚和中南美洲大部分国家约为300，一些南亚国家为600左右，许多非洲国家则高达1000以上（见图3）。可见全球食品安全状况具有明显区域性差异，且呈现连片聚集效应。
（三）新时代食品安全重大风险识别和成因研判
在梳理历史和开展比较的基础上，我们需要聚焦当下中国。中国特色社会主义已经进入新时代，随着社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体到食品安全领域，则是需求、供给和监管之间的结构性不匹配凸显。除了前述农业面源污染、利益驱动行为、消费者食品安全知识缺失等老话题外，新风险亦不断涌现。
美股近日表现反复，道指周三单日急升过千点，创9年半最大单日升幅，但若论12月以来形势，三大指数累积跌幅仍有大约10%，很大机会创下自1931年经济大萧条以来表现最差的12月份。中港股市亦持续于低位浮沉，内地最新公布11月工业利润按年倒退1.8%，至5950亿元人民币，为2015年以来首次下跌，加深市场对经济增长放慢的忧虑，恒指再度失守25500点，为11月初以来首次收市跌穿此水平。轮证资金流向方面，投资者倾向部署好仓博反弹，截至本周四的过去5个交易日，恒指好仓(认购证及牛证)共录得1.5亿港元净流入，同期恒指淡仓(认沽证及熊证)净流出9千万港元。
二是产业基础系统性薄弱。相比发达国家集中生产和有序流通的食品产业链条，我国食品产业呈现“供需两头大、中间流通散”的格局。需求决定供给，在消费升级和产业转型过程中，食品数量充足、质量安全、营养健康的多层次消费需求与产业基础系统性薄弱的不协调性凸显。传统渠道与新业态并存，内生原发型隐患与输入型风险并存，产业集中化和专业化趋势并存。尤其是第三方平台、共享经济、微商、科工贸纵向一体化等新业态蓬勃兴起，①赵文君：《“让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心”——专访国家市场监督管理总局局长张茅》，中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/10/content_5281388.htm，2018年4月10日。必然伴生新的不确定风险。以输入型食品安全风险为例，美国已经有约50%的新鲜水果、20%的新鲜蔬菜以及80%的海鲜来自国外。②刘昌孝：《国际药品监管科学发展概况》，《药物评价研究》2017年第8期。近年来我国食品跨境电商销售额同样激增，而国内产业供给不足给走私冻肉提供了巨大市场空间，必须审慎对待食品全球产业链。
三是监管体制适应性。在世界上国土面积超过200万平方公里的大国中，我国是唯一采取单一制结构形式的国家，广阔的治理边界考验监管执法有效性。1998年国务院机构改革以来，食品安全监管体制几经变迁，总体经历了从“垂直分段”到“属地综合”的转变。③胡颖廉：《剩余监管权的逻辑和困境——基于食品安全监管体制的分析》，《江海学刊》2018年第2期。2018年党和国家机构改革整合工商总局、质检总局、食品药品监管总局等职能，组建国家市场监督管理总局，实行消费品市场统一监管。机构改革的本质，是适应于新时代市场环境的监管权责结构权威性再分配。属地管理和综合执法有利于改变破碎化机构格局，加大监管资源动员力度，借助地方政府组织架构和工作网络，通过“人海战术”开展监督检查，排查并消除点多面广的食品安全风险点。然而，该体制在提升监管专业性、打破地方保护、助推新经济体系等方面作用尚存争议。
三、战略任务：大市场、大监管、大治理
食品是一种特殊商品，其遵循一般市场规律，同时兼具市场秩序和公共安全双重属性。市场的基本关系是供给和需求，理想状态是形成优胜劣汰的质量发展市场机制。由于信息不对称、外部性、公共产品等因素，食品市场存在较严重失灵现象，需要监管加以纠正。作为市场的供给侧，食品产业成为监管的对象和基础。然而以许可、检查、处罚为主要政策工具的线性监管模式，难以适应新时代食品产业大规模、高质量、差异化等特征，基于福特主义的监管在面临中国的广大非标准化的环境下不可避免的失灵。①刘亚平、梁芳：《监管国家的中国路径：以无证查处为例》，《学术研究》2018年第9期。只有超越监管看安全，以产管并重为理念重构市场嵌入型食品安全监管体系，才能实现从监管到治理的范式转变，不断提高人民群众安全感、获得感、幸福感。这就构成了“食品—市场—监管—产业—治理”的逻辑关联。
国内外既有理论研究和政策实践也为我们提供了启示。例如2011年《美国食品安全现代法案》（FSMA）明确提出预防、控制、响应三大原则，主张从风险评估、风险管理、风险沟通三方面降低食品全生命周期风险。② FDA, Food Protection Plan of 2007: Prevention, Intervention and Response, Silver Spring, MD: U.S. Food and Drug Administration, 2007, p.5.又如欧盟食品安全局（EFSA）在成立之初就构建起“个人—企业—政府—超国家”的多层级治理模式。日本“食育推进基本计划”则强调统筹厚生劳动省、农林水产省等部门监管职能，提升国民食品安全和营养水平。世界银行则提出将人力资本、基础设施、管理体系和制度规范作为一国食品安全管理能力的四大要素。③ Steven Jaffee et al., The Safe Food Imperative: Accelerating Progress in Low-and Middle-Income Countries,Washington, D.C.: World Bank Group, 2018, p.70.结合上述文献，本研究提出“大市场、大监管、大产业、大治理”框架思路，以统一食品市场、优化政府监管、促进高质量发展、协同社会治理为重点，配以法规、投入、人才等措施，构建新时代食品安全战略“四梁八柱”的顶层设计（见图4）。接下来着重对大市场、大监管、大治理三大体系加以阐述，特别是这些体系在新的监管体制和市场环境下展现的新特征。
图4 新时代食品安全战略基本框架
第一，统一开放竞争有序的现代化市场体系。现代市场是包含产品服务、信息信用、交易要素在内的综合体系。大市场语境下的食品安全，需要抓住市场体系这一关键，从关注主体资质、行为合规、产品质量的传统模式，转变为以信息信用为基础的新型机制。④张茅：《在全国市场监管工作座谈会上的讲话》，国家市场监督管理总局网站：http://samr.saic.gov.cn/xw/yw/zj/201807/t20180705_274924.html，2018年7月5日。首先是贯通生产和流通两大环节，整合工业产品、流通商品、特殊品（食品药品、特种设备）三大品类，统筹公共安全、市场秩序、产业发展等政策目标，构建统一的产商品全链条质量体系，真正形成末端倒逼机制。其次，摆脱市场主体资质静态认可的“重审批”模式，嵌入市场经济活动，对生产经营行为和产品服务质量实施动态监测监督。通过加快完善全国商事主体多维度信用数据库，综合合同审查、价格监督检查、广告监测、反垄断、产品抽检等行为轨迹记录，用大数据为食品企业“立体画像”和预测行为，有靶向性地开展风险全生命周期管理。此外还有统一的市场要素体系。监管的本质是纠正市场失灵而非取而代之，除了监督执法，商标、专利、标准、计量、产品认证、检验检测、地理标志等现代市场交易要素，都是政府借助市场力量实现自我规制（self regulation）的手段和途径。过去这些要素散布在不同监管部门，机构改革后有望整合，协同提升市场要素统一性。
第二，优化协同高效的政府监管体系。监管体系是机构设置、人员编制、财政投入和权责关系等组织制度的总称，本质上是行政资源配置方式。完善食品安全监管体系有三个重点：一是简政放权释放监管资源。监管的根本任务是实现公众健康、商业利益、政治考量的均衡，监管者（regulator）与促进者（enabler）是有机统一的。一方面，通过保健食品注册备案“双轨制”等改革减少行政审批事项，释放事中事后监管资源，降低市场主体负担。①冯鸣：《食品安全监管体系的短板与解决路径》，《光明日报》2013年8月8日。另一方面，积极创新出口食品农产品生产企业内外销“三同”（即出口企业的内外销产品在同一生产线、按相同的标准生产，达到相同的质量水平——作者注）和“放心肉菜示范超市”等市场嵌入型政策手段，从政府为企业背书转变为企业为自己负责。二是综合执法加大监管力度。区分原食药监的技术专业性和原工商的执法专业性，整合审核查验、稽查办案、督察审计等队伍，充分发挥综合执法的资源优势和协同效应。例如2018年5月媒体曝光的“有机蔬菜事件”就涉及食品安全、虚假宣传、产品认证等问题，过去分属食药监、工商、质监等部门管辖，容易出现事件定性困难和职能边界模糊。综合执法则能妥善解决执法标准不统一、监督执法力量分散、基层专业能力薄弱等问题，形成市场综合治理的合力。②胡颖廉：《用大监管护航大市场》，《人民日报》2018年5月25日。三是优化服务放大监管效能。不论是第三方平台等新业态抑或移动送餐车等新技术，都需要监管部门与企业充分沟通，采取简约治理和审慎监管的理念。这是智慧监管不断创新的基础，也是食品产业高质量发展的重要前提。
第三，共建共治共享的社会治理体系。党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局。食品安全风险多元性决定了动员社会各方力量共治的必要性，实现从“少数人管多数人”向“多数人盯少数人”的转变，具体包括格局共建、风险共治、成果共享三个层次。尤其是要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，最终实现食品安全与高质量发展共享，食品安全与市场秩序共享以及食品安全与社会和谐共享。上述三大体系的内在逻辑关联是：以“大监管”构建统一市场，以“大市场”提升产业素质和监管效能，以“大治理”应对现代市场与产业的复杂风险。食品安全战略的具体政策工具如下（见表3）。
表3 食品安全战略政策工具体系
主体阶段 政府监管 市场机制 社会共治事前资格审核 行政审批（许可、备案、“负面清单”） 准入（标准、认证、商业责任保险） 社会认知（信用体系、科普宣传）事中行为规范 监督检查（信息监管、风险监测、“双随机、一公开”）社会监督（投诉举报、媒体监督、行业自律）事后责任承担 法律责任（行政处罚、终身禁业、刑事责任）经济激励（资本市场调节、产业政策引导）行业惩戒（协会推介、产品质量基金） 社会惩处（公益诉讼、惩罚性赔偿）
正如上文所述，党的十九大将食品安全战略落脚到“让人民吃得放心”，可见食品安全治理必须嵌入新时代人民日益增长的美好生活需要，提升全社会食品安全满意度。这种从客观指标到主观评价的转变，绝不是简单线性关系，而是治理体系改善和治理能力整体性提升。有必要制定战略的时间表和路线图，确保制度短期、中期、长期的一致性和可预期性。第一步到2020年也就是全面建成小康社会之际，坚决守住不发生食品安全系统性风险的底线，持续提升食品安全保障水平。第二步到2027年也就是党的二十一大召开之际，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，人民群众食品安全满意度显著提升。第三步到2035年，与社会主义现代化进程同步，基本实现食品安全治理现代化，让人民吃得放心。第四步到2050年，全面实现食品安全治理现代化，食品安全状况在全球具有较高水准，为中华民族伟大复兴中国梦奠定基本基础。对于指标体系等具体命题，将另具文述之。
〔中图分类号〕D035.1
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1000-7326（2019）04-0035-08
*本文系国家社科基金重大项目“中国特色的政府监管理论本土化及其应用”（18ZDA112）的阶段性成果。
作者简介胡颖廉，中共中央党校社会和生态文明教研部教授（北京，100089）。
责任编辑：王 冰
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