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摘要：中国需要建设大量的基础设施和公共服务体系，但项目的长期性、复杂性以及资金量大的特性，加之08年金融危机后中央特别是地方政府形成了大量负债。随着财税制度的改革要求地方政府融资平台与政府的债务进行剥离以及政府经营不具备专业性的优势，市场化就成为了必然趋势。借助社会资本方来进行项目融资、提高效率、减少成本，让专业的人做专业的事情，社会资本方同时负责后期的运营维护，待合作期满将运营状况良好的无任何负债的项目无偿的交还政府。即盘活了资产、带动了经济，又产生了良好的社会效应。是一种风险共担、利益共赢的合作模式。这样也使得在回购期之前不会形成政府的债务。
纵观中国的国情，从政治视角、来自参与各方的博弈，中国的政府大多都是政企（国企）合作；无统一结构；近乎一刀切；主要动机：融资；重形式过程，中国在政治、法律、金融体制，对PPP的核心原则与要点理解不同且由于PPP的法律法规不属于上位法律，民法内也尚不存在招商引资的合同，导致政府的制度性干预无法回归理性。中国的PPP很难形成管理开放的形式，很多问题事先都有框架性的文件规定。且由于各方对于PPP的核心原则与要点所占的角度和理解不同，引发了很多可研究的学术与实务类问题。同时也遗留和待完善很多尚未完全解决和得到合理解释的问题。
关键词：ppp；实施；举措；现状；策略
一、PPP的实质概念及国家举措：
所谓PPP概念的实质是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
中国的PPP包括（BOT、ROT、TOT、BOO等），具有复杂性和长期性的特点。
2014年起，财政部针对PPP采取了一系列创新性举措。建立组织机构；发布政策文件；提出PPP两个论证；推出PPP项目综合信息平台。同年，国家发展改革委有关PPP（特许经营）推广的一系列工作也在进行。2月启动"基础设施和公用事业特许经营法”立法并于5月发布了征求意见稿（奠定了后来国务院转发6个部委联合发布的国务院2015年第25号令的基础）；建立PPP项目推介库；发布发改投资；联合地方政府特别是国开行和农发行（两家政策性银行）等金融机构开展PPP项目推介和优惠贷款等活动。从而拉开了PPP的序幕。
二、当下“基础设施和公用事业特许经营法”中的要点与我国PPP实践中存在的主要敏感问题的对比以及从目前学术界主要研究方向来作出核心研究条款的策略分析如下：
2．1、风险分担机制：
风险分担建议分为三个阶段进行分析：一是风险的初步分担阶段（可行性研究阶段）；二是风险的全面分担阶段（投标谈判阶段）；三是风险的跟踪和再分担阶段（建设和运营阶段）。
政府方适宜承担的风险：政策风险、法律变更风险、政治风险、土地获取风险、税收风险、项目审批延误风险、项目唯一性风险。
社会资本方适宜承担的风险：融资风险、建设风险、经济风险、运营管理风险、项目申请审批风险。
双方共同承担：不可抗力的自然风险。
2．2、退出机制的思考：
目前，政府方对于社会资本方退出机制的限制对于调动社会资本方参与的积极性是不利的。政府方尤其对于融资合同股权变更的限制，使得社会资本方难以正常退出，伴随而来的将是其他违约或风险负担方式，导致项目以搁置方式、政府回购等方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常退出方式。
解决策略：应摒弃单纯期限锁定模式，以股权变更限制的实质目的为设计导向。将限制退出的关注点转向融资能力、技术能力、管理能力等PPP项目需要的重点上来；社会资本方以资本市场方式实现在PPP项目公司的正常退出。
目前，地方政府及其政府部门重准入保障，轻退出安排。好在政府已经意识到任何即便是具备实力的大型央企、及上市公司，也无法做到从事某一主业而长期不进行发展战略调整或股权变更的可能。这也是财政部156号文将主体变更作为“兼顾灵活”这一合同管理核心原则重要内容的原因存在。可以说，没有完善的社会资本方退出机制，不利于PPP模式的推广和运用。
2.3、担保机制：
担保问题成为银行不给PPP项目贷款的主要原因。社会资本仅拥有经营使用权，很多土地无法做抵押。
目前从《担保法》要求来看，也不允许政府进行担保。目前政府仅承诺以财政资金纳入中长期人大决议为基本资金保障，增信都难以提供。存量项目又有限，社会资本方仅能以收益权作为抵押向金融机构进行融资。但目前部分项目由于是以政府缺口性补助为主的公益性项目，很难找到较适宜的融资渠道，金融机构为了降低融资风险也开始加强担保的要求。
解决策略：引入大的担保集团来为地方政府增信，而地方政府的财务预算的承诺可以作为反担保的条件。采用创新的担保+PPP模式，综合成本可控；引入担保增信，管控各方风险；积极引进基金等社会资本参与投资PPP项目建设。
三、有待通过法律及政府举措等手段解决的问题：
3.1、政府信用问题：
PPP周期与政府周期不一致，如何实现有限追责。政府决策与法人决策过程不一致。到2020年才会建成法制政府，参与行政法，周期滞后。希望可以建立政府投资信用约束机制来保护私营投资基础设施建设和政府信用。
3.2、争议解决问题：
目前的政策不属于上位法律，民法总则内仍未涉及PPP的相关内容，仍延用86年总通则。特许经营协议属于民商合同，如何对照行政合同，实现可仲裁、可诉讼的诉求。
四、建立全寿命周期项目管理结构体系：
重视项目全寿命周期管理。目前财政补贴缺口较大，补贴方式的选择存在争议，项目运营管理繁杂，收益率碎片化，项目移交存在诸多矛盾与纠纷。
建议实行全寿命周期的动态风险管理分析。在整个项目中，实施风险应对计划、跟踪已识别风险、检测残余风险、识别新风险和评估风险过程的有效性。根据项目发展变化情况不断地重新识别、度量、分配项目的风险，更新项目风险应对措施，在项目风险征兆出现时决策和实施项目风险应对措施。
五、总结：
我们希望有一天PPP能往自动履约的良性发展。政府与社会资本能够将控制和信任这两种组织间交易关系中不可或缺的抑制机会主义的行为，形成交易风险的治理手段。未来我们应该着眼于PPP项目全寿命周期决策与管理的关键技术研究与应用上。同时目前财政部公布的三批试点项目中，签约的社会资本中仍是由国有企业占比55.2%的比例领跑PPP项目。希望可以通过一系列创新的举措可以吸引越来越多的民营企业参与其中，壮大PPP项目的专业队伍。
参考文献：
[1]《PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究》北京德恒（温州）律师事务所邢旭
[2]《PPP项目风险分担有哪些原则？》2015-10-15来源中国财经报
[3]《PPP破融资难题引入担保或推行基建+产业+金融》2015-08-29华夏时报
作者简介：周磊性别：女民族（汉族默认不写）:汉族出生年月：1983.11.14籍贯(精确到市)：天津市学历：本科毕业院校：天津建工学院职称：工程师（中级职称）研究方向：（土木工程）建筑管理