徐倩①；段鹏辉②
（①南京农业大学公共管理学院，南京210000；②南京农业大学食品科技学院，南京210000）
摘要：土地非农化是经济发展客观规律的内在要求和表现形式，是人口增长、经济发展，以及工业化、城市化的必然产物。土地非农化过程中，很多农民失去了土地，而且由土地引发的失地农民的权益保障问题也凸显出来。本文主要分析了土地非农化对失地农民产生的影响，并探讨解决失地农民权益实现的政策性思考和建设。
关键词：土地非农化；失地农民；农民保障
中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：1006-4311（2010）08-0241-02
0引言
国土资源部地籍管理司数据显示：截止2007年10月31日，全国31个省（区、市）土地调查总面积142.60亿亩（未包括港、澳、台地区），其中建设用地4.91亿亩，占3.4%，且2007年度全国净增建设用地568.4万亩，其中，占用农用地478.0万亩。越来越多的农民失去土地，一旦失去土地，农民也就失去了基本的生活保障，加之工作岗位比较稀缺，再就业工作比较困难，创业也缺少足够的资本，农民的利益难以得到保障。土地非农化过程中损害农民土地权益现象频繁发生，引起失地农民强烈不满，造成农民大量上访。据《国土资源报》载，某年的全国信访中，有40%的信访是关于土地问题的，其中60%是有关土地非农化中土地征收问题的。所以，在国家经济迅速发展，城市化迅速发展的过程中，我们应该关注土地非农化过程中失地农民的利益问题，而且为保障失地农民的权益提出政策性的思考和建设。
1土地非农化过程中的农民利益问题
1.1现行征地制度不合理，补偿费用偏低我国现行的征地安置采取的是货币安置方式，只考虑给予经费上的补偿，而且我国现行征地制度计划经济体制特征明显，具有强制性、垄断性，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活习惯转变等问题未予考虑。即使是单一的货币安置也存在着安置标准过低的问题。根据现行的征地补偿标准，全国农民平均从每公顷被征土地上得到政府支付的补偿、青苗补偿、劳动力安置、农户地上附着物补偿合计每公顷30多万元；按2002年农民生活费支出年均2000元计算，还不到10年的生活费。显然，这么少的征地补助费是难以解决失地农民的就业和社会保障问题的。这种补偿又仅以货币形式的一补了之，没有考虑土地所有权的价值因素和农民长远的利益，一旦补偿的钱花光，农民就会陷入困境。
1.2失去土地就失去了事业土地对于农民的重要性无庸里疑且不言而喻，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入应该是农民最基本、最可靠的收入来源。因受知识、劳动技能等多方面的影响，农民往往无法在激烈的竞争中获得工作岗位，一旦失地，就等于失业。据浙江省统计局《我省部分失地农民生活现状简析》,被调查的115户失地农户中共有303个劳动力,只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业,其余的只能自谋职业。自谋职业的劳动力当中，40.9%找不到工作，目前基本赋闲在家。
土地非农化过程中，根据国务院发展研究中心统计，从1987年至2001年，全国非农建设占用了159.67万公顷耕地，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，2000年至2030年30年间占用耕地将达到363.33万公顷以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。如果得不到较好的安置,其中有几千万可能成为失业人员。
1.3失去土地，失去社会保障土地对农民来说土地是他们的一切，不仅可以给他们带来经济收入，还有很强的社会、政治功能。农民承包的小块土地至少可以保证农民有活干、有饭吃,能够保证社会稳定。土地是农民最可靠的收入来源，也是在市场经济条件下，抵御市场风险的最后一道生活保障线。土地被征用，就意味着农民失去了主要的收入来源，生活失去了基本的保障。据浙江省统计局2003年10月的调查，农户土地征用后人均纯收入为3590元，比征用前下降18.4%，其中，土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大，降幅达21.9%。土地征收后，农民失去最稳定的经济来源，对其生活带来很大冲击，农民的就业、收入等方面的稳定性，养老、医疗、失业等社会保障便成了农民，特别是大龄失地农民一块很大的心病。
2对土地非农化过程中农民保障问题的思考和建议
2.1严格控制征地，提高补偿费土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入应该是农民最基本、最可靠的收入来源。土地也是国家赋予农民社会保障的载体,是家庭保障最基本的经济基础。所以，应该严格控制征地，让农民有更多的知情权和参与权。我国现行的征地补偿制度存在一定的问题，补偿标准过低，补偿范围窄且补偿方式单一。笔者认为，应该扩大补偿范围，细化补偿项目，包括土地权利损失补偿，营业损失补偿、重新安置补偿等。确立征地价格评估制度，建立多元化的土地补偿机制，包括社会保险安置，留地补偿、替代补偿、债券或股权补偿等。
2.2保障农民土地产权，增强农民耕地意识在现有农村土地法律制度框架内，根据不同地区实际情况，创新有利于提高农民收益的土地产权安排，调动农民耕地保护积极性；坚决全面落实《农村土地承包法》，严格审查土地承包经营权证发放工作，保护农民土地产权。通过产权保障，增强农民的耕地保护意识，使农民成为抑制土地过度非农化的第一道屏障。
2.3健全失地农民社会保障制度理论上讲，农民和城市居民一样应该享受全面的社会保障。农民有权利享有全面的社会保障。我国的农民为中华人民共和国的建立、社会主义建设事业、经济体制改革、城市建设和民营企业的发展已经社会主义精神文明建设做出了巨大的贡献。再者，乡村与城市应当是平等的利益交换主体，农民应该有平等交换的地位。
一要建立失地农民的最低生活保障，所谓最低生活保障，是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会需要的物质援助的社会保障。失地农民是不同于纯粹意义上的农民又有别于城市居民的边缘性群体。在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样享受最低生活保障。二是建立失地农民养老保障制度，失地农民由于文化素质较低，面临着失业，又冲击着传统的家庭养老模式。建立失地农民养老制度，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。三要建立失地农民医疗保障制度，医学科技的进步,提高了医疗服务水平,在保障和提高居民健康水平的同时,医疗费用大幅攀升。高额的医疗费用支出,对失地农民是巨大的压力。因此,医疗保障也是失地农民社会保障的重要内容。应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立政府、集体和个人共同投入、风险共担的机制。
2.4建立失地农民培训和社会服务机制长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍很低，农民失去土地后，面临着极大的生活和就业风险。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。
2.5建立失地农民法律援助机制失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付维护自身权益所需的各种费用。这就要求为失地农民提供法律援助和保障。一方面，有关部门要将解决失地农民保障问题作为实践“三个代表”思想的重要内容，尽快制定和健全有关失地农民保障的法律、法规。一方面，要充分运用现有的法律依据和手段纠正农村土地征用中的种种不规范行为，维护广大农民群众的根本利益。
3结语
农民是我国最大的社会群体，为我国经济社会的发展做出了巨大贡献。一旦失去土地，农民也就失去了基本的生活保障，加之工作岗位比较稀缺，再就业工作比较困难，创业也缺少足够的资本，农民的利益难以得到保障。如果不解决这些人的就业和生活保障问题，对未来社会的稳定威胁将更加严重。只有全方位地保护失地农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，切实保障他们的基本生活，从根本上解除失地农民的近忧远虑，才能促进农村经济发展和社会稳定，从而促进整个国家经济发展。
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