山东省东明县环境保护局山东菏泽274500
摘要：水是生命之源。水污染防治，保障水生态安全，事关人民群众根本利益，事关经济社会持续健康发展。近二十多年来，中国在水环境保护方面开展了大量工作，水污染防治工作取得阶段性成果，水环境质量有所改善。
关键词：水治理；体制；严格制度；措施
一、治理体制的内涵及范畴
水治理体制，是指在水治理活动中，政府、事业单位、企业、社会组织等机构设置、权限划分以及相互关系。水治理体制是传统水管理体制的升级，是国家治理体系尤其是生态文明体制的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求适应时代发展，既改革不适应实践要求的水治理体制机制，又不断构建新的水治理制度和体制机制，使水治理各方面制度和体制机制更加科学、更加完善，推动水治理各项工作制度化、规范化、程序化，为经济社会发展提供坚实的水安全保障。针对当前我国水治理体制存在的突出问题，完善水治理体制要重点解决好以下问题：中央和地方涉水事权划分，中央和地方涉水行政机构设置及职责划分，流域机构的地位和作用，企事业单位及社会组织涉水经营管理的权责，上述各类机构的相互关系及协调机制，以及相关法律法规等制度体系。其中，关键是要理顺中央政府部门之间在水治理方面的机构设置、权限划分以及相互关系。
二、完善水治理体制严格制度措施
1、完善流域管理制度
应当以流域为单元整合各种涉水规划，实现流域多目标综合管理。流域管理机构应当根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，承担流域性问题的综合协调与管理任务。明确流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。
2、明确陆海统筹、海河统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制
以整治陆地水源污染为重点，遏制海域、河湖环境的不断恶化，促进海域、河湖环境质量的改善，既提高环境治理投资的综合效益，也提高海域、河湖环境治理的可操作性。
3、防治地下水的污染
在法律中明确制定地下水勘查规划、对地表水、地下水等实行总量控制，严禁取用地下水发展高耗水产业，制定地下水开采利用的管理规范和治理地下水的科学标准等。
4、衔接水功能区划和水环境功能区划、统筹排污口设置等其他可能需要完善的制度
国家机构改革优化了职能配置，将有力于解决突出环境问题、保障国家生态安全，同时，也为水生态环境法律制度的完善夯实了体制基础。应当借机构改革的东风，推进完善最严格的制度、最严密的法治，为生态文明建设提供坚强的法制保障。
三、中国水治理的立法体系问题及其完善建议
改革开放以来，为适应不断变化的水资源、水生态和水环境问题，我国一直在加强水治理立法工作。目前，在《宪法》指导下，已颁布《水法》《水土保持法》《防洪法》《环境保护法》《水污染防治法》和相关的行政法规、部门规章、标准，共同构成了我国水治理的法律规范体系，涵盖水资源管理与保护、水污染防治、水生态保护、水利工程建设与管理、防洪与抗旱等内容，基本满足了水治理工作的需求。但从生态文明建设的需求看，水的系统治理立法存在供给不足和规范冲突两个方面的不足。法律供给不足表现为，在水生态红线管控制度、联防联治、公众参与、水环境生态保护补偿、节约用水等方面存在不同程度的立法缺失、原则性强、配套制度不健全等问题，一定程度上阻碍了依法治水进程。例如，由于法律没有明确入河排污口设置审批和环境影响评价审批的先后顺序，导致两个审批脱节、行政效率低下的问题；由于法律并未明确水行政部门限制排污总量意见的法律地位，相关部门在此问题上认识并不统一，导致实际工作中限制排污总量意见未被作为污染物总量控制依据和水污染防治规划控制目标，造成水功能区限制纳污红线管理制度与水污染防治规划之间的不衔接问题。规范冲突主要表现为，在部门立法模式下，专门立法之间存在重复、矛盾、不衔接等问题。例如，由于《水污染防治法》和《水法》未对监测主体、监测标准和信息发布作出统一规定，导致实践中出现多头监测、数据不一致和多头发布信息问题；《水污染防治法》《水法》分别规定了水资源保护规划和水污染防治规划地位、主体和程序，两个规划内容上有重合部分，但由于制定主体不同，因此倾向性也不同，导致规划内容难以衔接、实施效果不佳等问题。域外经验可为我们提供借鉴和参考：其一，以联防联治为指引，加强法制协作。如跨国河流莱茵河，各成员国采取“合作治理”理念，相互间基于共同利益通过具有法律效力的协议结盟，共同治理。英国的水治理立法确立了“综合治理”理念，加强部门之间的协调。值得一提的是，联防联治作为综合治水的科学理念已被广泛认同，治理理念或治理文化在流域治理时发挥着重要的作用，尤其是在莱茵河治理过程中，共同的利益和明确的治理理念是连接完全独立国家的坚实纽带、是促使各国认真履行义务的有力推动器。其二，重视立法和协议制定，强调依法治水。在水治理中，联邦制和邦联制国家地区协议的使用频率较高，单一制国家则更注重立法。协议和规划的法律性质越明确、地位越高，执行情况越好。以协议的方式进行府际合作激发地方的能动性，以法律的形式赋予协议强制力以提高执行力，值得我国借鉴。完善的立法体系是依法治水的重要依据，为完善我国水治理立法体系，建议以流域系统治理和综合管理的理念为指导开展立改废工作：
一要重塑立法理念，开展科学立法。首先，从水的生态属性和社会属性考虑，应当将水生态文明建设和水生态系统的整体保护作为立法基本理念，以改善水环境质量为核心，以维护水生态安全为立法的直接目标，上下联动，打破要素、区域界线，对整个流域系统实施统一保护和监管，增强水管理的系统性、协同性。其次，从生态保护与经济社会发展关系考虑，还应当以绿色发展为导向，推动社会利用产业结构优化、推进科技创新等方式助推水生态环境保护工作。
二要积极开展立法，填补立法空白。其一，在综合性法律制定方面，基于流域管理的自然特性和流域综合管理的必然趋势，建议制定《流域管理法》作为流域治理的基本法，对流域资源保护和利用、防汛抗洪、生态保护、污染防治等的管理制度、体制、机制进行基本规定，并着重对流域综合督查、流域生态补偿、流域法律责任等方面进行规范。其二，在专门性法律方面，建议针对不同的大流域进行专门立法，积极推动《长江法》《黄河法》等大江大河综合治理的专门法律出台。如果短期内出台有困难，可先制定条例，如《黄河流域管理条例》《长江流域管理条例》等。其三，在行政法规方面，加快《节约用水条例》立法进程，由水利部牵头，做好各部门之间的立法协调工作，条例制定应当对接《水法》，对用水定额管理、计划用水、超额累进水价等制度进行细化和程序化，建立节约用水的监督、管理、资金投入等机制，进一步明确政府、社会及个人等各方的节水责任和义务；开展包括水治理在内的PPP立法，以规范水治理PPP为目的，对社会资本甄选标准和程序、主管部门和权职权责、争议解决途径、风险控制、有限追索、终止补偿、行政和社会监督等重大事项作出规定。
结束语
随着我国经济社会的快速发展，水资源短缺、水生态损坏、水环境污染等新的水问题日趋严重，现行的水治理体制在解决新的水问题上，反映出部门职能分工不清晰、协调不顺畅、权责不匹配、社会协同与市场机制作用发挥不充分等问题，影响了水治理的实际效果。同时。还要看到，随着全球气候变化影响加剧，我国面临的水问题更趋复杂，水治理任务更趋艰巨。因此，要按照习近平总书记关于完善我国水治理体系的要求，结合十八届三中、四中全会改革任务，进一步明晰水治理各项任务的职能边界，适当调整部门间的职责，强化统一管理，加强流域管理，发挥社会协同作用，尽快完善水治理体制，切实保障水安全。
参考文献
[1]李培等.跨界水环境保护中的政府合作机制研究[J].南水北调与水利科技，2015.
[2]胡若隐.从地方分治到参与共治——中国流域水污染治理研究[J].企业文化，2016.