摘要：政策终结是政策过程中重要却又长久被相对忽视研究的议题。旧政策的终结、新政策的出台是经常的现象。究竟什么因素影响政策终结的不同结果类型？从理论上探讨政策子系统特点、触发机制与公共政策终结的结果类型之间的机理关系，基于政策终结的程度和时间持续构建一个政策终结类型的分类：废止—爆发型，调整—渐进型，暂停—爆发型，延后—爆发型。这样做有利于简化理解我国公共政策终结的复杂现象，丰富公共政策终结理论。
关键词：政策终结；政策子系统；触发机制
政策科学诞生以来，政策生命周期阶段模型一直是理解和研究公共政策的基础，在政策过程分析中居主导地位。政策终结并不意味政策过程结束，它蕴含政策调整和新政策产生，发挥承上启下的作用，理解政策过程应重视政策终结［1］。在解释因素的探讨上，学界普遍关注识别、检验政策终结的动力或驱动因素，相对忽视在众多因素中提取主要解释因素。在被解释因素的研究上，通常将政策终结这个被解释变量看成“是”与“否”两种（是否发生了政策终结），这种过于简单的分类与现实中多种类型、形式政策终结的丰富政策实践不符。国内既有的公共政策终结研究或介绍西方理论，或直接采用西方理论分析框架，没有形成我国制度环境下的政策终结分析框架，不利于政策终结理论的本土化。在讨论政策终结时，我们迫切需要了解：政策是如何被终结的？谁参与了政策终结？为什么有些政策被废止，另外一些政策仅仅是调整？为何有些是爆发式终结，另外一些是渐进终结？分类有利于简化相对复杂的现实。本研究聚焦政治过程视角下我国公共政策终结的类型。
一、公共政策终结研究简评
（一）应被重视的重要议题：政策终结的结果类型
政策终结指政府对那些过时、多余、失效或者引发重大不良后果的政策采取必要措施予以终止的行为，是政策生命周期中的重要阶段和部分。根据政策终结的程度，有学者将政策终结的形式总结归纳为六种：政策废止、政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减和政策法律化［2］。根据终结行为持续的时间不同，也有人将政策终结分为突然爆发型、逐渐衰退型和混合型三种类型［3］。有学者从影响因素的归纳、整合视角提出了解释政策终结结果类型的分析框架。一个终结的过程模型认为，政策终结受该政策或项目的内在特性、终结发生的外部政治环境、终结的障碍性因素三类变量的影响，每一类变量下面包含较多具体因素。决策者对这三类变量进行分析后，做出“否定终结，维持现状”“改变现状，实施政策终结”的决定，带来政策终结两种不同类型。根据不同的决策需要，终结方式可以是渐减型的，也可以是爆发型的［4］。还有学者把终结划分为四种类型：终止型、改革型、风险型和维持现状型。
研究者们根据不同划分标准对政策变迁进行了不同分类，这为我们思考政策终结的不同类型提供了有益的启示。有人认为政策变迁包含政策终结、政策维持、政策继承、政策创新。霍尔将政策变迁分为第一序列变化、第二序列变化和第三序列变化三种类型［5］。第一序列变化和第二序列变化是渐进变化；第三序列变化是政策目标、政策工具、政策方案都发生变化，带来政策范式转变。有学者进一步结合政策变迁的程度和变迁的速度来划分变迁类型，根据是范式转变还是常规的（增量）变迁，快速变迁还是渐进变迁，将政策变迁划分为：快速的范式转变、渐进的范式转变、快速的渐进转变、慢速的渐进变迁［6］。因此，我们可以从政策变迁的程度和政策变迁的速度两个维度得到启示，考察归纳政策终结的结果类型。
可见，目前在政策终结研究范畴，以政策终结程度和持续时间标准来划分终结类型是对政策终结类型总结的有益探索和归纳，但仍然存在不足：第一，通过多案例提炼不同类型政策终结的相同重要因素的研究还很缺乏。第二，我国政策实践中的丰富多样的政策终结不同类型未得到进一步归纳和探讨。
（二）一个政策终结类型分析框架：政策子系统与触发机制的共同作用
影响政策终结的因素很多，甄别出具有代表性和解释力的重要变量是研究者的重要任务。国外研究发现，影响政策终结的外部和内部因素有政治流动、政治更替、政策评估与学习、终结联盟和反终结联盟的力量、触发机制、公共舆论，以及政策属性、组织特征、预算限制、终结成本。我国仅有极少数学者引进西方政策终结理论和反思该理论对我国政策实践的解释前景［7］。少数学者关注我国政策终结的影响因素。政策的效率或者质量，执行政策创新的成本—收益比、资金等物质资源，地方政府对政策创新制度化能力、官员的政治流动以及上级领导的支持都会影响公共政策终结。
研究作为政治过程的政策终结需要探讨政策子系统的影响。政策终结是政策变迁的一部分，是政府有意识地主动终止决策的行为，是政策行动者政治互动的过程。政策子系统是政策行动者讨论问题的“论坛”，政策子系统的结构会影响政策变迁的类型［8］。政策终结的不同结果类型实际上是政策子系统中政策行动者互动的一种输出。政策行动者基于政策终结联盟或反政策终结联盟的立场来支持或弱化政策终结，他们在不同的政策场域中影响政策终结的结果。
1.强制收容遣送制度废除案例：“孙志刚事件”暴露出我国收容遣送制度内在的巨大政策质量问题，并作为“焦点事件”触发了政策议程。学者通过上书形式提请对该项制度进行违宪审查，政策的合法性受到冲击。触发机制节点正值全国“两会”召开和政治领导人更替时期，中央政府批示和广东省政府领导高度重视。政策终结的政治激励十分强大，专家、媒体等抓住了终结的“政策之窗”时机促成了政策废止。
政策子系统和触发机制主要分别影响政策功能终结程度和政策终结持续时间。政策子系统的特点主要包括两个方面：第一，政策子系统对新思想、新观念和新政策行动者（利益主体）的“开放度”，即政策子系统对新行动者（新利益主体）的接受度，容纳多少、容纳什么样的政策行动者在“政策论坛”中讨论政策终结问题。第二，政策子系统对新思想、新观念的“宽容度”，对政策理念、政策工具是否改变以及改变程度的接受程度［6］。
二、我国政策终结类型的比较案例研究
可以根据政策子系统的特点和有无明显的外部触发机制区分政策终结的不同结果类型。表1的两个维度分别代表政策子系统对新行动者的“开放度”和对新思想、新观念的“宽容度”，有无明显的政策终结的触发机制，并根据其垂直交叉，区分出政策终结的四种类型：废止—爆发型、调整—渐进型、暂停—爆发型、延后—爆发型。
表1 我国公共政策终结四种类型划分与比较案例研究设计
划分维度触发机制有无政策子系统的特征（对新思想、新观念的“宽容度”和对新行动者的“开放度”）强废止—爆发型（强制收容遣送制度）调整—渐进型（户籍制度）弱暂停—爆发型（重庆医改调价）延后—爆发型（广东省汽车“国五”标准政策）——
（一）废止—爆发型：强制收容遣送制度
强制收容遣送制度是我国民政、公安对流动人口进行治安管理和救济安置的一种政策安排。“孙志刚事件”发生后，该政策引起全国各地乃至海外各界人士的强烈反响，《南方都市报》、新华网、《北京青年报》等媒体纷纷发布孙被殴打致死的报道，各大媒体转载，社会关注度骤增。“孙志刚事件”暴露出良好的政策初衷在执行中扭曲为对公众人身安全和公共利益侵害的严重政策问题，引发社会、媒体的广泛关注，形成强大的社会舆论压力和政策问题压力。2003年3月“两会”召开和政治高层换届打开了政策终结议程的“政策之窗”，政策终结联盟的行动者（人大代表、政协委员、媒体记者、专家等）抓住了政策机遇。2003年3月，有政协委员向全国政协十届一次会议递交了“收容遣送”需要尽快立法，做到有法可依的提案。2003年5月，3名法学博士上书全国人大对收容遣送办法进行违宪审查，媒体报道和转载上书事件。2003年6月20日，时任总理温家宝签署了国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，实施二十多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被完全废止，新政策产生。
（二）暂停—爆发型、延后—渐进型：重庆医改调价和广东省汽车“国五”标准政策
政策子系统反映决策情境，决策者在不同的决策情境和政治收益及风险激励下采取不同形式来终结一项公共政策，带来政策终结的不同结果类型。在四个案例中，政策子系统对新行动者的“开放度”，政策子系统对新思想、新观念的“宽容度”有所差异，反映决策者终结一项政策的政治收益和风险有明显不同，政府决策主体如何终结政策的自主性和能动性不同，对政策终结的结果产生不同影响。以突发事件为代表的触发机制是否存在直接影响政策终结的持续时间。
2.延后—爆发型：广东省汽车“国五”标准政策
2016年9月13日，《中国学生发展核心素养》正式向社会发布。“核心素养”被置于深化课程改革、落实立德树人目标的基础地位，用以指导、引领、辐射学科课程教学。彰显出现代基础教育对于教育最终指向的根本性认识，目的从单一教书上升为教书、育人并重，实现教学教学从从“知识核心时代”走向“核心素养时代”必然趋势。
2014年5月，重庆市被列入我国新医改进程中第二批公立医院改革国家联系试点城市名单。此后，在作为上级政府指定试点城市的压力下，重庆市为执行国家医疗服务价格改革的总体要求和落实《全国医疗服务价格项目规范（2012年版）》，加快了公立医院改革步伐。2015年3月25日，重庆市正式出台医疗服务价格调整的创新政策《重庆市医疗服务项目价格（2014年版）》，执行新的医疗服务价格标准。政策执行后，部分患者尤其是肾功能衰竭患者代表首先向重庆市卫计委公开信箱发出名为《关注肾功能衰竭病人的生存现状》的政策意见表达信，以患者代表治疗前后费用负担对比数据为依据，论证政策出台后其医疗负担加重，拒绝政策实施，希望有关部门关注此特殊群体。2015年3月31日下午，有网友在微博上发布了当日众多尿毒症患者及家属对医疗调价后治疗费用飙升表达不满的照片，引起《新京报》等众多媒体和公众的广泛注意。2015年4月1日，执行新版价格标准引起部分患者及家属的强烈抵制，部分肾病患者及其家属上街示威，拉出“患了尿毒症，进了火葬场”“坚决拥护医改政策，坚决反对透析涨价”等横幅抗议该项新政策执行。2015年4月1日下午3时，重庆市主政官员紧急召集相关部门召开全市电视电话会，通知宣布本次价格调整暂停，恢复到3月25日前的标准。4月2日至18日，各医疗机构退还新旧版本差价中患者多支付的费用；对调减项目少收的费用，由医院记账处理。最终，重庆市此次创新医改政策出台仅维持一周就暂停。
虽然，传统媒体数字报收费遭遇了尴尬境遇，数字报纸付费模式尚未探寻到合适的发展模式。但是，随着付费时代的到来，知识付费有望成为内容盈利的新渠道，数字报纸要不断探索适合自身特点的付费模式，努力扭转发展不利的局面。
气象灾害是自然界常见的原生灾害之一，其具有种类多、影响范围广、发生频率高和危害大等特点。加上我国地域广阔，因此也就成为了遭受气象灾害最为严重的国家之一。比如，沿海地区有台风、热带风暴等极端天气，而在内陆又有干旱、高温、山洪、雷暴、沙尘暴等恶劣天气。频发的气象灾害不仅带来了严重的经济损失，同时还对我国农业、工业等方面的发展造成了极大的影响。所以日益严重的气象灾害问题引起了社会的高度重视，如何进一步提高气象服务工作质量，努力发挥决策气象服务的参谋作用成为了当务之急。
西洋哲学-讲师为费诺罗萨。参考斯宾塞(译者注：Herbert Spencer)《世态学》和摩尔根(译者注：Lewis Henry Morgan)《古代社会》，讲授社会学，并以施瓦格勒(译者注：Oswald Arnold Gottfried Spengler)《哲学史》(英语抄本)为教科书，讲授近世哲学史与康德(译者注：Immanuel Kant)哲学等。
（三）调整—渐进型：户籍制度
我国户籍制度形成于计划经济时期。近些年来，城乡二元户籍制度逐渐暴露出严重问题，迫切需要在剥离、剔除黏附在户籍关系上的种种基本公共服务功能等方面进行改革。我国户籍制度进行了很多渐进式改革。到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为“居民户口”。2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。继国家政策出台后，全国省区市出台省级深化户籍制度改革的实施意见。较多地区明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。伴随居住证制度全面推开，流动人口享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。越来越多地方规定，结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，居住证持有人逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。我国户籍制度改革在修修补补中不断调整。
（四）多案例的比较分析
前文我们只是构建了政策子系统与政策终结类型的关系，但是两者发生关联的机制是什么呢？政治激励是理解政策子系统影响政策终结类型的重要逻辑机制。在政治制度环境下，决策者具有“政治理性人”特点，决策者面临的政治激励构成决策者的决策情境。如何终结一项公共政策，往往是决策者的政治理性选择驱动的。
2015年3月1日，广东省环保厅发布《广东省环境保护厅关于广东省提前执行第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》，指出珠三角地区于3月31日起实施“国五”标准，其他地区实施“国五”标准的起始日为7月1日。由于珠三角地区实施新标准过渡期较短和“国四”车库存量较大，政策执行过于仓促，汽车产业遭受严重打击，汽车厂商普遍对该项政策表示不认可。3月4日，广东省400余名二手车经销商联名上访，集体针对省环保厅发布的政策反映了意见。3月12日，数百家广州市二手车经销商集体罢市，前往广东省公安厅交通管理局反映诉求。此后，利益集团代表广东省汽车流通行业协会呼吁企业理性反映诉求，并多次召开环保厅与企业共同参与的座谈会，通过提案向有关部门反映诉求。3月27日，广东省环保厅宣布“国五”标准暂缓执行，各地级以上市可根据实际情况，具体制定实施时间。其中，珠三角地区实施时间原则上不迟于2015年12月31日，其他地区不得迟于2016年6月30日。最终，政策推迟执行，这也是政策终结的一种形式。
1.暂停—爆发型：重庆医改调价
2.4 ROC曲线分析 结果(表3、表4)显示：BMI、腰围、WHtR、WHR均对2型糖尿病患者发生NAFLD有预测意义(P=0.000)；BMI、腰围、WHtR、WHR预测2型糖尿病患者发生NAFLD的截断值分别为24.23 kg/m2、93.5 cm、0.57、0.89。两两间预测价值比较，差异无统计学意义。
2.重庆医改调价案例：部分政策目标群体（主要肾功能衰竭患者及其家属）在政策诉求表达不畅的基础上，只能转而采取群体抗议的社会抗争方式反对和抵制政策。来自微博、报纸、网络论坛的媒体议程使得政策网络类型从局部地域性的政策共同体扩大到全国范围的“看病贵”这个议题网络，政策议题从“医药费用”逐渐转移到“生命健康”，问题性质变得严重，社会压力增大。社会稳定是中央和上级政府考评地方政府及官员的关键性绩效指标，地方决策者只能暂时终结政策。
创造性思维可以帮助学生在高中数学学习中，有更多自己的见解和想法，给学生带来数学知识深层次的感受.而不是像以往的数学教学中，学生被动接受数学知识，而不能进行自我的思考和判断，没有凸显学生在学习中的主体地位，使教师的教学偏离最初的教学目标，达不到自身教学的意义. 学生的创造性思维在教师的方法指引下进一步完善和加强，可以有效促进学生数学知识的获取和自身能力的提高.
3.户籍制度改革案例：二元分割的户籍制度造成机会不均等和社会不平等，带来巨大的社会舆论压力，政府不得不改革户籍制度。但是政府同样面临政治上的阻碍：部门利益的协调障碍和既得利益群体的抵制。户籍制度改革的困难在于需要医疗卫生、社会保障、财政分配、教育保障的配合，涉及十多个部门，包括公安部门、民政部门、国家发改委、人力资源和社会保障部、财政部、教育部、卫生部等。每个部门都有不同的目标、理念和策略，会追求自身的行政力量和资源最大化，这就给改革带来了可观的障碍。城市的居民尤其大城市的居民并不希望有太多外来人口来“抢夺”本来比较稀缺的公共资源尤其是教育、就业、医疗、养老、住房保障等相关领域的社会福利资源，对外来人口有社会排斥倾向。因此，户籍制度改革的政策子系统结构较为封闭，主要是政府部门人员和专家、学者参与政策讨论。外来人口的政治参与度不高，影响决策的整体素质能力也相对有限。
4.广东省汽车“国五”标准案例：二手汽车经销商通过集体非理性抗议方式引致政府非积极回应，未带来政策实质上的变化。后来在政府部门的引导下，地方汽车流通行业协会作为利益群体代表通过座谈、上书等形式，将政策问题界定为“地方经济发展面临沉重打击”“政策出发点良好，但缓冲期太短”等地方政府易接受的话语和策略表达。最终，政府采用延后政策执行方式来平衡地方汽车产业的经济发展和环境保护的社会发展目标。
至此，我们可以比较一下四个案例中政策子系统特点和触发机制（见表2）。不同的政策子系统特点带来不同的政策终结的政治激励，在不同政治收益和风险的权衡取舍下，决策者倾向终结不同程度的政策功能，可能是完全功能的替代，也可能是功能上的小修补，同时有无显著的触发机制意味着政策终结的持续时间是爆发型还是渐进型。
三、结语
本文通过对多个案例的比较研究，根据政策子系统的特点和是否存在显著的政策终结外部触发机制，提出我国公共政策终结实践中的四种代表性类型：废止—爆发型、调整—渐进型、暂停—爆发型、延后—爆发型。本研究侧重政策功能终结程度和政策终结持续时间着眼，有利于更全面理解旧政策终结给政策目标群体带来的实质性影响，深刻理解政策变迁的内涵。本研究仅仅是致力于提炼关键分析变量解释政策终结结果的一种尝试，结论的推广性需要更多经验案例加以检验。当然，现实远比文中提出的类型更加复杂。本研究既有利于简化理解复杂的政策终结现象，也可为政府部门决策者策略性地顺利终结政策提供有益启发。既有研究对我国丰富的公共政策终结实践现象探究仍不充分，未来可从以下方面继续深入研究：第一，公共政策“短命”现象及机制路径。第二，我国政治制度环境中政策行动者尤其是政策终结联盟的行动策略选择。第三，公共政策终结的议程设置研究。
表2 比较案例小结：政策子系统、触发机制与政策终结的类型
案例 政策子系统对新行动者的“开放度”强制收容遣送制度户籍制度改革重庆医改调价“焦点事件”触发下的开放：法学家、媒体、两会代表、政协代表、社会公众、政府部门、高层政治领导人；提出“违宪审查”，采取“政治上可接受但技术上不可行”的创新性策略较为封闭：政府部门、专家从封闭到被动的开放：政府部门、患者及家属、媒体，从理性利益表达方式到极端的利益抗争方式广东省汽车“国五”标准政策较为开放：利益集团、政府部门，从非理性抗争到理性游说政策子系统对新思想、观念的“宽容度”政府政治上可接受，技术上弹性应对政府促进社会平等的政治压力下被动接受社会稳定的政治压力下政府被动接受，国家试点地区“目标责任制”激励下实质上不接受政府政治压力上被动接受，政府官员GDP 政治经济绩效和地方环境保护社会发展目标“两难抉择”政治激励（政策终结决策的收益及风险权衡） 触发机制政策本身的严重问题压力，社会舆论压力，政策合法性压力，“两会”、高层换届的“政策之窗”开启，政治领导人的高度重视有，“孙志刚事件”社会舆论压力，既得利益集团的抵制无社会稳定压力；社会舆论压力有，群体性事件社会稳定压力，地方汽车行业利益集团的抗争和游说，地方汽车产业经济GDP 和环境保护的社会发展目标冲突有，群体性事件
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中图分类号：D035
文献标志码：A
文章编号：2095-7017（2019）05-0045-06
基金项目：东莞市2018年哲学社会科学规划项目（2018JY11）；东莞理工学院科研启动专项经费项目（GC30 0502-55）
作者简介：丁淑娟（1985—），女，江西临川人，东莞理工学院讲师，博士，研究方向为公共政策理论、社会保障。
责任编辑 张继梅
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