行政管理与法治
摘要：地方政府规章备案审查作为地方行政立法监督的重要一环， 与权力机关监督、 行政复议监督、司法机关监督等共同构成了地方政府规章监督体系。 从备案审查的视角， 分析地方政府规章的权力机关监督、 行政复议监督、 司法机关监督可以发现， 与权力机关监督相比， 地方政府规章备案审查在可操作性和针对性方面优势明显； 与行政复议监督相比， 地方政府规章备案审查在审查的全面性、可操作性方面优势明显； 与司法机关监督相比， 地方政府规章备案审查在审查的直接性、 力度和范围方面优势明显； 与行政系统外部监督相比， 地方政府规章备案审查是行政系统内部基于科层制领导基础上的自我监督， 在审查的专业性、 实效性等方面优势明显。 这一制度具备的这些特征能够较好的实现对于地方政府规章违法失当情形的监督， 从而在建设社会主义法律体系、 维护法制统一、 实现全面依法治国、 维护行政相对人合法权益方面发挥更加重要的作用。
关键词：地方政府规章； 备案审查； 监督
“一切受委托的权力都必须受到某种法律限制”[1]。 为了防止行政主体滥用行政规章制定权， 促使其依法合规行使规章制定权限， 必须建立健全相应的地方政府规章监督机制。 在我国， 对地方政府规章进行监督主要有权力机关监督、 行政层级监督和司法机关监督。 地方政府规章备案审查作为地方行政立法监督的重要一环， 与权力机关监督、 行政复议监督、 司法机关监督等共同构成了地方政府规章监督体系。 本文拟从地方政府规章监督机制的视角， 分析地方政府规章的权力机关监督、 行政复议监督、 司法机关监督， 以期为我国地方政府规章备案审查制度提供经验启示。
一、 地方政府规章的备案审查监督
地方政府规章是指省、 自治区、 直辖市人民政府， 设区的市、 自治州的人民政府， 根据法律、 行政法规和本省、 自治区、 直辖市的地方性法规， 按照法定的程序和权限所制定的在本行政区域具有法的效力的规范性文件， 包括规定、 办法、 实施细则等等。 地方政府规章数量众多、 调整范围广泛、 规范具体明确， 对于贯彻上位法如宪法、 法律、 行政法规和地方性法规等， 具有重要的意义， 被誉为“具有手和脚的作用” [2]。 地方政府规章备案审查制度是指“依法承担报备义务的地方政府， 在规章颁布后的一定时间内按照法定的程序将规章及有关材料向法定的国家机关报送备案， 接受备案的机关依法对其合法性、 适当性和协调性等进行审查与处理的一种事后监督制度。 ” [3] 地方政府规章备案审查制度包含以下几个因素： 主体——有关备案审查机关； 范围——地方政府规章； 方式——备案审查；目的——法制统一与保障人权。
（一） 备案审查的主体
严格说来， 备案的主体和审查的主体是有所不同的。 备案的主体包括报备机关和备案机关两种。报备机关即将地方政府规章进行报送、 备案的机关， 一般根据“谁制定、 谁报备” 的原则， 制定机关即报备机关。 根据《立法法》 第九十八条可知，地方政府规章的报备主体即省、 自治区、 直辖市人民政府， 设区的市、 自治州的人民政府。 备案机关是接受备案的主体， 同时也是审查的主体。 根据《立法法》 和《法规规章备案条例》 的规定， 国务院、 省、 自治区、 直辖市人大常委会及人民政府、设区的市、 自治州人大常委会是备案机关， 同时也是地方政府规章的审查机关， 具体经办机构则是国务院、 省、 自治区、 直辖市人大常委会及人民政府、 设区的市、 自治州人大常委会所在的法制工作机构。
（二） 备案审查的内容
备案审查的内容， 也称之为备案审查的事项，审查既可能是依职权主动审查， 也可能是依申请被动审查， 根据《法规规章备案条例》 规定， 审查事项包括： （一） 是否超越权限； （二） 下位法是否违反上位法的规定； （三） 地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；（四） 规章的规定是否适当； （五） 是否违背法定程序。 根据《监督法》 相关规定， 人大常委会对本级政府的规范性文件审查事项包括： （一） 超越法定权限， 限制或剥夺公民、 法人和其他组织的合法权利， 或者增加公民、 法人和其他组织的义务的；（二） 同法律、 法规规定相抵触的； （三） 有其他不适当的情形， 应当予以撤销的。 总而言之， 作为地方政府规章备案审查主体——权力机关和上级行政机关备案审查的事项主要有： 制定机关是否主体适格， 有无法定权限； 制定机关是否超越法定权限， 是否违法设定行政许可、 行政处罚、 行政强制等事项； 制定机关是否与法律、 法规、 地方性法规等上位法相抵触， 是否违反法律保留事项； 制定机关是否非法限制或剥夺公民、 法人和其他组织的合法权利， 或者增加公民、 法人和其他组织的义务；制定机关是否违反法定程序； 制定机关制定的规章内容是否合理适当； 是否存在其他不适当的情形。
（三） 备案审查的性质
关于备案审查的性质， 学界存在几种不同的观点： 一种观点认为备案和审查作为立法程序的组成部分， 是立法活动的后续环节 [4]。 另一种具有代表性的观点认为备案审查在启动机制以及程序设计上不同于立法程序， 不属于立法活动的一部分， 应该属于立法监督 [5]。 我国的《立法法》 和《法规规章备案条例》 对备案审查尽管作了规定， 但对于备案审查的性质却没有明确。 笔者认为， 备案和审查作为行政立法监督的组成部分， 是国家权力机关和上级行政机关行使监督的重要形式， 通过对相关报备规章的登记存档并适时启动审查程序， 从而实现对制定规章的合法性监督。 备案审查不是立法程序的组成部分， 也不是立法活动的后置程序， 相比较于立法机关的事前监督、 事中审议、 质询监督， 相比较于行政机关的事前报批、 事中请示， 备案审查是一种事后监督权。 地方政府规章一般按照法定程序经过制定机关公布即行生效， 而不必像民族自治地区制定自治条例、 单行条例或者设区的市、 自治州制定地方性法规需要经过上级机关批准才能生效。 “备案并不像批准制度那样是立法生效的前提和基础， 否则， 一方面会限制法规规章制定机关的自主性， 不利于提高立法效率， 另一方面也限制了备案机关原来享有的对法规规章进行审查的权力” [6]。
二、 地方政府规章的其他监督
下面从地方政府规章监督机制的视角， 分析地方政府规章的权力机关监督、 行政复议监督、 司法机关监督， 以期揭示各自监督机制的特点。
（一） 地方政府规章的权力机关监督
6.底蕴深厚、禀性独特，是“枫桥经验”创新发展的内在活力。枫桥是千年古镇，理学大师朱熹和儒学大师陈寿都曾在枫桥讲学研习。枫桥人爱讼争和刚直侠义两种禀性交融，孕育滋养了“枫桥经验”说理斗争的基本内涵。枫桥也是较早接受和传播新思想新文化的地方，早在1939年，周恩来同志就到枫桥大庙发表了《团结抗日，一致对外》演讲。新时期枫桥人民致力于推动经济社会科学发展，赢得了“枫桥经验”的发展创新。
一是权力机关对政府规章的监督是一种外部监督。 这是国家权力机关对包括行政机关在内的其他国家机关制定规范性文件的监督， 是人大及其常委会对政府行使行政权的监督。 从而有别于行政系统监督是一种内部监督， 是行政系统上下级的层级监督。 就监督的性质而言， 人大监督可以分为工作监督和法律监督两类 [9]。 其中工作监督包括听取和审议政府工作报告、 年度计划、 财政预决算监督、 法律实施情况监督检查等， 法律监督包括对于规章等规范性文件的备案审查。
二是权力机关对政府规章的监督具有直接和间接两种方式。 其中撤销权的行使一般限于本级政府制定的不适当规章， 权力机关还可以通过罢免权、撤职案、 质询、 专门调查委员会等间接方式实施监督。 而行政系统监督体现为对下级政府制定的不适当规章拥有改变或撤销权， 同时由于行政系统上下级是领导指挥关系， 上级政府对于下级政府拥有巨大的行政权威和监督势能， 其间接方式包括问责、内部发回、 责令修改等， 监督方式和手段更加多样多元。
三是在权力机关的监督和行政系统监督的关系上， 权力机关的监督具有终极性。 就人大系统监督和行政系统监督而言， 人大系统监督无疑具有更高的法律位阶， 具有根本性和主导性。 行政机关的监督与权力机关的监督相比， 处于从属的地位。 行政机关的监督是一种内部监督， 是行政机关之间的上下级系统的监督； 而权力机关的监督是一种外部监督， 是国家权力机关对包括行政机关在内的有关国家机关制定的规范性文件的监督， 是权力机关对行政权的监督。 一方面人大对地方政府规章备案审查作为权力机关的监督， 是一种外部的监督， 无论是监督的刚性还是监督的公信力上较之于行政系统内部监督都具有优势； 另一方面由本级人大对本级政府规章备案审查， 是对自己权力机关的执行机关的监督， 具有天然的正当性和逻辑自洽性。 行政机关的行为， 包括层级间的监督行为， 最终都必须接受权力机关的监督。 这也是由我国人民代表大会制度的政体安排所决定的， 因此地方政府制定的不适当的规章， 本级人大常委会有权予以撤销。
（二） 地方政府规章的行政复议监督
作为行政系统内部的一种自我纠偏机制和行政监督机制， 行政复议是指公民、 法人或者其他组织等行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益， 依法向法定的行政复议机关提出申请， 由受理申请的复议机关对具体行政行为的合法性和适当性进行审查， 并作出裁决的活动和制度 [10]。 通过行政复议对行政规范性文件进行监督属于行政系统自我监督的组成部分。 1999 年颁布的《行政复议法》 第七条和第二十六条规定实际上建立了对行政规范性文件的附带审查制度， 较之1990年国务院颁布的《行政复议条例》 受理范围大为增加， 被许多学者认为是对行政复议制度的一个突破。 有学者认为， 《行政复议法》 将行政规范性文件纳入行政复议监督范围是我国法治进步的一大标志， 通过将部分行政规范性文件的“审查权启动权” 交给行政相对人， 改变了原先的仅有上级行政机关掌握这种启动权的局面， 使行政相对人拥有了更广泛、 更真实的权利救济 [11]。 地方政府规章的行政复议监督相比较于其他监督而言， 体现了以下几个特点：
二是司法机关对地方政府规章的审查范围、 力度较为有限。 对于法院而言， 在审理行政案件时参照规章， 对规章具有选择适用权， 并没有直接处理权， 甚至不能在判决书中就其合法性或合理性进行评述论断 [17]。 这种个案适用法律法规的选择虽然有助于个案正义的实现， 但其适用法律依据的行为依然是一种个案司法推理的行为， 并不具有普遍的约束力。 对于检察院而言， 其一般监督检察权的启动是一种程序性权力， 只能向有关权力机关或者上级行政机关提出法律监督的要求或检察建议， 且该审查要求或者检察建议并不具有强制执行力， 也不具有予以改变、 撤销、 发回修改等实体性处分权。
二是复议机关对于地方政府规章的审查缺乏明确的适用法律依据。 复议机关尽管不受理行政相对人对于地方政府规章提起的附带审查申请， 但是按照《行政复议法》 第二十七条的规定， 通过主动审查发现具体行政行为所依据的地方政府规章存在合法性等问题时， 如何进行处理的方式没有明确法律规定。 复议机关一般作为地方政府规章的上级机关， 至少可以有以下两种处理方式， 一是复议机关作为对地方政府规章有权处理的机关， 应当于三十日内及时处理， 比如撤销、 改正、 责令重新修订、确认违法等等， 都属于处理方式的范畴； 二是复议机关作为对地方政府规章无权处理的机关， 应当于七日内转送有关处理机关及时处理， 转送后相关有权处理机关的处理时限、 处理程序、 处理结果等等都处于不可控状态， 也缺乏明确的法律规定， 可能使这项转送“审查权” 规定流于形式。
三是复议机关对地方政府规章的监督较之其他监督具有一定的优势。 由于行政复议具有行政性和“准司法性” 的双重属性， 使其较之行政层级监督具有一定的优势， 行政复议的“准司法” 裁判和权利救济性质有助于完善行政机关内部的纠错机制；相比立法监督借助于理性的逻辑推论， 来预见行政机关在行政立法中可能出现的偏颇， 行政复议监督作为行政系统自我监督的组成部分， 复议机关可以更好的理解地方政府规章的内容和实质， 因而更具针对性和可操作性 [13]。
一是司法机关对地方政府规章的审查是一种附带、 间接、 “某种程度” 的审查。 对于法院而言，公民、 法人或其他组织不能就相关行政规范性文件直接提起司法审查， 只能通过附带审查的方式审查行政规范性文件合法性， 并且明确排除了对于规章的附带审查， 但又通过“参照规章” 的规定赋予了法院对于规章“某种程度” 的审查权 [16]。 对于检察院而言， 不同于行政系统监督的事前、 事中监督， 作为法律监督机关其监督检察权的行使更多是一种对行政立法的事后监督， 监督的滞后性也在某种程度上使这种监督的作用打了折扣。
与其他监督机制相比， 地方政府规章备案审查制度具有复合性——权力机关和行政机关双重备案审查， 全面性——审查合法性、 适当性、 程序性、协调一致性， 实质性——具有撤销权、 变更权、 责令修改权等处分权等特征。
（三） 地方政府规章的司法机关监督
三是司法机关对地方政府规章的审查受限于现行体制安排监督作用发挥较为有限。 司法机关在地方政府规章监督中的作用受限， 与目前的宪法监督体制和现行法律缺位有关。 在人民代表大会制度的政体安排下， 政府作为权力机关的执行机关和行政机关， 法院作为国家的法律审判机关， 检察院作为国家的法律监督机关， 这“一府两院” 都由人民代表大会选举产生， 对其负责， 受其监督。 这种政治体制和西方的“三权分立” 体制有很大的不同， 法院和检察院作为司法机关和行政机关不是监督制约的关系。 而且现实中， 由于行政机关在政治运行中的地位也明显高于司法机关， 行政主导的思想甚至行政权大于司法权的思想还不同程度的残留于部分领导的观念中， 司法机关的人事编制、 财权物权等也易受行政机关的制约， 这些因素都不同程度的影响了司法机关对于地方政府规章的审查和监督力度。
选取2017年4月～9月就诊于临沧市人民医院心血管呼吸内科的患者964例作为研究对象，其中，男542例，女422例，年龄14～92岁，平均（41.14±10.26）岁。本次纳入患年龄均在15岁以上，患者均能够配合医生治疗，并且能够坚持完成治疗过程。
权力机关监督是指国家权力机关依法对由其产生的行政机关及其所任命的行政机关工作人员是否依法行使职权所进行的法律监督[7]。 权力机关对地方政府规章监督的主要方式有两种： 一是通过行使撤销权实施监督。 地方人大及常委会对违法的地方政府规章行使撤销权是宪法和法律赋予权力机关监督权的基本要素。 《宪法》 第一百零四条， 《地方组织法》 第八条、 第四十四条， 《立法法》 第九十七条， 《监督法》 第二十八、 第三十条都有明确规定。 二是通过任免权等间接方式实施监督。 权力机关对于行政机关实施有效监督的另外一个方式就是人事任免权。 《宪法》 和《地方组织法》 等针对行政机关及其负责人可能发生的违法或者不适当行为， 规定了人大及其常委会相应的罢免以及人事任免等措施 [8]。 此外， 《地方组织法》 还规定了提出质询案、 组建特定问题调查委员会等监督方式，《监督法》 还规定了法律法规实施情况的检查措施和撤职案的审议和决定等。 这些罢免、 撤职等监督手段虽然不直接涉及对违法或不适当规章的处理，但是却让制定这些违法或不适当规章的有关责任人员来承担了法律责任， 也是通过间接方式实施监督的重要举措。 权力机关对地方政府规章的监督是一种外部监督， 具有权威性和监督的终极性等特点。
一是《行政复议法》 没有赋予行政相对人对规章的单独复议申请权， 甚至也没有赋予其附带审查申请权， 这一点与行政诉讼的司法审查相类似。 行政相对人不能就相关行政规范性文件直接提起行政复议， 只能通过对具体行政行为申请行政复议时附带提出对于行政规范性文件的审查申请， 并且明确排除了对于规章的附带审查， 但又通过《行政复议法》 第二十七条的规定赋予了复议机关某种处理权和审查权 [12]。
司法机关监督是指司法机关运用司法权对行政机关行使行政权的活动所进行的法律监督[14]。 与权力机关监督以及行政机关监督相比， 司法机关的监督具有独立性、 中立性、 被动性、 公正性等特点 [15]。 一般而言， 西方国家的司法机关常常以超然的地位发挥诉讼裁判或争议仲裁作用， 司法机关对于抽象行政行为的监督是通过“不告不理” “个案监督” 以及“附带审查” 的方式来实现的， 即司法机关的监督体现在行政相对人因合法权益受侵犯对行政主体的行政行为提出的个案诉讼， 同时附带审查该行政行为所依据的行政规范性文件。 在我国， 司法机关包括人民法院和人民检察院， 分别定位于审判机关和法律监督机关。 司法机关对地方政府规章监督作为一种附带、 间接、 “某种程度” 的监督， 审查力度和范围以及作用的发挥较为有限，体现了以下几个特点：
结果显示，与IC50三棱提取物组或IC50莪术提取物组比较，IC50三棱提取物+热疗组或IC50莪术提取物+热疗组的死亡细胞显著增多，且在明场条件下可见其细胞皱缩更明显，表明细胞存活状态更差。各组细胞CFSE/PI双荧光染色显微图见图2。
三、 地方政府规章备案审查监督之比较优势
经过两年的实践,运动人体科学实验中心成立"运动人体课外科技活动站";运动人体课外科技活动小组在指导教师的指导下,为高校大学生进行运动监测并开出了运动处方;为体育学院的训练队和浙江队、国家队进行运动机能测定;为绍兴文理学院大学生和绍兴市民全民健身提供健身指导与方法等;建立了实验中心开放模式和合理的运行机制,实现了提高实验中心的利用率、充分发挥服务教学、训练和社会的功能.实验中心在科学指导全民健身、运动训练与运动康复等方面发挥出巨大作用.
沙沟内崩塌、不稳定斜坡等不良地质现象和泥石流松散固体物质比较多，且沙沟上部区域的沙坡滑坡变形严重，雨季已有较大量松散岩土体冲出，因此，在强降雨情况下，其发生较大规模泥石流的可能性大。
一是与权力机关监督相比， 地方政府规章备案审查在可操作性和针对性方面优势明显。 权力机关对地方政府规章的监督有直接和间接两种方式， 撤销权的行使是直接监督权， 通过人事任免、 撤职案、 质询、 启动专门调查等是间接监督权。 直接监督权的行使一方面既是权力机关监督的重要方式，另一方面也是地方政府规章备案审查需要“双重备案” 即同时向地方权力机关备案的一个重要内容，也是地方人大常委会通过备案审查发现报备地方政府规章是否具有《立法法》 第九十六条规定情形，从而按照法定权限予以撤销的监督权的体现， 两者具有重合性。 地方政府规章备案审查制度一个重要的维度是行政系统自我监督， 通过层级报备的方式进行审查， 《法规规章备案条例》 对于行政机关备案审查进行了详细的规定， 这也有利于实践中的有法可依、 有规可循， 其操作性和针对性都较强 [18]。
二是与行政复议监督相比， 地方政府规章备案审查在审查的全面性、 可操作性方面优势明显。 通过行政复议的方式审查地方政府规章是间接的、 附带的和有限的。 行政相对人不能直接就地方政府规章提起行政复议， 甚至也不能就地方政府规章提起附带行政复议。 相比地方政府规章备案审查制度，通过《法规规章备案条例》 的具体适用， 备案审查机关具有明确的处理权限和法定程序实施备案监督， 同时审查的范围更广， 不仅包括合法性审查，还包括适当性、 程序性、 协调一致性审查等等， 审查力度也更深， 可以直接行使撤销权、 变更权、 责令修改等实体性处分权力。
三是与司法机关监督相比， 地方政府规章备案审查在审查的直接性、 力度和范围方面优势明显。由于司法机关监督的间接性和附带性， 以及审查范围的有限性， 这在很大程度上限制了司法机关监督作用的发挥。 法院在审理行政案件时对规章具有“参照” 适用权， 并没有直接审查处理权。 而检察院对于规章具有一般监督检察权， 也是一种程序性启动权。 地方政府规章备案审查制度通过行政系统内部的层级备案审查， 则可以充分发挥行政系统内部命令服从的体制优势， 在对地方政府规章审查的力度、 范围、 灵活性和实效性方面更具优势。
四是与行政系统外部监督相比， 地方政府规章备案审查是行政系统内部基于科层制领导基础上的自我监督， 在审查的专业性、 实效性等方面优势明显。 首先， 相对行政系统外监督如权力机关监督和司法机关监督而言， 备案审查作为行政层级监督是基于行政机关上下级领导服从关系。 上级政府领导下级政府工作， 下级政府对上级政府负责并报告工作。 上级国家行政机关的决定和命令， 下级机关必须执行， 从而更有利于开展监督。 其次， 地方政府规章一般调整的内容和范围涉及社会、 经济、 文化等各领域的专业事务， 具有较强的专业性和复杂性。 与行政系统外监督相比， 同属于行政系统的备案审查机关可能对于地方政府规章涉及专业领域的业务更为熟悉， 对于其合法性和适当性的判断更具优势， 对其开展的监督也更具针对性。 最后， 地方政府规章的备案审查在时效性、 实效性、 范围和广度方面拥有其他监督方式所不具备的优势。 备案审查可以就是否超越权限、 下位法是否违反上位法的规定、 规定是否适当、 是否违背法定程序等进行审查， 审查的内容既有实体性内容也有程序性要求，覆盖面广。
综上所述，与肠外营养支持相比，对胰腺癌合并糖尿病患者术后早期实施肠内营养支持，可显著改善患者术后胰岛素耐受情况，促进患者血糖得到更加合理的控制，从而提高患者术后营养状况，促进患者术后快速恢复，应用效果显著。
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中图分类号：C913
文献标识码：A
文章编号：1671-6183（2019）08-0052-06
收稿日期：2019-07-20
基金项目： 2014 年国家社会科学基金项目 “新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083） 的阶段性成果。
作者简介：张一鸣（1984-）， 男， 安徽芜湖人， 华东政法大学政治与公共管理学院， 法学博士， 经济师；研究方向： 法治与政府。
[责任编辑： 李成林]
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