常州市金坛区自然资源局213200
摘要：本文以金坛区为例，对土地利用状况展开分析，基于问题提出相应的解决对策。
关键词：土地利用；机制；低效用地；考核
改革开放以来，土地资源的开发利用为我国工业化和城镇化的发展做出了重大贡献，但也存在着人多地少，保障与需求矛盾突出的问题。如何利用有限的土地保证一定时期内我国经济的快速发展就显得尤为关键；充分发挥自然资源部门的职能作用，树立科学发展观，加大宏观调控力度，深化土地节约集约利用，走可持续发展的道路，是必须深入探索研究的课题。
一、常州市金坛区土地利用现状
截止2018年底，金坛区行政区域总面积为975.7平方公里，建设用地总量已达185.359平方公里，开发强度近19%，单位GDP建设用地使用土地面积为0.2617平方公里，单位地均GDP为3.8亿元。
一方面土地利用总体规划空间制约严重。十三五期间金坛区土地利用总体规划的建设用地规模为2.9万亩。目前已报批占用新增建设用地规模2.7098万亩，使用规模空间占省下达规模数的93.44%，剩余有限空间分布零散，无法有效利用。
另一方面地利用方式依旧粗放、低效。依据2016年度工业用地更新调查的数据，金坛区工业用地1642宗，占地总面积3520.91公顷，工业项目亩均税收是3.9万元，亩均营业收入为154.84万元，亩均从业人员2.45人，平均容积率不足0.4。近年金坛区地均GDP增长很快,但与周边苏南发达区县相比，金坛区经济基础差、底子薄工业企业等实体经济利用产出效率还很低，有较大的提升空间。
目前金坛部分板块仍习惯于消耗资源外延扩张的经济增长模式，重保障轻节约、重供给轻监管、重增量轻存量等现象仍然存在，各板块在编制城镇规划时对土地需求巨大，存在不同程度对耕地保护的弱化。
二、低效用地退出存在的主要困难和问题
（一）保有成本低、收益预期高，导致企业主动退出存量工业用地的积极性不高。由于低效工业用地强制退出的政策依据缺失，工业用地二次流转环节价格形成机制尚不健全，缺少约束性控制规定和标准，用地企业对因土地转让或被政府收购储备而获得的收益存在较高预期，使得企业即使已经停产也不愿主动退出土地。（二）存量用地取得和改造成本相对较高，致使新的企业更加倾向于使用新增工业用地。根据金坛区区现状，工业企业使用新增建设用地的成本为28-30万元/亩，而存量土地转让需要交纳契税、营业税、土地增值税、企业所得税等，加上原企业加价部分，取得成本远远高于28-30万/亩，加之对原有厂房和配套设施用地的改造，利用存量用地的综合成本明显高于利用新增用地。同时，土地转让涉及的政府部门多，涉及面广，沟通协调难度相对大。因此，企业更愿意使用成本较低、手续相对简单的新增建设用地，而不愿使用存量工业用地。（三）政策依据缺失、企业参与不积极，政府在存量工业用地退出中面临较大压力。现有法律法规、国有建设用地使用权出让合同条款中都没有对土地使用权退出的相关规定和约定，政府在组织存量工业用地退出工作过程中缺少明确政策依据，实施难度较大。
三、低效利用土地处置的对策
1、摸清家底，控制城市规模
严格维护国土空间规划的刚性约束，改变城市不断外延式发展的模式，利用好工业用地调查和城镇土地低效利用调查的成果。形成容积率低、产出底、工艺落后的淘汰产能的企业数据库。摸清家底，对下一步处置工作打好基础。
2、完善机制，积极引导
（一）建立完善的工业用地退出机制，淘汰机制，创新监管方式，倒逼低效用地企业主动退出。在出让合同中约定容积率、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收产出率等指标，推行入驻评估、园区综合评价，有效地引导产业项目准入和产业用地的高效集约利用。通过差别化征收土地使用税等办法，倒逼高能耗、低产出的用地单位，腾出宝贵的土地空间。（二）制定优惠政策，完善管理措施，鼓励传统工业企业退出，为新兴产业入驻提供条件。支持在现代服务业聚集区、创意产业园区内的工业利用国有存量用地兴办信息服务、研发设计、创意产业等新型产业。（三）建立引导机制，平衡利益分配，引导和规范市场主体参与工业用地再开发利用。明确盘活存量工业用地的前提条件和具体措施，建立存量盘活政策引导机制，积极探索采取以区域整体转型为主和有条件零星开发为辅的存量补地价转型模式，创新土地收储利益平衡机制，进一步激发原土地权利人存量盘活的积极性。（四）不断加大闲置用地清理整治力度，依法促进闲置工业用地的退出。《闲置土地处置办法》印发以来，金坛区也陆续出台了相应的文件，并积极开展闲置工业用地专项清理工作，对确无盘活利用条件的闲置土地，加大收回力度，促成了一批闲置工业用地的退出。委托律师事务所清理闲置、低效土地，通过法律手段对落户项目的土地利用、厂房使用、投产经营等情况进行全面清查。
3、鼓励企业自生再开发
结合老城区改造计划，鼓励在中心城区的一部分企业关闭落后产能和淘汰工艺的产业，或将对周边环境影响较大的产业转移出主城区，对原厂区可因地制宜的发展新业态的文创或其他服务业。在转型期内（不超过五年）可保留原土地用途。待转型期过后，依据规划部门意见办理用途变更并补缴依据现用途土地出让金。
4、加强城镇存量建设用地的综合利用
加强存量建设用地的再利用，改善建设用地的结构、布局，对各类城镇低效用地（主要包括旧城镇、旧村庄、旧厂房等）和闲置土地等通过回收、转让、改造等办法进行重新开发利用。
重视对城镇建设立体空间的开发利用。积极引导主城区内的商住类项目及城市综合体发展地下、地上空间建设，在开发标定的地下空间过程中可计容但不再增缴土地出让金。鼓励拓宽地下空间的使用功能，即可作为配套设施使用，也可设置商业、文体娱等其他服务功能。
参考文献
[1]付靖凯,吴正伟.低效用地和闲置土地利用盘活的对策思考[J].工程建设与设计,2019(06):226-227.
[2]张莉.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议[J].价值工程,2017,36(34):86-87