〔摘要〕为了深化政府机构和行政体制改革，我国公共行政需要在突破西方主流理论局限的基础之上，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这就要求我国公共行政在以下三个方面获得新进展：一要反思公共行政的客观主义认识论：破除主流公共行政研究价值中立的神话，促进以解放为认知兴趣的公共行政研究，将公共行政现象还原为社会建构的事实；二要克服公共行政中管理主义的弊端：以矛盾作为公共行政的基本背景，以辩证法作为公共行政变革的潜在动力，以想象突破公共行政工具理性的局限；三要引导公共行政研究的语言学转向：以日常语言作为公共行政的通信媒介，以交往合理化原则改造公共政策的过程，以语言游戏的概念重构公共利益。
〔关键词〕公共行政，客观主义认识论，管理主义，语言学转向
21世纪的中国公共行政学在广泛借鉴西方主流理论最新成果的基础之上，已经逐步实现了学科的专业化，但是当下所取得的进步并不意味着中国公共行政的研究者可以忽视西方主流理论的局限性。美国与欧洲因政治社会相对稳定，使公共行政研究走向了高度专业化的发展方向。行政与政治的分离、行为主义研究、精巧的统计分析与效法私营部门的改革措施都是专业化所取得的成果。与之相对，中国社会秩序还在不断变迁、发展和完善的过程中。改革开放以来中国经济的高速发展不能掩盖其市场与其他领域的秩序还有待完善的事实。当下中国改革和发展进程中所涌现的问题虽然也包括管理技术方面，但涉及原则性与价值冲突的棘手问题却更为显著，这类问题通常在西方主流行政理论的关注之外。中国国家治理体系的现代化不仅要求管理技术实现专业化，也要求公共行政能够在复杂环境中处理棘手问题。由于受西方主流理论中客观主义、管理主义和工具理性的限制，我国公共行政难以发展出适用于复杂环境的理论和实践。
LU Wen-juan, CHEN Jing, ZHANG Jing-qing, JIANG Xin-hui
我国公共行政研究需要在批判反思西方主流理论局限的前提下开辟出新的发展道路。当代政治社会因发展出精巧且强有力的控制技术，遏制了人类群体向有利于其本性完善的方向自我合理化的进程。主流的公共行政模式作为国家治理结构的组成部分，也参与并强化了遏制的过程。为了阻止行政国家的弊端在中国社会蔓延，我国公共行政学有必要为主流模式寻找替代性方案，以改善公共事务的人类境况。马克思主义、实用主义和后现代理论都是对主流研究进行批判性反思的宝贵资源。这些理论传统汇聚起来，不仅能够推动我国公共行政认识论、基本框架与研究取向的转化，还能通过语言学转向促进该领域建构性思路的变革。在认识论方面，通过引入哈贝马斯认知兴趣的概念以及颇具后现代色彩的建构主义，可以重新对公共行政现象进行概念化解释。这种发展不仅有助于缓解主流理论客观主义“所予神话”对研究者与实践者主观能动性方面所施禁锢的途径，还有助于实践者创造富于意义的行政现实。在基本框架方面，矛盾、辩证法与想象的概念能够使公共行政还原到政治与经济关系的冲突背景与具体情境之中，以削弱管理主义对既存不平等权力结构的强化。这种变革不仅揭示出公共行政得以运作的真实环境，还为提出改善境况的替代性选择创造了条件。在建构性思路方面，交往合理化原则能够通过话语机制重塑政策过程，语言游戏也能够揭示并改善公共利益商谈中的不平等状态。这种新方案不仅为我国公共行政过程的合理化提供了不同于工具理性的替代方案，还为学界对公共利益问题的研究提供了新思路。
一、反思公共行政的客观主义认识论
几乎所有学者都希望在吸收西方前沿理论的基础之上，将我国公共行政学建设成符合科学标准的学科。其中大部分人相信这种理想意味着要贯彻科学哲学中的客观主义假设。这个假设包含两方面内容：首先，认知主体必须具有超然的地位，他们可以在科学研究中摈弃所有价值或信念；其次，研究对象“就在那里”，主体能够将其作为自在之物予以认知。客观主义将公共行政研究规定为客观地观察事实的工具或手段〔1〕77。事实上，客观主义的假设在科学哲学由实证主义向后实证主义的转型中因遭到猛烈的批判而被很多学者所放弃。但遗憾的是，科学哲学领域的新发展还没有引起多数公共行政研究者的重视。这个领域中从事变革研究的一小部分学者在吸收后实证主义的基础上，对客观主义的两个命题在公共行政中的应用展开了批判。他们试图通过阐明人类的认知兴趣和客体建构的行动来推动公共行政向主观主义变革。这项工作不仅有助于我国公共行政研究突破认识论的障碍，还为公务人员创造富于意义的行政现实提供了理论基础。
（一）破除主流公共行政研究价值中立的神话
无论是在中国还是在西方学界，人们都期待公共行政领域的研究者将科研工作与个人的价值和偏好分离，以确保研究本身能够符合科学研究的严格方法。这种方法要求合理地确定过去或现在的事实，以及存在于它们之间的因果关系或其他关系，而绝不能从伦理、文化或者其他观点对它们作出价值判断〔2〕10。与行政学研究对各种信念的排斥相应，价值中立的原则也要求公共行政置身于政治所专有的范围之外，将自身建构为一种事务性的领域〔3〕。尽管价值中立的原则赋予了公共行政合法性与科学的权威性，但这个原则本身却不过只是未经证实的假设。
那琉璃世界红梅嫣然，身边的同龄女孩非富即贵，她们身着大红斗篷，映衬着茫茫雪景，个个都美成一幅画，唯独自己衣着寒酸，看上去不像一个世界的人。
公共行政中的想象有助于削弱管理主义给治理过程带来的负面效应。法默尔将公共行政中的想象从消极方面规定为超越规则的制定与执行的行政精神〔19〕261。这种精神是对经典官僚制度的理性主义模式的偏离，但这并不意味着会导向非理性或无政府主义。对于公共行政的研究者而言，想象的介入表现为人们悬置特定情境中社会现象的统计学规律，并深入对具体现象的理解。对于基层公务人员而言，想象要求他们在某些条件下，超越对规则和程序的依赖，直接与特殊情境中的人与物进行互动。通过突破工具理性的局限，想象的精神不仅可能使公共行政领域实现真正的知识增长，也可以帮助我国政府在基层治理领域中发现有利于建设性变革的方案。
后实证主义对价值中立神话的破除，有助于我国学界严肃地对待价值选择，以将公共行政还原到国家治理结构的政治背景中。这场“祛魅”行动反映出公共行政领域知识与权力之间的循环关系：当具有支配地位的精英集团对知识予以肯定评价，这类知识就会成为真理，并通过其广泛传播而巩固这些团体的利益和价值〔5〕170。因此，我国公共行政的研究者不仅应关注管理效率的提升，还应当在搜集材料、议程设计等各个环节审查这些工作的受益者是谁，并与个人良心展开严肃的对话。此外，我国学界需要从这类研究的批判工作中看到，公共行政的价值中立与技术专家的统治根植于极右的意识形态〔6〕60。如果这种意识形态继续蔓延，将会掏空公共行政追逐公共利益的重要选择与国家建构的政治功能。
公共行政为了实现国家治理目标，通常都发展出沟通与交流的必备功能。然而随着官僚制语言对日常语言的偏离，公共行政系统的通信方式逐渐由沟通转变为通报。我国公共部门的办公室虽然被行政人员所占据，但信息技术的快速发展使人们逐渐沦为了计算机的延伸。尽管计算机能够高效处理相关数据，但即使是具有学习能力的反馈系统目前仍然不能参与人类经历，从而无法理解其所处理的信息。语言的单位语汇所包含的语义越清晰，其传递的信息量越少，就越是适合计算机和自动化体系的运作。但是当得到精致限定的信息开始取代日常语言在官僚体制中往来传递时，公共行政就逐渐丧失了人类沟通和理解的能力。如果缺少了理解和沟通，我国行政管理体制改革也无法实现服务型建设的目标。
（二）促进以解放为认知兴趣的公共行政研究
公共行政不但受价值因素的影响，而且任何被这个领域的学者视为客观知识的东西，都在不同程度上成为研究者兴趣的产物。认知兴趣是公共行政研究具有首要意义的价值选择。其发生在前理论的环节，并且主导概念的形成与材料的串联。尽管公共行政的学者大都诉诸科学标准的客观性，但他们的研究大都是在系统解释与可靠预测的基础之上〔7〕450，追求对人类事务的驾驭和控制人类〔8〕72。例如环境保护机构将搜集的信息用于评估某个污染领域的技术方案，并通过命令污染企业采用最可行的技术，以实现对这些企业污染行为的控制。这类兴趣所导向的研究进路和政策措施因排斥污染企业技术专家的自主判断，最终可能扼杀人们的主体性。
哈贝马斯所提出的解放兴趣为主流公共行政研究的控制兴趣提供了一种替代性选择。解放的兴趣预设大众的价值和行为处于国家行政管理、市场和大众媒介的塑造和支配下。这种兴趣要求公共行政研究拒绝管理主义对技术和效率的片面追求，相反要重视人类实践的创造性才能。解放的类型涉及多个方面，如从对具有支配地位的思想模式的挑战和批判到提出渐进式兑现被管理者公共实践潜能。而解放意图的焦点不仅涵盖科层制分工与独裁式领导分工这类手段的改造，以及对经济增长和管理效率等目标的设疑，也包括对支配性权力关系的认知和调整〔8〕254-257。事实上，即使是微观的解放，也会给公共行政的思想和行动带来建设性变革。
IR图谱中，机械混合物（图1）有明显的利福平等物质特征吸收峰：3 408.05 cm-1（酚羟基）、1604.80和1525.77 cm-1（苯环），同时有明显的磷脂特征吸收峰：3 307.11 cm-1（OH）、1 708.65 cm-1（C=O）、1 221.31 cm-1（P=O）、1 054.60 cm-1（P-O-C）。与图1相比，脂质体（图2）的酚羟基峰移至3 402.94 cm-1（酚羟基），P=O峰移至1 223.53 cm-1（P=O），表明脂质体中磷脂的P=O与酚羟基发生了一定程度的缔合，说明脂质体中的磷脂与利福平等物质的酚羟基有缔合作用，HRZ三联抗痨药脂质体成功制备。
公共行政变革研究为中国公共行政的微观解放提供了可能途径。尽管激进的解放兴趣可能因主张对宏观权力结构的全面拒绝而破坏公共行政的运作，但是，如果研究者能将主流模式的压迫及自我挫败的特征与行政过程的建设性目标结合起来，就能为社区层面的管理活动提供积极的改进方案。例如在缺乏问题反映渠道、仅围绕管理技术问题组织起来的看管者社区中，土地开发商之间的博弈与合作主导着公共政策的议程，解放的兴趣可能使研究者采取参与式的研究方法〔9〕。他们能通过描述社区公共议程受到支配的状态，向居民提供有效信息，以帮助他们明确问题，使其表达以前未被认可的愿望，并寻找调整社区权力结构的建设性方案。
（三）将公共行政现象还原为社会建构的事实
我国公共行政要突破目前的研究瓶颈，不仅需要打破认知主体超然地位的神话，还需要认识到研究对象的客观化进路对公共行政现象的误解。极少有学者否认某些实存的事物外在于人，但问题在于人类只能通过自己的感知和理解来与事物相接触。但很多研究者都会忽视这个要素，而将公共行政现象客观化为不涉及人类行动的自然力量所运作的结果。然而正如卢顿所言，客观现实可能只是公共行政现象中的微不足道的一部分〔10〕。公共行政的研究者只要略微了解现象学的发展，就足以认识到，像管理中心、公共组织和机构以及协会等公共行政现象并非是物质性力量强行从外部施加给人的实存，它们不仅是人为建构的事实，还是在社会层面所建构的事实〔11〕57。
尽管公共行政的科学性要求对现象进行定量分析，但研究者用以测量的概念却是社会建构的事实。以公共健康研究对某地区婴儿死亡率的统计为例。尽管个体婴儿的死亡是确凿无疑的事实，但婴儿死亡的概念却是社会建构的产物。统计任何时期个体婴儿死亡的数量是毫无意义的，婴儿死亡的概念必须由统计目的加以规定。这个比率往往是衡量社区健康的指标，所以因交通事故或火灾而死亡的婴儿不会被统计。这意味着婴儿死亡的概念不是以客观的方式存在于某处，而是社区健康指标的组成要素。由于这类指标是公共卫生的专业人员共同商议的结果，所以婴儿死亡也是公共卫生领域通过社会过程所建构的概念〔12〕。
综上所述，在妇产科学临床教学中采用目标管理和临床路径，规范教学流程，学生学习积极性和主动性较高，学习过程中围绕诊断、治疗、预后三方面，学生形成完整的临床知识结构，有利于提升临床诊断正确性，培养终身学习和探究的思维，顺应医学教学模式发展。
二、克服公共行政中管理主义的弊端
我国公共行政学目前已经开始利用想象超越主流研究局限的方案。马骏教授认为，中国公共行政研究需要通过五种类型的想象力来突破当下管理主义的知识瓶颈：历史的想象力、宏观结构的想象力、性别的想象力、人类学的想象力和批判建构的想象力〔20〕。前文在矛盾的背景和历史分析等部分论述中已经涉及了前三种想象力，后文在符号学转向中也会涵盖人类学想象力的内容。前三种想象力能够将中国公共行政学提升到二阶观察的平台上，尤其值得一提的是，宏观结构的想象力可以使研究者界定阻碍中国基层社会变革的权力和财富关系。这不仅能帮助研究者更加清晰地认识当代中国治理的基本特征，还能深刻揭示这个领域的内在局限性以及人们认知视角的盲点。批判建构想象力最终能在这种观察的基础之上，提出超越当下种种限制的替代性未来的图景。因此，我们可以期待想象力为我国公共行政带来的微观爆发。
（一）以矛盾作为公共行政的基本背景
我国多数公共行政研究都心照不宣地采取回避和压抑矛盾的策略，以牺牲个体多样性和潜在可能性为代价换取管理技术的提升。功能主义是公共行政学所普遍采用的社会本体论假设，该假设将社会视为广泛的合作系统，个体、组织和其他单元都被视为共同维持社会机体运转并相互关联的功能要素。以功能主义为基础的公共行政所关注的是如何维持整体性和功能适应性的问题，以巩固和强化现有秩序为目标。然而功能主义公共行政学的问题在于忽视了人类事务的复杂性特征。这个特征使人类通常无法完全按照功能适用性整合进入公共组织或社会系统。事实上，即使是秩序井然的社会秩序也不可避免地包含潜在的压抑和矛盾。正是这些矛盾展现着公共事务的多样性，也孕育着社会未来的可能图景。
现代社会的高度复杂性是公共行政得以运作其中的背景，公共行政所面对的就是一个复杂的现代社会环境。尽管公共行政必须在复杂的环境中通过政策和管理技术来创造秩序，但这并不等同于可以通过片面提升控制技术来压抑矛盾。我国公共行政要正视人类事务的复杂性，就必须认识矛盾。这个领域所面对的是一个矛盾重重的世界，诸如行政人员和公民、土地开发商与社区居民、既得利益集团与社会边缘群体这类体制性矛盾在既有秩序之内长久存在。与此同时，公共行政也需要认识到社会环境中包含种种对矛盾的遏制机制。博克斯将为了减少和压制分歧而控制和模糊矛盾的行动称为遏制〔14〕56。公共行政如果缺乏对这类体制性压制矛盾机制的认识，也会轻易地使自身沦为社会控制的意识形态机器。
Shylock and Jia Ren,two negative characters,have their contemptible defects.But the readers will feel pity for one while laughing,for the other,the readers will feel absolute disgust.
我国公共行政广泛吸收和借鉴了新公共管理的经验，但这并未有效克服官僚制度非人格化的根本难题。解决这个难题的突破口并非管理技术的提升，而是公共行政组织媒介的改善。随着信息储存和通信技术的高速发展，当代公共行政体系能够实现对庞大人口与复杂事务的有效治理。但是很多学者并未注意到，信息在传递过程中不断逸失的境况并未随着技术的发展而获得改善〔21〕77。因此在实践中，为了减少单位时间之内信息的逸失量，公共行政不断限制每个语汇单元所荷载的信息量。这意味着行政指令逐渐由日常语言转向语义受到特定限制的官僚语言。对语义规则的限制虽然能够满足信息在行政系统中高速传递的需要，但同时也逐渐使整个系统丧失了沟通能力。
（二）以辩证法作为公共行政变革的潜在动力
矛盾的价值不仅在于展现公共行政运作的背景，还在于它是推动社会发展的必要因素。公共行政的变革研究用以在矛盾的背景下促进建设性变革的方式是辩证法，这种源自马克思与黑格尔传统的理论将既存事物视为社会发展中的表层现实以及人类自由和理性完善进程中的限制性因素〔16〕。我国公共行政学只要深谙辩证法的精髓，就能发现某些被表层现实所隐藏或压制的可能性具有重大价值。这些现实的对立面是研究者与实践者实现视域融合，促进社会实在向人类自我完善方向发展的积极因素。因此，辩证法的内在动力要求我国公共行政研究拒绝强化现存秩序中的控制与遏制因素，反而去发掘被压制的事实，并关注现有行政现实向有利于人类本质规定性进行转化的潜在可能性与条件。
历史分析是在公共行政中应用辩证法的重要工具，斯蒂福斯与麦克斯怀特的变革研究为这种工具的使用提供了绝佳的范例。斯蒂福斯发现以社区为导向的女性角色曾经因活跃于美国进步主义改革运动，而可能将公共行政奠定在社群与联合行动的基础上。但随着“客观性、匿名专家、自律等”这些本质上男性化概念的崛起和胜利，公共行政最终还是走向了专业化与形式主义的道路〔17〕。通过发掘妇女组织在上世纪初美国政府的改革中对实质性议程的关注，斯蒂福斯的研究为当代公共行政的自我批判与完善提供了资源与动力。此外，麦克斯怀特曾描述联邦主义对反联邦主义的胜利，并向读者展现当代公共行政如何在不同观念的相互争夺中最终奠定在联邦主义的基础之上。其通过重构反联邦主义的社会合作理想，为美国公共行政提供了一种以联合行动为原则的替代方案〔18〕146-147。我国尽管没有类似于美国这样的反联邦主义思想遗产以及妇女进步改革运动的实践资源，但公共行政的发展的确是在乡土中国与市场化中国的辩证发展中不断确立自身性质的。对这段历史的发掘同样可能为我国当下公共行政的发展提供视域融合的宝贵资源。
辩证法不仅能指导我国公共行政学界在历史资料中发掘促进视域融合的资源，还可能为基层公务人员促进建设性社会变革提供分析方法。由于辩证法的思路有助于人们将公共行政放在历史、政治和经济的背景之中，从而可以使这些公务人员认识到是哪些群体从他们的工作中受益，又是哪些因素限制了符合价值期待的公共行政行动。以各种方式实现的视域融合又使基层行政人员通过辩证地使用理性和想象力，来寻找改善权力支配关系的替代性方案。鉴于基层公共行政人员不仅具有专业的管理知识，也可能拥有跨越公共组织边界与公众进行接触或合作的机会，还可能因涉及管理层级的工作有机会影响公共决策，一旦他们具有解放的兴趣，便处于判断与采取建设性变革行动的最佳位置。辩证法所提供的动机与变革知识，能够通过这些基层行政人员的实践，参与到需求描述、运作程序的修改、方案与政策的提出以及实现公民参这些以变革为导向的行政行为中。
（三）以想象突破公共行政工具理性的局限
管理主义是我国公共行政研究与实践的主导范式，其中工具理性的支配地位使矛盾辩证法的运用难以开展。公共行政中的工具理性意味着在管理目标确定的前提下，依靠规则的制定和程序的执行，使产生最佳结果的手段一般化。随着计算机技术的发展，以及中国公共行政研究在数据统计和分析方面能力的提升，工具理性的管理主义模式被不断强化。我国政府在积累公共行政专业知识的基础之上，在各个领域都制定了复杂的规则。尽管这些规则在提升国家治理能力以及增进社会的秩序化方面取得了显著效果，但因使整个行政管理体系过分依赖规则，从而使个体在具体情境中的诉求和改变处境的替代方案都销声匿迹了。这样就与我国深化行政管理体制改革，把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点的基本原则背道而驰。
我们必须认识到，公共行政的研究行为绝不能被视为一种价值无涉的客观过程。后实证主义已经揭示出，不受人类经验和价值影响并具有超然地位的认知主体不过只是理论理性的虚构。正如普费弗所言，研究者不可避免地将源自生活背景、专业训练、同行影响以及研究机构的目标和结构的信念和价值带入研究过程。正是这些信念和价值导向限制并建构研究的规范性认知，并催生了公共行政学中具有普遍性和支配性的知识形成方法〔4〕153。例如公共行政的研究者对信息的搜集看上去是价值无涉的科学活动，但是他们首先需要对信息的选择与搜集的目的进行有意识的选择，这种选择可能服务于主流的意识形态或精英集团的目标。
管理主义在中国建设现代工业国家以及国家行政能力方面具有重大价值，受这种基本范式影响的公共行政研究致力于提升公共部门管理民众和项目的能力。面对治理中出现的问题，管理主义诉诸对组织结构、功能和过程的重组或改造。这种进路在面对技术难题和单纯的利益冲突时得心应手，而当涉及价值与原则性冲突的问题时则无所适从。面对当前改革和发展进程中不断涌现的棘手问题，公共行政的管理主义取向总体上已经无法适应社会现实了。我国公共行政要想避免成为改革和发展的阻碍因素，必须将公共行政置于政治、经济和社会领域的冲突背景下，努力探索现存事物向对立面转化的条件和资源，并在某些时候越过规则去直面具体现实。从马克思主义中继承而来的矛盾与辩证法，以及从后现代理论中吸收的想象，能为我国公共行政突破管理主义藩篱提供概念框架和实践指导。
社会建构路径为我国公共行政提供了一种替代选择，使研究者与行政人员可以积极参与建构具有意义的社会现实。如果人们认识到公共行政现象是他们通过互动对话所建构的现实，就会破除自己在官僚组织面前无能为力和意义缺失的疏远感。社会建构途径可以使研究者的注意力从控制和行政效率的提升方面移开，转向职位、角色、制度、分类以及规章等公共行政要素在客观化的过程中对意义和交流的阻碍〔13〕56。因此，研究者和行政人员得以在理解行政组织环境的基础上工作，并从促进具有意义之交流的角度寻找问题的解决方案，因地制宜地借鉴这类研究与实践可以提升我国公共组织的行政能力，去应对和解决改革与发展进程中以高度复杂性和多元价值冲突为特征的棘手问题。
三、引导公共行政研究的语言学转向
当公共行政镶嵌于支配性权力所主导的社会结构中时，治理体系就只能在管理主义与工具理性之外发展出合理化的力量。符号学的最新发展揭示出，语言具有某种内在的规范性。当这种规范性不受阻拦地实现时，每个个体都会被当作目的受到尊重。个体通过沟通而产生的合理化力量能够削弱并修正因政治经济的结构性支配而产生的不平等，人们通过商谈制定的为大家共同接受的规范则具有真正的合法效力。这些观点为重塑中国地方公共事务的政策过程提供了理论指导。要使以语言为媒介的沟通成为公共行政的合理化渠道，我国学界必须首先回应语言在当下公共行政系统中日益边缘化的问题。
由式(3)可知，在测点半径为10～120 mm的测试区域内，近似以r为28 mm(R为56 m·kt-1/3)为分界点，靠近爆心的区域内粒子速度峰值的幂衰减指数为1.46，远离爆心的区域内粒子速度峰值的幂衰减指数为2.60。由表1可以看出，由r1和r2均小于30 mm区域内的实测粒子速度给出的频率衰减因子的比例系数κ整体上明显小于r1和r2均大于30 mm区域内的κ值。时域和频域的分析结果都表明，在半径r为30 mm(R为60 m·kt-1/3)附近时，球面波粒子速度峰值的衰减出现了转折。另外，上述结果也表明：本文提出的球面波频域分析方法给出的结果和时域的结果在物理上是相符的。
（一）以日常语言作为公共行政的通信媒介
将公共行政的运作还原到矛盾重重的背景之中，有助于建设性地改善基层治理的政治环境。对矛盾与遏制机制的认识能够使研究者与实践者有的放矢地实施建设性变革行动，以缓解社会和经济的不平等状态。例如在社区治理中，认识到交换价值与使用价值之间的矛盾对于基层行政人员采取致力于推进社会公平的变革行动具有重大意义。那些将土地视为谋利工具的人首先注重的是土地的交换价值，他们期待从土地的买卖、开发和使用中获得最大利益。而注重使用价值的人则希望利用土地为自己家庭创造宁静愉快的生活环境〔15〕40。由于交换价值与使用价值的矛盾不可调和，因此通常只会有特定价值的代表群体垄断社区政策的议程。中国社区治理通常是受注重土地交换价值的精英团体所垄断，开发商通常会将居民排除出决策议程。因此对公共事务矛盾背景的认知能够使我国公共行政研究刺透管理技术的面纱，直指其背后不平等的社会和经济关系。
1）提取流程：黄连粉碎过筛后，取黄连粗粉适量，按照以下工艺流程分别制备极性不同的黄连组分，如图1所示。经过不同流程，黄连粗提物被分为黄连总碱、非生物碱、多糖3个部分。
要充分使官僚体系具有理解与沟通机能，我国学界必须高度重视恢复日常语言并将之作为公共行政媒介的重大意义。相对于官僚语言的规范明确，日常语言则显得粗糙随意。这类语言单位语汇所包含的信息总量可能无法为单个发号施令者所掌握，而且通常也会阻碍信息传递的效率，但正因如此，其才可能为公共行政系统的沟通创造机会。当人们以日常语言为媒介处理行政事务时，将会发生不同视角和处境的汇聚，受到压制的意愿也会涌现出来。如果这一切真实地发生，官僚体制作为遵循固定程序自动运转之巨型机器的形象就会被逐渐弱化，而公共行政将再次被确立为由活生生的人通过沟通、互动与合作而形成的充满生机与灵活性的联合体。
（二）以交往合理化原则改造公共政策的过程
语义方面的调整虽然能为公共行政的沟通提供契机，但如果缺少了交往合理化原则因而无法在政策过程中发挥功效，公共行政系统的有效沟通便不会真实发生。我国公共行政由于对西方主流理论的技术理性传统缺乏反思，普遍将政策过程视为解决当下问题而运用的技术规则。这种观念忽视了在政策过程中通过沟通和对话来达成共识的重要性。我国当下公共政策在促进公共利益方面遭遇的挑战主要与有缺陷的交往模式有关。尽管技术专家在政策过程中发挥着越来越重要的作用，但他们在分析和规划中极少采用交往的态度，这使政策研究因携带过多的理性主义独白特征而错失了通达公共利益的重要途径。即使在听证制度或其他公民参与机制得到广泛应用的领域，交往也可能因参与者背后不平等的权力关系而发生扭曲。
我国公共行政可以从交往合理化原则出发，探索改造政策过程的方案。这类研究通常以哈贝马斯对策略行动和交往行动的区分为基础。当行动者将世界视为达到其特定目的之可能手段的来源时，他所采取的就是策略行动。而当至少两个行为主体以理解为取向通过互动建立人际关系时，交往行动就会发生〔22〕86。由于理解是语言内在的规范性要求和终极目标，所以交往行动而非策略行动对每个人的处境都具有自我揭示的根本重要性。又由于公共利益并非多数人可能具有的最大利益，而是每个个体基于其自身处境所认同的利益。因此，政策过程不应被视为功利计算的理性事业，而应成为交往行动合理化的场所。由于内在于语言的规范性要求具有自我合理化的力量，所以人们针对公共事务在理想言说情境中通过理性话语达成的结论就应当具有合法的政策效力。
就在2017年9月，医院跟英国诺丁汉大学启动一项新的全科医生培训合作项目。“英国的全科医生体系在发达国家中独树一帜。我们希望通过与诺丁汉的合作，探索适合中国国情的全科医生培训体系。”
因此，我国公共行政需要探索使政策过程有利于交往合理化的机制。对于政治、经济等因素所导致的结构性不平等，政策过程应当关注如何向边缘化的利益相关者开放。此外，政府也可以考虑将政策过程向具有话语潜力的政策网络开放。例如围绕特定议题形成的社区小组可以在基层行政人员的参与、引导和帮助之下发起并推动政策的议程。最后，为使普通公众能够有效参与政策商谈，人们需要对相关公共事务具有全面的认识。尽管使公众获得某些信息可能会带来潜在危险，但告知公众有关当前境况、实践的最佳方案以及替代性未来的知识是在信息不对称的境况中促进交往合理化的必要途径。
（三）以语言游戏的概念重构公共利益
尽管我国学界已经开始重视在治理过程中推动不受扭曲的话语和交往实践，但合理建构的话语情境无法独自确保基于公共利益之共识的形成。原则性的冲突难以在辩论和商谈的框架之内得到合理裁决〔23〕，这类冲突通常是由权力的结构性不平等所造成的。支配性权力结构在发展并表达主流利益群体道德观念的同时，也压制边缘群体的价值观念。由于边缘群体通常缺乏使自身价值表达进入公共利益话语的途径，他们只能任由政策辩论未经反思地围绕主流利益群体的道德观念展开，并导致自身的价值观在公共行政中被持续忽视。
1912年，首个科学理论终于出现了——德国地球物理学家阿尔弗雷德·魏格纳（Alfred Wegener）认为，大陆可以自行漂移。他指出，形状完全不同的地球大陆曾经组合在一起成为一块古老的超级大陆，魏格纳称之为“泛大陆”（Pangea，希腊语，意思是所有的陆地），泛大陆由单一的水体“泛大洋”包围着，大陆就像冰山一样在海洋上漂浮着，逐渐移动到目前的位置。魏格纳还发现了证据——在被海洋隔开的不同大陆上发现了相同的植物化石和动物化石。
语言游戏概念的出现为我国公共行政突破主流话语的瓶颈提供了有效的分析工具。维特根斯坦将进入规则的语言连同与其编织成一片的活动所组成的整体称作语言游戏〔24〕7，当研究者将公共利益视为特定的语言游戏时，就会发现任何群体都能围绕重要的价值建立起独特的方法和概念。当某个群体在特定社会结构中具有支配性地位时，围绕公共利益展开的价值话语通常有利于这个群体。而当此群体的支配性地位被取代时，价值与公共利益也可能会被重新界定。因此，离开了语言游戏的概念，公共利益和相关的价值就会丧失实际意义。在相同地域和文化的背景下，不同群体用以表述公共利益和相关价值的语言之间具有家族相似性，这促使边缘群体不假思索地接受主导的价值话语。
我国公共行政可以利用语言游戏的概念重新界定公共利益，并探索实现公共利益的最佳途径。当研究者与行政人员注意到公共利益的话语特征时，就会放弃从罗尔斯、诺齐克和沃尔泽等人的正义理论中寻找公共利益的本质规定。他们可能会发现，公共行政的某些做法在实现公共利益方面可能同时具有正效应和负效应。为了因地制宜地界定公共利益，研究者与实践者需要与不同群体以及多样的环境进行互动。要有的放矢地促进公共利益，公共行政人员就需要在界定和实现公共正义的不同观念和方法中进行调节和裁定。因此，我国公共行政就可能以之为基础，探索发展出涵盖城乡结合部居民、老年人、贫困者等边缘群体或弱势群体价值追求的公共利益概念及其实现机制。
我国公共行政研究正处于发展的十字路口，需要学界作出正确的选择：是继续紧随西方主流行政学理论的步伐，还是通过反思这些理论的局限，因地制宜地探索具有中国特色的行政学理论。如果我国公共行政研究和实践在认识论方面不断倡导客观主义，在方法和取向上强化管理主义，在行政过程方面独尊工具理性，这不仅会导致对中国当下具体情况的忽视，还会形成对先进管理技术的预支。换言之，我国公共行政研究如果盲目追求主流的西方理论，就可能在需要通过联合行动创造崭新的行政现实时，不合时宜地强化管理和控制；在需要通过建设性利用冲突推进社会秩序合理化的时候，南辕北辙地研究各种遏制矛盾的机制。因此，我国公共行政学只能在批判西方主流理论因其特殊社会历史背景所致局限性的基础上，才能取得新的发展。唯其如此，我国学界才能在结合本国国情的基础之上，探索出一条有助于中国行政管理体制深化改革的可行之路。
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〔中图分类号〕D035
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1004-4175（2019）01-0102-07
〔收稿日期〕2018-09-17
〔作者简介〕李 钊（1985-），男，湖北武汉人，华中科技大学公共管理学院博士生，哥伦比亚大学国际与公共事务学院政治学系联合培养博士，德克萨斯大学奥斯丁分校人文学院哲学系访问学者，主要研究方向为公共管理。
责任编辑 周 荣
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