天津财经大学
摘要：随着高速公路快速发展和投资的不断增大，高速公路行业出现了一些问题，阻碍了高速公路行业健康发展，而目前国家正在大力推行的PPP模式则可以解决这些问题，本文对高速公路行业实施PPP模式进行了相应探讨。
关键词：高速公路；PPP模式
自1988年我国大陆第一条高速公路—沪嘉高速公路通车，我国高速公路行业依托“贷款修路，收费还贷”的政策，取得了快速的发展，经过26年的发展，截至2014年底，全国高速公路通车里程达到10.67万公里，里程规模居世界第一。高速公路的快速发展，大大提高了我国公路网的整体技术水平，优化了交通运输结构，对缓解交通运输的“瓶颈”制约发挥了重要作用，有力地促进了我国经济发展和社会进步。但是伴随着高速公路快速发展的同时，高速公路行业经营状况不容乐观，存在着一些阻碍高速公路行业发展的问题，而政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）模式具有一定的优势，则可以改变目前高速公路行业的现状，为了高速公路行业发展提供了一个新的操作模式。
一、PPP模式的优势
目前，我国正在大力推进实施PPP模式，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，此后为了推动PPP模式在各领域的推广，国家相关部委先后颁布了《基础设施和共用事业特许经营管理办法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等多项指导性文件。国家之所以大力推行PPP模式，是因为该模式具有以下优势：
1.可以有效降低政府费用支出。政府和社会资本在合作初始阶段，社会资本与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设计和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府验收投入使用后，社会资本才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高项目实施效率和降低工程造价，能够转移项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
2.能够提高服务质量。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而确保项目建设质量和服务质量符合相关要求；在合作过程中政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构管理监督和社会资本效率高、专项经验丰富等各自的优势，弥补对方身上的不足，形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
3.提高财政资金的使用效益，缓解政府资金压力。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险；并且能够利用有限的政府资金投入到最需要、最紧迫的地方，使财政资金的使用效益达到最大。
二、高速公路实施PPP模式的必要性
1.目前高速公路建设所需资本金极度短缺。截至2014年底，全国高速公路累计建设投资55，411亿元，累计资本金投入16，563亿元，累计债务性资金投入38，848亿元，债务余额达35，209亿元。2014年度，通行费收入3，549亿元，支出总额为4，909亿元，其中：还本付息支出3，797亿元；养护经费支出398亿元；运营管理支出471亿元；税费支出223亿元；其他费用支出20亿元，高速公路资金收支亏损1360亿元。
国家规定高速公路建设必须投入总投资25%的资本金（日前降至20%），目前各地方政府财政状况相对紧张，其无法承担全部高速公路项目建设资本金，同时全国高速公路行业每年的通行费收入无法覆盖各种支出，高速公路经营企业也没有多余的自有资金作为资本金投入到新项目建设中，从而导致高速公路建设资本金短缺，将会影响未来高速公路的建设。
2.高速公路经营企业资产负债率高，融资空间收窄。高速公路投资建设的主要资金通过银行贷款等债务性资金解决，随着高速公路投资建设规模的不断增加，高速公路经营企业的负债水平也在不断上升，目前全国高速公路经营企业绝大部分资产负债率已超过70%，有的甚至超过80%，负债水平的居高不下使得财务费用不断增加，企业盈利能力降低，从而使其继续融资能力降低。
3.未来高速公路投资规模大。《国家公路网规划（2013年一2030年）》中确定国家高速公路网由7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里，规划远期展望线约1.8万公里；各省市也规划了近10万公里的地方高速公路；同时“十五”“十一五”等早期建成通车高速公路项目建设标准低，大部分是四车道，而且运营时间长，车流量大，目前绝大部分已经无法满足通行要求，需要进行改扩建。未来一段时期，我国高速公路建设仍处于集中建设、加快成网、扩建增容的关键阶段，高速公路建设任务依然繁重，资金需求规模依然庞大。
4.社会总体资金比较充裕。目前经济下行，实体经济发展缓慢，国家连续降低存款准备金率和存贷款利率，社会上资金比较充裕，但是这些资金没有合适、稳定的投资渠道，高速公路属于资本密集型行业，具有投资规模大、回收期长但收益相对稳定的基本特征，正好符合社会资金的投资要求，这为高速公路实施PPP模式提供了机遇。
高速公路行业存在的这些问题，通过PPP模式可以有效解决：通过PPP模式吸引社会资金投入到高速公路行业中，可以有效解决未来高速公路项目建设中的资金需求问题；同时由于社会资本是通过股权方式投入，其投入的资金可以作为项目资本金，有效解决项目资本金短缺问题，为了项目后续融资奠定了基础；另一方面高速公路经营企业将已建成部分路段出让部分股权，可以回收资金，降低资产负债率，改善公司自身的经营状况。
三、PPP模式的具体实施形式
PPP模式存在着多种形式，有转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、委托运营等，结合高速公路行业实际情况，本文认为高速公路行业可以主要采用以下三种模式：
一是对于拟建项目，可以采用“BOT+EPC”模式。由政府授权相关部门对新建高速公路进行“BOT+EPC”的招标，吸引具有较强资金实力和施工能力的企业前来投资，中标社会资本与政府指定的国有高速公路公司成立项目公司，双方股东按照股权比例投入资本金，剩余建设资金由项目公司通过债务性融资予以筹措，同时将整个项目的设计和施工全部交由中标企业总承包。这种方式一方面解决了一部分资本金来源，另一方面也能够有效控制工程造价，节约相关费用，提高工程建设效率；同时作为政府代表的国有高速公路公司具有丰富的运营和养护经验，可以为项目公司提供高质量的运营、养护服务，从而最终提高整体质量服务水平。
二是对于在建和已建成通车项目，可以采用TOT模式。首先由拥有项目的高速公路公司针对拟实施PPP模式的在建和已建成通车项目成立项目公司，然后通过招标方式选择社会投资人，将项目公司的一部分股权转让给社会投资人，然后由项目公司负责项目后续建设和剩余收费年限内的运营管理等工作，从而盘活存量资产，高速公路公司转让项目公司股权取得的现金可以作为项目资本金投入到后续项目建设中，缓解资本金的压力。
三是对于需要改扩建的项目，可以采用“ROT+EPC”模式。对于已经无法满足通行要求，需要进行改扩建的高速公路项目，可以通过公开招标选择具有较强资金实力和施工能力的企业进行投资，中标社会资本与该项目原有项目法人共同成立项目公司，老项目法人以原有路产评估值出资，社会资本以现金出资，项目公司负责项目的改扩建投资以及建成后项目的运营管理，并由中标社会资本负责改扩建项目的设计和施工，从而在节约费用、控制工期的同时还能提高运营效率。
参考文献：
[1]李利娜，高速公路建设PPP融资模式探讨[J].改革与战略，2015.3
[2]交通运输部，2014年全国收费公路统计公报，2015.6
作者简介：
汪静嬛，天津财经大学在职研究生在读，现就职于美国总统轮船（中国）有限公司天津分公司。