摘要：CNKI和WoS核刊数据库显示：国内外政府政策文件内容分析的相关文献逐年增多，但还处于起步阶段。从政策属性视角，国内文献研究集中于教育、科技、信息化、就业等行业，国外文献研究集中于教育、医疗健康、社会保障等行业；从研究层面及方法视角，国内研究文本隐含内容深层次挖掘居多，而国外研究倾向于使用具体领域的研究方法进行辅助分析，但都包括文本直观内容分析和文本隐含内容深层次分析，且方法越来越趋向于深层次挖掘分析。
关键词：政策文件；内容分析；政府；综述
政策文件是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹，如何对政策文件进行科学化的分析始终是学界关心的问题。从现有的研究来看，对政策文件进行内容分析的方法可以分为两大类型：定性的分析和定量的分析，且限于政策及其载体自身的特征，对政策文件的内容分析多采用定性方法，以经验为主。但不论是定性分析还是定量分析，有效的政策文件内容分析结果对于提升政策信息的质量和信息传达的有效性都具有重要的意义。通过文献检索发现，有关政府政策文件内容分析研究的综述文章偏少，因此本文对国内外政府政策文件内容分析研究相关文献进行分类，并从政策属性视角和研究层面及方法视角，探析文献研究的现状。
一、数据来源与研究方法
本文数据来源于CNKI和WoS核刊数据库，对检索到的政策文献进行清理，并对所选取的政策文献进行分类综述。
针对入海水道工程的上述特点，建成应用后，加强工程巡视检查成为工程运行管理的重要环节，只有加强工程巡视检查，才能对工程安全隐患做到早发现，早处置，早消除，确保工程安全运行，改善水环境，更好地服务于经济建设和人民群众的生产生活需要。
护士应急人力调配是临床护士人力严重短缺时护理系统快速调配人力增援的一种组织行为。建立护士应急人力调配制度并有效的实施，是从我国现阶段国情出发解决护士应急人力问题的重要措施［1］。2008年起上海市护理质控中心将各家医院建立的护士应急人力调配制度及实施情况纳入了护理部管理质量的评估体系。本研究通过调查我院护士应急人力调配制度与护士应急人力劳务支付配套方案在临床中的运用，了解相关科室护士工作满意度，探讨护士应急人力调配机制在临床的应用效果。
(一)数据来源
本文基于CNKI数据库围绕“政策文件内容分析”主题进行试检索，对检索结果进行计量可视化分析，取频次最高的关键词构造关键词表。在外文文献的检索上也采取了类似的策略，外文文献除了将中文关键词翻译为英文以外，还参考了一些高被引文献的内容，分析这些文章中出现的关键词并构造关键词如表1。
表1检索关键词表
检索关键词1Keyword1检索关键词2Keyword2政策文件Policydocuments内容分析Contentanalysis(analyzing)政策文本Policytexts文件分析Documentanalysis(analyzing)政策文献Policyliteratures公共政策Publicpolicy文本分析TextanalyzingTextualanalysis文本挖掘Textmining文本聚类Textclustering
国内有关政策文件内容分析的研究在数量上呈逐年上升的趋势(如图1所示)。从研究领域来看，以科技教育政策、信息化政策、就业政策研究居多。从研究层面及方法上来看，政策文本内容分析可以通过两个层面来进行：其一，关于文本的直观的内容，这可以通过大量的统计来捕捉和揭示；其二，关于文本隐含的内容和体现在文本中的更深层次的意义，这一般要借助计算机辅助文本分析如词频统计、关键词提取等技术来展开分析。国内的文献在这两个层面上的研究均有不少，更多的是二者皆有。
3.社会政策。杨志军[10]利用内容分析法，按照样本选择、分析框架构建、文本单元编码及数据分析的逻辑，对改革开放以来中央政府颁布的43个环境治理政策文本进行分析，研究结果表明，我国环境治理中存在强制型政策工具运用过溢、政府行政主体运用分布不均，以及经济型政策工具和自愿型政策工具使用不足等问题，并提出适度降低强制型政策工具的使用、重视经济型政策工具和自愿型政策工具、加强公民与第三方组织参与度、健全政策工具使用机制等优化路径。吴宾[11]以1994-2016年中央政府养老服务业政策文本为研究对象，对38份来源于中央部委网站、北大法宝等数据库的养老服务业政策文本进行了政策内容量化研究和文献计量分析，从政策工具和养老服务体系两个维度的分析表明养老服务业政策工具存在着整体分布不均、供给型政策结构失衡、需求型政策不足等问题，通过发文时间序列分析和政策文种(如法律、通知、意见等)频次分析结果表明，我国养老服务业存在着法律法规不健全、部门协同不够等问题。
表2检索表达式及检索结果
数据库检索表达式检索结果CNKI(CSSCI和北大核心)TI=(‘政策文件’+‘政策文本’+‘政策文献’+‘公共政策’)ANDTI=(‘内容分析’+‘文本分析’+‘文件分析’+‘文本挖掘’+‘文本聚类’)125条WebofScience(核心合集)TI=(Policydocument∗orPolicytext∗orPolicypaper∗orPublicpolicy)andTI=(content∗analy∗ortext∗analy∗ordocument∗analy∗ortextminingortextclustering)123条
针对以上检索结果，剔除无效、重复、无关的文献，共选取53篇国内外有关政策文件内容分析的论文作为本文研究的数据来源。
(二)研究方法
内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法。它将用语言表示而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料，并将分析的结果用统计数字描述。它通过对文献内容“量”的分析，找出能反映文献内容的一定本质方面又易于计数的特征，从而能克服定性研究的主观性和不确切性的缺陷，达到对文献“质”的更深刻、更精确的认识[1]。内容分析法的核心价值在于它强调了人类认知中“话语”的重要性[2]。通常认为，一个特定的词或主题出现的频率是体现认知集中性或重要性的指标。而所使用的词或主题的变化则在一定程度上体现了认知的转变至少是态度的转变。Foucault认为“话语”不仅是分析语言文本信息的基本单元，更重要的是，它与权力密不可分，话语一经产生就立即受到若干权力行使的控制、筛选、组织和再分配[3]。公共政策决策是社会不同利益群体围绕政治意识形态力量进行协商达成均衡的体现，是政府权力的施行过程，分析话语以及话语权是分析公共政策的根本和关键。通过分析比较政策文本的话语，不仅能够测度出相关政策之间的发展趋势，而且能够研究分析政策制定者的真实态度、价值取向及其政策立场[4]。
(1) 机座侧板加厚，改空腔结构为实体结构，侧板由常规电机的6 mm弯板加空腔加6 mm侧板结构改为25 mm整体钢板结构。
作为较早将内容分析法运用到公共政策分析中的机构，美国国家总评估办公室在1989年出版了《内容分析：一种结构化分析文本的方法》[5]一书，作为用于培训政策分析专家进行政策内容分析的教程。这本书给出了运用内容分析方法进行政策分析的步骤：首先，以标准化的格式收集政策文本，并进行初步的分类整理，确定分析单元；其次，根据政策文本的特征从不同角度构建政策评价体系，即列出编码目录，并对其进行信度、效度检验；再次，将政策样本量化分类统计，即对政策进行编码，并对统计结果进行可靠性分析。最后，对统计结果进行综合分析和讨论，在此基础上提出切实可行的意见措施。
2.经济政策。钮钦[8]从政策工具和商业生态系统两个维度对与中国农村电商相关的48项中央政策文本进行了分析，研究结果表明，在三类政策工具中，中央政府更倾向于采取间接影响的环境型政策工具来培育农村电商生态系统，政策工具应用存在结构性失衡问题；农村电商政策配套措施有待完善；部分政策工具应用存在不科学和不协同的问题。胡赛全[9]从各省市政府官网、法律数据库的中国法律检索系统以及新华网和中央相关部委的网站搜集了38篇与“战略性新兴产业”相关的文件，并采用内容分析法对这些政策文本中的关键词进行了编码分析，研究发现各省市政策支持力度大不相同，但是在战略规划上大体相同。
二、国内政府政策文件内容分析
基于关键词表构建检索表达式，分别选择CNKI和Web of Science进行国内外文献检索，检索结果，如表2。
图1政策文件内容分析研究文献年度趋势
(一)政策属性视角
2.文本隐含内容深层次分析。黄萃[16]以1949-2010年中国中央政府颁发的47 027件政策文件为分析样本，采用共词分析和聚类分析的研究方法，研究了不同历史时期科技创新政策主题聚焦点的变化。研究发现，“基础研究”一直未能成为可辨识的科技创新政策聚焦点，显示出“基础研究”在中国科技创新政策体系中一直处于式微状态。此外，政策文献的共词分析与聚类方法有别于传统政策文件内容分析的方法，但是这种方法可用于解释政策的变迁规律，能够反映政策变迁的特点和趋势，主题词的共词聚类分析与质性研究的判断分析互相印证与补充。
1.政治政策。陈世阳[6]以十七大报告为参照对象，对十八大报告外交政策文本进行分析，描述后者的变与不变，比较发现二者高度相似。十七大报告外交部分有八个自然段，共计 1 575 字，十八大报告外交部分有九个自然段，共计1 480字，都处于总报告的第十一部分。从文本分析角度来看，十八大报告与十七大报告中外交政策文本在主题、内容、框架、结构上保持不变，体现了中国对外政策和战略的稳定性，以及中国坚持走和平发展道路、维护世界和平与发展的一贯立场和决心。孙德刚[7]对冷战后美国白宫公布的《国家安全战略报告》，美国国防部公布的《四年防务评估报告》《美国国防战略报告》和《基地结构报告》，以及参谋长联席会议公布的《国家军事战略报告》这三类美国安全战略报告进行了比较分析，研究发现美国在中东伊斯兰地区军事基地的部署大体沿着“局部扩张——局部收缩——战略扩张——战略收缩”这一主线，呈周期性波动。
中国政府职能一般分为政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和运行职能，而运行职能是政府各项其他职能运行管理的过程环节。因此将本文研究的53篇政策文献按照政府职能中的政治职能、经济职能、社会职能、文化职能分别归类为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策，而运行职能对应的政策文献都按照职能属性分别归属以上四类政策。其中政治政策包括政治体制改革政策、人事政策、军事政策、民族政策、外交政策等，经济政策包括财政税收政策、货币利率政策、产业结构政策、技术开发政策、价格政策、信息管理政策、市场管理政策等，社会政策包括人口政策、社会保障政策、环境保护政策、反犯罪政策等，文化政策包括教育政策、科技政策、文化管理政策、卫生健康政策等。在对政策文献进行分类的时候，如果内容属性较为模糊，则按照政策细分领域进行划分；如果出现属性交叉，则邀请政务领域3名专家协助区分，通过3轮反馈直到专家意见一致，以专家意见为准。
“风雨说”以黄进为首提出的，他们认为广东丹霞地貌及北国山山顶的上凹坑形成主要是由风化、雨水的滴蚀、溶蚀作用下产生的，称之为“风化、雨滴溶蚀说”，简称“风雨说”。
4.文化政策。彭辉[12]从中央人民政府门户网站的“政策法规解读”板块和北大法律信息网法律法规数据库收集了上海市科技创新政策相关的政策文件217份，并对这些文件进行了时间维度分析、行业类别分析、级别维度分析、政策层级分析、政策主体分析、关键词分析、政策工具分析等，揭示了上海市科技创新的法律障碍和现实问题。黄萃[13]以1978-2013年的中国中央部门联合行文的1 298份科技政策文献为数据，以1978以来国务院六次大规模的机构改革作为时间节点，对科技政策领域政府部门的合作关系进行分阶段考察，绘制出不同阶段政府部门合作网络图，定量分析了不同阶段政府部门合作关系的整体网特征、局部网特征和单节点子网特征，得出了政府部门间的合作关系及演变特征。吴小玮[14]对省域“双一流”建设政策文本进行了内容分析，收集了31个省级政府(自治区、直辖市，不含港澳台)出台的“双一流”建设对接方案或与之相关的高等教育政策文件，从设计原则、推进策略和机制保障三个方面分别进行了分析，结果显示不同省域的“双一流”建设方案较为一致地体现了科学定位、分类发展、延续重点的设计原则，分别有学科驱动、平台建设、整体推进、高校引入这四种典型推进策略；此外，从政策方案到具体落实是一个循序渐进的过程，既需要完善相应的机制体制作保障，也有待进一步的探索和改进。
(二)研究层面及方法视角
1.文本直观内容分析。周毅[15]从北大法律信息网“北大法宝”数据库检索了2011年以前有关信息资源开放与开发的政策文件，并对这些文件从政策制定时间、政策制定部门、政策制定的主要原则词频、政策指向客体及利益相关者等方面作了描述性统计，揭示了信息资源开放与开发政策变迁的路径。
从政策文献属性视角，将国内政府政策文件内容分析研究文献划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。
三、国外政府政策文件内容分析
2.经济政策。Oliveira[19]主要针对由葡萄牙当局、欧盟和经济合作与发展组织发布的20个空间发展计划、战略和政策文件进行内容分析，通过对PDF文件的内容进行搜索从而统计关键词词频，研究发现这些文件中鲜有提及“地方品牌”(Place Branding)的概念，进而探讨了地方品牌作为实现战略性空间规划目标的手段所具有的实际以及潜在的作用。Fooks等[20]利用美国经由诉讼公布的英美烟草集团British American Tobacco (BAT) 的764份相关文件，对公司社会责任战略进行了迭代搜索，并对这些文件进行了定性分析，研究发现尽管英美烟草集团在过去十年中指定了许多社会责任方案，但是这些方案的关键目标是确保公司能获得接近政策制定者的机会，从而增加公司影响政策决定的机会，因此文章指出政府应该采取措施，确保政府各部门与烟草业之间互动的透明度，从而使政策制定者更加清楚企业社会责任要实现的目标。
(一)政策属性视角
本文从政策文献属性视角，将国外政府政策文件内容分析研究文献划分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策。
1.政治政策。国外的政治政策研究多集中于国际关系、军事政策等研究，较少有针对本国政治体制政策的研究。Beauguitte等[17]研究了欧盟在2003年至2013年期间发布的关于欧洲邻国政策的七份文件，这些文件提供了有关欧盟与其邻国之间关系的重要信息，文章主要研究了政策文件在这10年间的稳定性和变化、政策参与者、政策空间、政策尺度等特征，结果表明在政策空间上欧盟的邻国政策缺少全球规模，忽视了土耳其和俄罗斯等地区大国的作用。Kropivnik & Lipicer[18]分析了斯洛文尼亚2004-2008年间政党选举方案的内容与选举后政府重要政策文件(包括联合协议、政府会议议程和政府每周新闻稿)的内容是否相互对应，并运用“Original Manifesto Research on Political Representation (MARPOR) ”的方法对政策文本进行量化，结果表明了政党的选举方案和选举后政党的重要政策文件在政策问题上具有一致性。
国外有关政策文件内容分析的研究领域多集中在教育、医疗健康、社会保障等领域。从研究层面及方法上来看，国外的研究一般不单采用内容分析法进行研究，往往是与具体领域的研究方法相结合进行。
3.社会政策。国外的社会政策研究多集中与环境保护、自然资源资源保护等领域。Huang 等[21]通过对1999年至2008年期间1 564份政府文件的内容分析，研究了不同环境问题的优先级，这是因为并非所有的环境问题都得到同样的政策关注，因为政治和行政系统能力有限，无法同时考虑所有问题。文章主要从环境污染类型、高污染工业部门、环境政策工具和实施的国际环境条约四个方面进行分析。针对分析的结果，文章给出了一些实用的建议，如出台环保政策时应该减少一些强制类的方案，转而以经济刺激的形式进行激励。Erol & Yildirim [22]主要研究土耳其的森林政策，森林资源与森林村民之间的相互影响使农村发展成为土耳其森林政策的一个特殊组成部分，文章运用内容分析法研究国家森林政策对农村发展问题的框架。结果表明经济方面是土耳其国家森林政策在农村发展上最突出强调的因素，环境和社会文化因素次之，且土耳其森林政策中保护森林资源的重要手段就是支持森林村民的发展。
4.文化政策。国外的文化政策研究多集中教育、科技、卫生管理等领域。Bjorkman[23]分析和解释了瑞典8所大学的语言政策文件，对这些文件的文本间性、著作来源和语言实践的内容进行了研究，结果发现这些语言政策文件大量引用官方文件，这些文件的主要目的是保护和促进瑞典语，反映了它们对当地语言瑞典语的保护主义立场，但却忽视了注重实际的语言实践，因此文章建议大学语言政策文件应以对实际语言实践的研究为出发点，以语言实践研究为基础，努力提供关于当地语言选择的指导，以提高交流的有效性。Walton等[24]分析了新西兰政府针对慢性病出台的四份卫生政策文件，由于慢性病对全世界的保健系统构成重大挑战，因此大多数政府都出台了卫生政策以提高公民的身体健康水平，但是通过对这四份文件的语篇分析表明，这些政策将慢性病患者视为“其他人”，即偏离或不同于正常人群，这些政策还进一步谴责了慢性病是公民生病和给社会带来严重财政负担的罪魁祸首。研究结果表明这些政策对影响健康的更广泛的社会因素缺乏认识。Sommer等[25]通过对中低收入国家教育政策文件的分析，研究学校对女孩经期卫生管理的问题。文章对21个国家的教育政策文件进行了分析，包括对关键词的词频统计和对相关关键词的叙述性分析。结果显示，现有的国家教育政策在有关学校提供足够的供水和卫生设施以及其他与女孩经期卫生管理相关的方面没有充分的改善，因此文章建议学校出台政策更好地解决女孩在学校的经期需求问题。Daugbjerg等[26]采用不同的检索方法，检索了49份欧洲国家关于促进体育活动的政策文件，并对欧洲在公共卫生政策这一领域开展的活动进行了分析。文章选取了检索结果中27份以英文出版的文件，建立了一个涵盖这些文件主要特征的分析网络，结果显示这些国家正在落实许多关于政策制定的建议，如制定了总目标、列入了一项执行计划、具体规定了执行的时限以及负责机构等；但也发现尽管大多数政策都强调评价的重要性。却只有大约一半的国家表示有相关的意图或要求，因此需要进一步提高政策制定和执行的效率。
基建单位要将档案管理工作的每个工作环节全部贯穿到基建工程规章制度中，要认识到项目档案管理工作与项目建设同等重要。通过将档案管理工作纳入岗位责任制的方式，使基建档案管理工作得到严格执行。档案资料管理人员要尽早收集、整理和审查基建文件，确保在基建工程项目筹划之初就导入相关档案资料和整个施工过程实时跟进数据资料，使基建档案资料能够完整记录整个项目过程，实现对工程项目的全程控制。基建单位应该设立专职监管员，监管项目档案资料管理的各环节，对于项目档案的提调、归还、送修、数据移交、设备使用情况、暂存库等工作进行严格的管控，对档案资料进行实时监控，确保项目数据的完整性和真实性。
(二)研究层面及方法视角
1.文本直观内容分析。Kowalewski等[27]研究了加拿大医疗保健相关的政策文件。文件通过对加拿大19个卫生组织的官方网站进行检索而获得，对这些文件进行了描述性统计分析，如文件类型等，结果显示前三类文件分别是情况分析、健康和卫生系统数据和司法管辖权审查，前三个国家重点领域是卫生人力资源、质量和信息技术。
2.文本隐含内容深层次分析。Paoli等[28]对欧盟内部安全政策中“严重犯罪”一词的使用作了研究，分析了1995-2013年出版的欧盟政策文件以及2004-2013年出版的科学文章中“严重犯罪”一词的表达和使用情况，通过对关键词的统计发现，前者“严重犯罪”一词出现的次数为93次，后者为104次。进一步研究发现，“严重犯罪”一词的概念化和操作化都不足，并且政策基础相对薄弱，虽然欧盟越来越重视“严重犯罪”的控制，但要由学术界和政策制定者来解决其中存在的一些问题。
表中矩阵元素bij表示对于Ak而言，Bi对Bj的相对重要性标度。通常bij取1、3、5、7、9及其他们的倒数，其含义分别为：
结语
综上所述，从研究的发文量趋势可以看出，政策文件内容分析研究还处于发展阶段。从政策属性视角来看，国内文献研究和国外相比集中于教育、科技、环境保护、医疗卫生等领域，且研究领域宽广，涉及各个学科和行业。从研究层面及方法视角来看，国内外的研究一般只有在大样本量的情况下才只进行文本直观内容分析，大多数情况下都是直观内容分析和隐含内容深层次分析兼有。国外研究倾向于使用具体领域的研究方法来辅助分析，而国内研究文本隐含内容深层次挖掘居多，如利用计算机辅助文本分析进行词频统计分析、关键词共词分析研究等。未来对于政府政策文件内容分析将更多地趋向于使用深层次挖掘分析，分析的角度也将更加全面。
1.2.1成立辅导团队 辅导团队由4位专业教师和口腔教研室主任组成，并于2011年参加了由中华口腔医学会委托日进齿科公司开办的雕牙及全口义齿全国师资培训班，不仅大大提高其技能训练指导水平，更惠及日常教学。因比赛的专业技术性很强，且训练和准备的过程也较长，必须依靠团队协作及发挥指导教师的专长，才能全方位指导参赛选手。
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ReviewofResearchonContentAnalysisofGovernmentPolicyDocumentsatHomeandAbroadBasedonCNKIandWoSCoreJournalDatabase
YANG Jinlong, WU Zhen, LIU Qianli
(SchoolofInformationManagement,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210023,China)
Abstract： Based on CNKI and WoS core journal database, it is found that the content analysis of government policy documents at home and abroad is increasing year by year, which is still at the beginning stage. From the perspective of policy attributes, domestic literature research focuses on education, science and technology, information technology, employment and other industries, while foreign literature research focuses on education, health care, social security and other industries. From the research level and method perspective, most of the domestic research texts are deep-seated mining, while foreign research tends to use research methods in specific fields to assist analysis, but all of them include text intuitive content analysis and text implicit content deep-seated analysis, and methods tend to deep-seated mining analysis more and more.
Keywords： Policy documents; content analysis; government; review
中图分类号：D602
文献标识码：A
文章编号：1671-5365(2019)07-0080-08
收稿日期：2018-10-25
基金项目：2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目(2018SJA0012)
作者简介：杨金龙(1991-)，男，甘肃会宁人，博士研究生，主要从事电子政务、价值共创和在线教育研究；吴震(1984-)，男，江苏南京人，学士。
〔责任编辑：许 洁〕
标签：政策论文; 文件论文; 内容论文; 文本论文; 文献论文; 政治论文; 法律论文; 政治理论论文; 国家理论论文; 国家行政管理论文; 《宜宾学院学报》2019年第7期论文; 2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目(2018SJA0012)论文; 南京大学信息管理学院论文;