浙江大学浙江杭州310058
摘要：2019年恰逢德国著名学者马克斯•韦伯诞辰155周年，在今天重访“科层制”正当其时。中国具有深厚的官僚制传统。黄仁宇在《万历十五年》一书中谈到，万历皇帝连续二十八年不上朝，而整个官僚体制依然可以自行运转，正说明了这一体制强大的内在运作机制。官僚制的功效究竟如何，它会给国家治理带来怎样的影响，带着这一问题本文回溯经典著作，重温《经济与社会》和《现代社会中的科层制》。
关键词：科层制；马克斯•韦伯；经济与社会；权威
英文中的Bureaucracy一词常被译为“官僚制”或者“科层制”，最早由蒙西尔•古尔奈提出，其最初含义是指rulebybureau，即“官僚的统治”。之后，马克斯•韦伯创立官僚制理论，借指一种以合法性职权为核心的理想组织结构[1]。在我国，人们普遍对官僚制形成思维定式，认为官僚制是指墨守成规、效率低下、文牍主义等，混淆了“官僚制”和“官僚主义制度”二者之间的内涵。因此，越来越多的学者采取中性的称呼，译为“科层制”。故从词源学角度上看，“官僚制”和“科层制”二者指的是同一含义。
一、科层制理论的学术争鸣
有关科层制的学术争鸣一直被誉为行政学学科史上仅次于“西沃之争”的第二场大型论战。科层制是否可以弃之不用？是否存在一些科层制的替代形式，保障科层制的优点又不会产生科层制的成本和矛盾？学者们给出了各自的解释。
赞誉科层制的学者将其奉为高效、理性、合法的象征。韦伯在《经济与社会》中强调，科层制作为理想的组织结构，有效促进内部行动的一致性，实现了高工作效率、非人格化和专业化等目标[2]。布劳和梅耶在《现代社会中的科层制》中指出，科层制有效地保障了协调和控制，实现管理效率[3]。彼得•德鲁克（PeterDrucker）在《21世纪的管理挑战》中谈到，“认为科层制已经寿终正寝的说法无益于无稽之谈”[4]。
而反对科层制的学者们认为科层制用非自愿的遵从和上司意愿代替了自由市场选择。唐斯在《科层制内幕》一书中分别从科层的行为动机、科层组织的运作机制与环境、理性官员所追求的总体策略三个方面分析官员行为和科层组织，进而阐述了这一体制的缺陷[5]。20世纪七八十年代的新公共管理运动更是直接以“摒弃官僚制”为口号。奥斯本和普拉斯特里克在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中倡导，曾经高效、理性的科层制应该成为摒弃的首要对象[6]。
二、科层制理论的核心
（一）科层制权威：现代组织的权力资源
科层制的权威起源于个体所占有的职位。也就是说，权威是职位的权威，而不是占据职位上的人的权威。科层制的权威包括以下三个方面：
1、法理型权威。它是理性权威的表现形式。通过一系列的法律法规、成文规范，个体的行为建立在法律秩序之上，形成一种正式的、抽象的、远离个人利益的理性权威类型。
2、传统型权威。非理性权威的第一种表现形式被称为是传统型权威。它是指建立在古老传统和惯例基础之上的权威，比如通过王位继承获得的权威和服从等。但是它对冲突管理的能力较弱。
3、魅力型权威。又称为“克里斯玛权威”，是一种非理性的权威类型。它依赖领导者的个人特质、朴素感情、宗教信仰等加以维系。
（二）科层制结构：跨越层级的控制与协调
科层制理论的提出者韦伯认为，科层体制的主要特征包括：第一，劳动分工与专业化，根据组织目标进行劳动分工并实现专业化；第二，权威等级，实行等级制原则，建立合法权威；第三，行政管理班子，科层制通过稳定的规章程序运作；第四，基于工作绩效的货币酬偿，对组织中的员工给予薪金报酬；第五，科层制中的职位占有者具有非人格化的理性特征，普遍性的用人标准，量才用人；第六，组织中的雇员制。
（三）科层制环境特征：来自外部的控制和协调
组织的不确定性取决于两大因素：组织运行水平（工作环境的满意度）和组织结构本身（正式结构的缺乏），这两大因素交织叠加影响组织的运行。
表1环境决定论的三种模型观点辨析
三、科层制的反功能和“麦当劳化”
（一）科层制的反功能
制度的过分刚性导致科层制无力回应外界变化与组织成长，因而不利于任务的完成。科层制的增长，会带来一系列“内卷化效应”。所以，对科层组织工具的运用必须小心谨慎。组织一旦建立，就倾向于存活下去。布劳和梅耶认为，当自我永存成为组织压倒一切的目标时，就会出现一个共有的难题。也就是说对地位的屈服使得组织抵制所有的变迁，处于领导地位的人更是抵制变迁。在这样的环境下，所有科层组织中或多或少存在的反民主倾向就会急剧恶化。
表2科层制的反功能表征——低效率刚性
（二）“麦当劳化”的病态表征
美国社会学家GeorgeRitzer在《社会的麦当劳化》一书中强调，快餐店式的规则正逐渐主宰美国社会的诸多方面，这种现象最早可以追溯到韦伯的科层制，理性化的科层制度带来的“非人格化特征”导致社会成员如同生活在“理性铁笼”一般。这种过度“麦当劳化”导致科层制度出现了各种病态表征，其中最重要的一点就是繁文缛节（RedTapes）。1977年Kaufman出版的《繁文缛节：起源、使用与滥用》、1993年时任美国副总统戈尔发布的《从繁文缛节到结果：打造一个多半是、少花钱的政府》以及2000年Bozaman的《官僚制与繁文缛节》均对二者之间关系做了详细阐述。各类繁文缛节导致个体官员在日常工作中产生极大的精神压力，滋生职业倦怠感，工作热情、主动性不断下降。
参考文献：
[1]黄仁宇．万历十五年[M]．北京：生活•读书•新知三联书店，2008．
[2]马克斯•韦伯．经济与社会（下卷）[M]．北京：商务印书馆，1998．
[3]彼得•布劳，马歇尔•梅耶．现代社会中的科层制[M]．上海：上海人民出版社，2001．
[4]彼得•德鲁克．21世纪的管理挑战[M]．北京：机械工业出版社，2006．
[5]安东尼•唐斯．官僚制内幕[M]．北京：中国人民大学出版社，2006．
[6]戴维•奥斯本，彼德•普拉斯特里克．摒并官僚制：政府再造的五项战略[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．
[7]龙海波．官僚体制的基本要素解构——评《经济与社会》中的“官僚体制统治”[J]．中共杭州市委党校学报，2010（06）：48-53．
作者简介：盛中华中共党员浙江大学公共管理学院硕士研究生