摘 要：民族区域法治属于区域法治的特殊类型，在发展起点、条件、目标、功能及具体内容上存在独特性，也兼具其它类型区域法治的特点。民族区域法律体系的建构时期，出台的重要宪法性法律规范主要解决民族区域与国家之间的关系问题。民族区域法治的恢复与重建时期，缩小东西部发展差距、实现区域均衡发展成为突出问题。进入新时代，社会主义市场经济条件下行政区域与经济一体化区域间的矛盾、“一带一路”建设以及构建人类命运共同体战略思想的提出，民族区域法治发展面临新挑战新机遇。民族区域法治70年的成功探索，为新时代深化全面依法治国实践贡献了宝贵经验，坚持和完善民族区域自治制度，合理科学配置自治机关自治权，推动基层社会治理创新，保障区域社会和谐稳定，实现经济社会协调发展，是民族区域法治发展的根本任务。
关键词：区域；民族区域；区域法治；民族区域法治；民族区域自治
民族区域法治是国家法治在民族区域的生动展现、具体实践，构成中国区域法治的独特形态。新中国民族区域法治70年的发展历程，是我国区域法治成功实践的鲜活样本，是国家法治在特殊区域的创造性探索，展示了中国区域法治的多样性、丰富性和开放性，为新时代深化全面依法治国实践提供了生动范例、贡献了宝贵经验，开辟了区域法治发展的广阔前景(1)例如2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出，率先营造彰显公平正义的民主法治环境，“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”这一“变通规定”的意见就是来源于民族区域法治成功探索实践和经验积累的智慧。。
一、区域法治与民族区域法治(2)民族区域有广义和狭义之分，广义的民族区域包括民族自治地方和非民族自治地方的民族乡，以及民族村、民族社区，狭义的民族区域仅指民族自治地方，即少数民族聚居区并享有自治权的地方。《宪法》《民族区域自治法》分别采用“少数民族地区”(《宪法》第4条第2款)、“各少数民族聚居的地方”(《宪法》第4条第3款、《民族区域自治法》第2条)、“民族自治地方”(《宪法》第六章、《民族区域自治法》各章)等概念，本文从区域法治的角度展开论述，为与其他行政区域、经济一体化区域的表述保持一致，故采用“民族区域”的概念，在内涵和外延上与“民族自治地方”相一致。
1. 区域法治的基本内涵。“区域”一词可以从多学科的角度进行理解和阐释，法学界主要从主权或者行政区划的角度理解“区域”。从国家的视角上讲，“区域”意味着“在一个主权国家范围内以特定的行政管辖层级为基础的地区单元，或者是以一定的地缘关系为纽带而形成的若干个行政管辖层级所组成的地区单元集合体”[1]106。
蕉城区水利风景区内现存在的旅游解说系统只限于景区指示牌，甚至连最基本的游客服务中心和相关宣传材料都没有。随着社会科技和人工智能的发展，人们利用手机进行生活工作越来越频繁，人工智能也应用于各行各业，如何将人工智能与旅游解说系统结合，来发扬水利知识的传播是需要考虑的问题。
区域法治，则是对应于国家法治的概念，“区域法治是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成具有区域特色的法治运行模式”[2]。在一个主权国家范围内，不同区域法治的运动发展不可能是处于互不相关、绝对排斥的状态，因而必定会构成国家法治发展这个“总体”；同时，各个区域有着不同的自然地理环境、经济发展程度、历史文化传统，区域法治的发展也必然呈现出多样化“个性”。因此，“主权国家范围内的区域法治发展是一个多样性与统一性有机结合的过程。”[1]116有学者将区域法治归纳成五种类型[3]：第一，国家试点形成的区域法治。即国家为进行某个领域的法治建设，试点单位在经过制度探索后，可能形成一种区域法治模式。第二，主权国家之间自主协定形成的区域法治。例如中国—东盟自由贸易区等。第三，民族自治形成的区域法治(3)我国依据宪法确立的享有自治权的区域，除民族自治地方外，还有香港特别行政区、澳门特别行政区。。第四，经济特区形成的区域法治。第五，国家战略形成的区域法治。例如，以“西部大开发法治”为内核的区域法治。
科技创新存在市场失灵，其主要根源包括创新过程的不可分性、创新收益的非独占性、创新过程的不确定性。由于科技创新存在市场失灵，必须在市场失灵的领域发挥政府的作用，而政府的作用主要体现在提供公共品和加强对创新资源配置的引导方面。因此，必须完善产业创新政策，在利率、土地、税收等方面给予高技术企业最大限度的政策性扶持;某些高新产业的基础技术、瓶颈技术具有公共品的性质，单个企业的研发动力不足，应当通过加大对相关的国家级科研机构的资金投入，提供对产业共性技术、重大原创技术、基础技术和关键技术的支撑;优化科技人员产业内流动机制，通过人员流动推动技术传播，这也是提升产业创新速度的有效方式。⑩
区域法治包含于国家法治，与国家法治具有内在的统一性、一致性。但是，“在法治发展的起点、条件、过程、动力机制、实现方式等等诸多方面，区域法治发展与国家法治发展之间无疑存在着明显的差异性”[1]111。正是这种差异性，构成了国家法治的丰富内涵，也为区域法治的理论研究提供了广阔空间，拓展和丰富了新时代中国法学的研究内容。
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与其他类型的区域相比，民族区域在发展起点、条件、目标、功能以及具体内容上也存在独特性。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，从设立民族区域的初衷上看，一方面是基于国家统一、民族和谐、边疆安全等考虑。另一方面是为了帮助少数民族地区在经济、社会、文化等方面的发展。宪法赋予民族区域广泛的自治权，其中，自治立法权是核心，民族区域可以结合当地民族的实际情况，执行或者变通执行国家的法律。民族区域法治建设的内容主要包括：民族区域与国家之间关系的法治化、民族区域自治权的规范行使、落实上级国家机关对民族区域的职责要求、保障民族区域公民的合法权益、以及民族区域之间、民族区域与其他区域之间的法治合作等。
作为兵团第二代、一连之长的何淑红，充分认识到新疆的主要危险来自“三股势力”的破坏。搞好民族团结、维护社会稳定，是每个兵团人神圣而不可推卸的责任。在反对“三股势力”这一大是大非问题上，她立场坚定，旗帜鲜明，白天，她忙于连队事务，深入田间地头和房前屋后，给职工群众宣传党的民族宗教政策，深刻揭露“三股势力”的丑恶嘴脸；夜里，她和男同志一样，设卡值班，巡逻排查，确保了连队的安全。
二、新中国民族区域法治的发展历程
民族区域法治恢复与重建之后，其功能也逐渐发生变化。随着改革开放政策的推行，经济建设成为国家大局和工作的中心，由于民族区域自然环境差异巨大、经济基础薄弱、生态基础脆弱，特别是边疆民族地区，自然环境复杂恶劣、原有社会发展水平低下，在经济建设过程中，最突出、最主要的表现就是民族区域发展严重滞后，以及东西部差距不断扩大，解决上述问题、推动国家区域之间均衡发展，是这一时期民族区域法治建设的主要功能。
中国是多民族国家，中国共产党建立民族区域自治制度而不是联邦制，这一重大政治决断法律化最早体现于《共同纲领》，它明确界定了民族区域与国家之间的关系。在《共同纲领》第六章的民族政策中，规定各民族一律平等，实行团结互助，各少数民族聚居的地区，实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。对此，周恩来在中国人民政治协商会议第一次会议召开前的报告中指出：“不管人数多少，各民族是平等的……这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超出自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一……今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”[4]
《实施纲要》是新中国第一部关于民族区域自治的专门法律，集中规定了民族自治区的类型、自治区域界线划定、自治机关以及自治权利。民族自治区包括三种类型：一是以一个少数民族聚居区为基础而建立的区域。二是以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区。三是以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治区。从性质上看，民族区域自治是民族自治与区域自治的结合。李维汉指出：“有些与汉族聚居区相联接或相交错的少数民族聚居区，因为经济、政治和历史的原因，在实行区域自治时，包含了一部分汉族居民区和城镇，个别民族自治区所包含的汉族居民甚至占自治区人口的多数。这是允许的，因为这既有利于民族团结，更有利于自治区的建设。”[5]465对于民族自治区的区域界线问题，李维汉认为：“应允许先做临时处理，以免急躁或拖延。对行政地位，原则上可依自治区的地域大小和人口多少决定。”[5]465自治机关按照民主集中制和人民代表大会制的基本原则，“其具体形式，则要依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的意愿，使能适应各少数民族当前发展阶段的面貌，成为实行区域自治的民族人民容易了解和乐于亲近的形式”[5]466。自治区在经济、财政、文化、教育及地方人民武装等方面享有自治权利。
2.区域法治视角下的民族区域法治。民族区域法治是区域法治的特殊类型，实践中往往还兼容了其他类型区域法治的特点。以武陵山片区为例，空间范围包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区)，其中，恩施土家族苗族自治州、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县、湘西土家族苗族自治州、城步苗族自治县、酉阳土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、石柱土家族自治县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县是民族自治地方，是国家西部大开发战略的有机组成区域，还是国家重大战略的试点区域，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作将为全国其他集中连片特困地区提供示范。
1981年6月，党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确要求：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自治权。”1982年《宪法》、1984年《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)的颁布施行是民族区域法治建设恢复与重建的重大标志。1982年《宪法》继承和发展了五四《宪法》关于民族问题的基本原则和精神。根据《宪法》制定的《民族区域自治法》，细化和完善了民族区域自治制度。此后，除涉及民族区域自治制度的法律规范，民族自治地方的自治条例、单行条例和变通规定、补充规定也蓬勃发展起来。
1.3 聋生掌握计算机水平的参差不齐，聋生能力的差距导致聋生完成任务所需时间存在较大差异。大大影响着教师的授课及课堂目标的完成。
上述规范初步构建了我国民族区域的法律体系，在实现多民族国家政治整合的同时，也为民族区域法治建设奠定了宪制基础。特别是“使新中国初期的民族关系发生了根本性变化，从政治上的不平等、歧视、各自为政转变为平等、团结、互助的新型民族关系，极大地增强了中华民族的凝聚力”[7]。随着民族区域自治制度在全国的推行，在新的民族自治地方组建起来的同时，原有自治地方也作出了调整。截止1958年底，先后建立了新疆、广西、宁夏3个自治区，29个自治州，54个自治县(旗)，加上1947年建立的内蒙古自治区，全国共建立起87个民族自治地方[8]。在1966年之前，民族立法工作出现短暂的繁荣，全国人大常委会批准了48个民族自治地方的组织条例，还通过了《民族自治地方财政管理暂行办法》等法律规范。
2.民族区域法治的重建与发展。“文革” 期间，由于受 “左” 的思想干扰，民族立法工作全面停滞。1975 年《宪法》甚至取消了民族自治地方制定自治条例和单行条例的规定。1978年的《宪法》虽然恢复了五四宪法关于民族区域自治的规定，但是民族法制建设仍然停滞不前。党的十一届三中全会以后，民族工作与国家其它工作同步全面拨乱反正，民族区域法治迎来新的春天。
五四《宪法》将民族区域自治制度载入，为民族区域法治建设奠定了宪法基础。五四《宪法》的制定过程是一个对民族问题进行深入探讨和达成广泛共识的民主协商过程，宪法对民族区域自治制度做出了更明确具体的规定。譬如自治权的权限范围，第70条规定：“各民族自治地方的自治机关按照宪法和法律规定的权限行使自治权。”但在刘少奇主持的宪法起草委员会第四次全体会议上，一些同志对此条款提出疑问：是否这一条意味着自治权受到很多限制了？法律没有规定的事情就不能做了？对此，邓小平指出：“宪法上充分保障了少数民族的权利，不能设想在宪法之外还可以做别的事情。要求脱离中国，加入别的国家，那不行；要求特殊，独立起来，也不行。具体的，政治、经济、文化的权利，是充分保障的。如果现在规定得还不够完备，将来还可以补充，但也要由法律来补充。”[6]
该工程位于杭垓镇南侧，小流域内溪流主要河道为唐舍港，下游为赋石水库，总面积49.55km2，现有水土流失面积5.94km2。2009年作为生态清洁小流域建设试点项目开展治理。治理工程主要包括水土流失综合治理、生态修复工程、河道综合整理工程、人居环境综合整治工程、生态农业建设工程、植物缓冲带建设工程、生态移民工程、监测评价工程等。
随着改革开放的深化，共同富裕以及“两个大局”思想的提出和西部大开发战略的实施，民族区域法治的内涵不断丰富发展。1988年11月2日，邓小平为祝贺广西壮族自治区成立三十周年题词：“加速现代化建设，促进各民族共同繁荣”。这体现了中国解决民族问题的战略思想，是社会主义本质要求——共同富裕理念在民族问题上的具体展现。在邓小平“共同富裕”“两个大局”思想基础上(4)邓小平指出：“沿海地区要加快对外开放，使拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量帮助内地发展，这也是个大局，那时沿海也要服从这个大局。”参见邓小平：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第277-278页。，1999年，中央提出实施西部大开发战略。西部是我国少数民族分布最集中的区域，少数民族人口占全国总人口的80%以上；全国5个民族自治区都在西部，30个自治州有27个在西部，国家西部大开发战略推动民族区域的全面振兴迈出了坚实步伐。
在西部大开发的新形势下，为推进民族区域经济社会发展，原有法律规范在加大对民族区域的投入和强化上级国家机关职责方面做出了修改。2001年2月28日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议发布了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，修改后的《民族区域自治法》正式确立了民族区域自治制度作为国家基本政治制度的法律地位，同时，新规定加大了对民族地区的财政、金融、基本建设、环境保护、教育等方面的投入，扩大了民族自治地方的对外贸易自主权[7]145-146。2005 年 5 月 31 日，《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(以下简称《若干规定》)施行，这是在 1991 年《国务院关于进一步贯彻实施<民族区域自治法>若干问题的通知》基础上，根据2001年修改通过的《民族区域自治法》以及民族自治地方的实际，对《民族区域自治法》的进一步细化。尤其是对上级国家机关不履行或不当履行职责的法律责任规定，是我国民族区域法治建设的一个重大突破(5)例如《若干规定》第31条规定：“对违反国家财政制度、财务制度，挪用、截留国家财政用于民族自治地方经费的，责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第 32 规定：“各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。各级行政机关工作人员在执行本规定过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”。特别是《若干规定》第6 条，还以行政法规的形式确认了西部大开发战略在民族区域的全面实施，对未列入西部大开发范围的自治县，明确要求由其所在省人民政府在职权范围内比照西部大开发有关政策予以扶持。
1.民族区域及其核心法律规范的建构。建国初期是民族区域法律体系的建构时期，这个时期的法律规范主要解决民族区域与国家之间的关系问题，任务是创立民族区域的政权组织架构、加强国家在民族区域的政权建设、保护少数民族权利、巩固新生的人民民主政权，核心规范包括1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)、1952年的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(以下简称《实施纲要》)、以及1954年的《中华人民共和国宪法》(即“五四宪法”)。
区域协作已在民族区域形成丰富实践：一是跨省级行政区划的协作。例如2011年国务院批准的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》，涉及湖南、湖北、重庆、贵州、四川等省市的民族区域。二是市级层面的区域性合作，例如乌昌一体化区域。三是县级层面的区域性合作。例如武陵山龙山来凤经济协作示范区。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，正式启动中国与相关国家双多边机制的区域合作即“一带一路”，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。“一带一路” 是促进共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路，作为国家重大国际合作倡议，开创了区域新型合作机制，不仅是打造区域经济合作的平台，也包括政治、法律、文化等方面的全方位合作，涉及地域广阔的民族区域特别是西部边疆民族省区。为了更全面直观地了解当前有关区域发展战略对民族自治地方的影响，笔者对“十二五”期间(2011-2015年)30个自治州所处的经济一体化区域(包括经济示范区、协作区、试验区以及生态保护区等)进行了如下梳理(见表)。
3.民族区域法治在新时代的机遇与挑战。随着社会主义市场经济的深入发展，城市化进程的加速推进，信息化网络化的广泛运用，国家行政管理体制改革也逐步深化。与此同时，区域间经济社会发展的不平衡性，促使区域之间开展广泛的联合与协作成为可能，区域合作机制产生。无论是纵向的行政管理体制改革，还是横向的地方政府之间协作，都给民族区域法治发展带来新的挑战。
一方面，传统行政管理体制下形成的行政区域与新兴的经济一体化区域之间存在矛盾，自由大市场难以形成，行政的垄断与分割极大地妨碍了资源的合理配置和商品的自由流通，在行政管理体制改革的大背景下，民族区域自然也面临管理体制改革这个共同问题。例如发端于20世纪90年代的“强县扩权”改革，运用于民族区域导致了自治权的虚化[9]；行政区划调整也是行政体制改革中常用手段，对被撤并民族区域的自治权产生影响(6)长期以来，行政区划调整都是我国行政体制改革中普遍采用的方式。例如成立于1985年的辽宁省凤城满族自治县，1994年撤县改为凤城市；成立于1989年的辽宁省北镇满族自治县，1995年撤县改为北宁市；1987年成立的海南省东方黎族自治县，1997年撤县设立东方市；1984年成立的黔江土家族苗族自治县，于2000年撤县改为黔江区；广西防城各族自治县于1958年成立，1993年经国务院批准将之分为防城区、港口区和东兴市；1988年国务院批准湖南省设立大庸市(后改为张家界市),将原属湘西州的大庸县和桑植县划归张家界市管理,成为张家界市的永定区、桑植县；2002年，国务院批准云南省撤销丽江地区和丽江纳西族自治县，设立地级丽江市，将原属于丽江纳西族自治县的大研镇、龙山乡等6个乡镇划归丽江市古城区管辖，丽江市辖原丽江地区的永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县和新设的古城区、玉龙纳西族自治县。参见金炳镐、田烨：《新世纪中国民族区域自治制度创新的一个亮点——“民族自治市”》，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2007年第5期；周勇、马丽雅：《民族、自治与发展：中国民族区域自治制度研究》，法律出版社2008年版，第266页。；在经济发展、城市化、信息化进程较快的部分民族区域，对自治州的未来引发讨论，学界提出设立“自治市”的构想[10]。在实践中，2012年国务院下发《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发2号文件)，为此，黔东南苗族侗族自治州已开展了自治州及辖区行政体制改革试点工作。
另一方面，随着区域之间合作协同发展的推进，尤其是以习近平为代表的党中央关于“一带一路”以及构建“人类命运共同体”战略思想的提出和实施，新的对外开放和区域协作格局形成，对民族地区的区域协作与开放能力提出新的更高要求。我国区域协作的规范依据主要是行政协议和区域规划，较早的如2005年5月福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省签订的《泛珠三角区域地方税务合作协议》，新近的有2019年2月中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》等。随着区域合作的发展，区域法治随之系统推进。例如在司法领域，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”在立法领域，2015年3月，十二届全国人大第三次会议修订《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，将地方性法规的制定权赋予所有设区的市和自治州，为地方充分发挥自主性提供了更加明确具体的法律依据(7)根据《立法法》第72条第5款的规定，自治州的人民代表大会及常委会可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。。地方立法权的扩容也为民族区域的立法和立法合作提供了契机。笔者曾亲自参与的立法项目——《酉水河保护条例》，就是湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州为保护酉水河及其流域生态而开展的区域立法合作，是民族区域立法合作的首次成功探索[11]。
我们不得不承认和发达国家相比，我国的轧钢相关技术发展时间较短，同时国外的技术封锁，使得我国轧钢技术领域出现了许许多多的问题，这些问题或多或少都在影响着我国轧钢发展。这些技术问题中最主要也是当前比较难解决的是温度控制技术，主要体现在加热过程中加热炉内的温度场控制以及坯料的实际温度跟踪。这些问题需要进一步研究开发。
全国30个自治州所属经济一体化区域一览表
自治州所属行政区域所属主要经济区域延边朝鲜族自治州吉林省延龙图一体化恩施土家族苗族自治州湖北省武陵山片区;武陵山龙山来凤经济协作示范区湘西土家族苗族自治州湖南省武陵山片区;武陵山龙山来凤经济协作示范区凉山彝族自治州四川省乌蒙山片区甘孜藏族自治州四川省全国14个集中连片特困区———甘孜藏区阿坝藏族羌族自治州四川省川西北生态经济示范区伊犁哈萨克自治州新疆维吾尔自治区丝绸之路经济带巴音郭楞蒙古自治州新疆维吾尔自治区库(尔勒)尉(犁)一体化;丝绸之路经济带克孜勒苏柯尔克孜自治州新疆维吾尔自治区丝绸之路经济带昌吉回族自治州新疆维吾尔自治区乌昌一体化区域博尔塔拉蒙古自治州新疆维吾尔自治区丝绸之路经济带甘南藏族自治州甘肃省丝绸之路经济带临夏回族自治州甘肃省丝绸之路经济带玉树藏族自治州青海省丝绸之路经济带果洛藏族自治州青海省青甘川滇四省藏区海北藏族自治州青海省丝绸之路经济带海南藏族自治州青海省三江源保护区海西蒙古族藏族自治州青海省青海省柴达木循环经济试验区黄南藏族自治州青海省三江源保护区怒江傈僳族自治州云南省片马边境经济合作区大理白族自治州云南省滇西边境片区文山壮族苗族自治州云南省滇桂黔石漠化集中连片扶贫开发区西双版纳傣族自治州云南省勐腊(磨憨)重点开发开放试验区红河哈尼族彝族自治州云南省个旧、开远、蒙自一体化;昆玉红旅游文化产业经济带迪庆藏族自治州云南省滇川藏经济走廊楚雄彝族自治州云南省乌蒙和滇西片区连片扶贫开发区德宏傣族景颇族自治州云南省瑞丽沿边重点开发实验区黔东南苗族侗族自治州贵州省黔中经济区;凯(里)麻(江)同城化;黔东一体化;黎(平)锦(屏)同城化黔南布依族苗族自治州贵州省瓮安与福泉、惠水与长顺、贵定与龙里一体化黔西南布依族苗族自治州贵州省泛珠三角区域、中国—东盟自贸区、珠江—西江经济带、左右江革命老区
备注：以各自治州近五年的政府工作报告、《第二届全国民族自治州全面建成小康社会经验交流现场会交流材料汇编》(恩施发展研究院，2016年9月)为依据统计。
总的说来，随着民族区域法治的发展，新时期民族区域与上级国家机关之间的行政管理体制、民族区域与其他行政区域的关系，正在适应新经济社会秩序和社会治理要求逐渐变革、调整。但当前行政管理体制改革和区域协作机制构建主要还是依靠行政手段推进，政策性特点突出，一些责任还难以落实，对相关主体而言确定性不强、约束力不够，与法治化、国家治理体系和治理能力现代化的要求还有差距[12]，这也是民族区域法治建设在新时代需要着力解决的问题。
三、民族区域法治70年的经验与展望
1.坚持和完善民族区域自治制度。民族区域自治是新中国创立初期立宪者们做出的政治决断，是我国单一制国家结构形式的有机组成部分，体现了国家与民族区域的权力配置关系。党的十九大报告在新时代中国特色社会主义思想和基本方略中明确指出，必须坚持和完善民族区域自治制度。民族区域法治的目标和内容将随着时代变迁而不断丰富和发展，但是，作为宪制基础的基本制度安排，民族区域自治制度不会动摇，这是用中国话语阐释中国法治、加强民族区域法治研究应有的制度自信和学术态度。为此，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以深化全面依法治国实践为主线，以国家治理体系和治理能力现代化为保障，以铸牢中华民族共同体意识为目标，牢牢把握“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的基本要求，着力民族区域法治与地方治理创新研究。
如前所述，随着经济社会发展和城市化进程加速推动的社会转型，学者们对民族区域自治权所受到的冲击十分担忧，因此提出创新宪法和法律规定的民族自治地方的主张，例如将自治州改为自治市。也有学者认为，自治权只是民族区域享受国家优惠和照顾的权利，设立民族自治地方只是一种暂时性的措施，“当民族自治地方已经达到法定撤销自治县( 自治州)的行政建制、改设市的行政建制时，恰恰表明了民族自治地方在国家优惠和照顾制度( 民族区域自治制度) 之下，已经达到甚至超越于一般地方的发展水平，‘国家’也已经实现对民族自治地方‘造血’能力的培育( 而非简单的‘输血’) ，因而符合法定条件而进行撤自治县( 州) 改设市的思路正是民族自治地方城市化发展的正确方向”[13]。坚持民族区域法治发展目标和正确方向，必须系统把握《民族区域自治法》的完整意涵和民族区域自治精神，对自治权的属性有清晰、全面和透彻认知。从理论上说，在我国单一制国家结构形式之下，自治权具有双重属性：第一，自治权具有权力的属性，来源于国家的授予，属于国家权力的一部分，所以，《宪法》和相关法律规定，民族自治地方自治机关行使地方国家机关的职权，与此同时又依法行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。第二，自治权具有权利的属性，代表着自治群体的利益[14]。自治权利包括针对整个区域的暂行特别措施或优惠政策，例如接受上级国家机关财政、物资、技术等方面援助的权利，同时也包括基于民族因素采取的差别对待措施，目的在于保持文化多样性和贯彻民族平等，例如尊重少数民族使用和发展自己的语言文字、决定保持或改革本民族的风俗习惯等方面的权利。如果将自治权只是等同于接受国家优惠政策或者照顾的权利，显然是有失偏颇的。随着民族区域经济社会的发展，与其他区域之间的发展差距会逐步均衡，一些暂行特别措施也会被取消，但文化多样性是人类社会一个漫长而持久的价值追求，与民族文化认同相关的权利也应当得到尊重。因此，民族区域自治制度并不仅仅具有经济上的“造血”功能，还蕴含着更高的价值目标、价值追求。
2.合理配置民族区域与上级国家机关之间的权力。无论是在单一制国家还是联邦制国家，整体与局部、中央与地方、全国性中央政府与区域性地方政府之间的权力配置都存在着“度”的权衡与掌控，这个“度”既取决于立宪者或立法者对当时国家权力配置所做的基本判断，也会随着政治实践的探索而发生改变，这是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。一旦中央与地方权力配置的“度”失衡或破坏，就会危及国家的统一或是各组成部分的利益。民族区域自治制度之核心在于自治权，自治权的有无及其范围的大小是中央与民族自治地方权力配置的“度”最直接的体现。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从政府治理创新的角度，改革的核心就是要实现权力配置的优化，也就是通过深化行政体制改革、党和国家机构改革，使体制机制更加健全，机构设置更加合理，职能设定更加科学，权力配置更加优化，权力运行更加顺畅，权力监督更加有效，党的领导更加有力。国家权力配置包括纵向权力配置和横向权力配置。从纵向而言，长期以来，由于我国没有相应的中央与地方关系组织法，《民族区域自治法》也未具体明确，5大自治区的自治条例至今还没有制定出台，30个自治州的自治条例也无权规定其与上级国家机关之间的关系。因此，中央与地方、中央与民族自治地方、上级国家机关与民族自治地方之间权力配置的“度”调整，主要依靠行政因素主导和决定，始终未能走出“一管就死，一放就乱”的循环，法治化、稳定性有待提升。因应经济社会的发展和改革的深化，2015年《立法法》修订，地方立法权扩容，从理论上说，民族自治地方尤其是自治州将有更多机会在立法创制过程中实现与上级国家机关的利益协商博弈。但是，从多年以来自治条例、单行条例以及地方性法规的制定情况来看，在缺乏明确的央地关系法和规范的立法争议解决机制情况下，试图通过行使地方立法权，以实现民族区域与上级国家机关之间合理的权力配置几乎是不可能的。这也是今后民族区域法治建设中需要系统研究和亟待解决的实践难题，民族区域自治制度的生命力在于民族自治地方治理体系设置和治理能力的不断完善与提升，也就是全面提高民族自治地方自治的现代化水平。
步骤1 两次装试序列Si,Sj(结束时间分别为timeESi,timeESj)的装配数据可表示为DSi=U(timeESi)-U(timeES(i-1))和DSj=U(timeESj)-U(timeES(j-1))。特殊地，若Si为第一次装试序列，则DS1=U(timeES1)。
3.着力解决民族区域与其他区域法治发展中面临的共同问题。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，要求“到本世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制，区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效，为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障”[15]。从法治国家的角度，无论民族区域还是其他区域之间的协调发展，法治都是最有效的保障。随着国家对生态环境保护力度的空前加大和地方政府合作的深入，区域法治在相关领域已经开展了大胆探索。国家层面的立法，例如2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”；“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”地方层面的立法，如《湖南省行政程序规定》第 15 条第 1 款规定了地方政府之间合作的基本原则：“各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作”。上述规定为区域合作行为提供了一些法律依据，但距离法治目标和实践的要求还远远不够。譬如作为一个公权力主体，区域合作组织应当由宪法、组织法规定或专门法律授权，但从现行法律规范中还找不到设立区域合作组织的依据。另外，区域合作的模式、领域、程序、保障机制等，都需要法律进行有效回应[16]。
2019年2月，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平深刻指出：“改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境，加强涉外法治建设，为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。”[17]新时代打造全面开放新格局，在国际层面上的区域合作，必然会越来越多涉及一系列合作协议的签订、合作组织的设立以及贸易争端的解决。民族区域与其他区域一样，在对外经济合作过程中，都要积极了解和参与推动双边、多边贸易协定的签订，充分运用国际贸易规则，着力相关主体之间利益的均衡和保护，助推“一带一路”建设和人类命运共同体的构建，实现区域经济的协调发展和社会和谐稳定。
总之，大国治理，机杼万端。中共中央《深化党和国家机构改革方案》明确提出，赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，这是新时代国家治理体系现代化的重大创新举措。我国现有5个自治区，30个自治州，120个自治县(旗)，土地面积达681万平方公里，占国土面积的71%，民族区域地域辽阔、文化独特、民族多样，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”尤为突出，基层治理任务艰巨而繁重。以区域法治推动民族自治地方社会治理创新，保障民族区域社会和谐稳定、经济社会协调发展，对于加强国家建设和实现中华民族伟大复兴中国梦有着重大理论和实践意义。民族区域法治研究必须立足新时代全面依法治国实践新要求开展系统性创新研究，即围绕政府治理创新、区域法治创新、社会治理创新、基层组织创新、绿色发展创新、治贫减贫创新、边疆治理创新等重点，科学总结新中国民族区域法治70年发展的创新经验，深刻揭示民族区域社会治理创新实践中的难点问题，为新时代区域法治特别是民族区域法治发展提供学理支撑和创新路径。
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中图分类号：C957
文献标识码：A
文章编号：1672-433X(2019)06-0007-08
收稿日期：2019-08-10
基金项目：国家社会科学基金项目“法治中国建设与民族区域自治”(14AMZ001)；国家社会科学基金项目“地方立法权扩容对民族自治地方立法的影响及对策研究”(17BMZ004)。
作者简介：戴小明，男，湖北民族大学教授、博士生导师，法学博士，主要研究区域法治。冉艳辉，女，湖北民族大学副教授，法学博士，主要研究宪法学与行政法学。
(责任编辑 彭建军)
标签：区域论文; 民族论文; 法治论文; 民族自治论文; 国家论文; 《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第6期论文; 国家社会科学基金项目“法治中国建设与民族区域自治”(14AMZ001)国家社会科学基金项目“地方立法权扩容对民族自治地方立法的影响及对策研究”(17BMZ004)论文; 湖北民族大学法学院论文;