![[美]约翰M卡门斯基:美国联邦政府绩效管理的历史演进与启示论文](https://www.lunwen90.cn/thumb/7a40982c6b086de48b2ffd68.webp)
[关键词]绩效管理；美国联邦政府；绩效信息；战略管理；循证决策
[摘 要] 过去二十年兴起的绩效管理运动改变了美国政府机构内部及机构之间的对话，使其从关注对绩效活动过程和产出的测量，转向关注任务目标的实现。美国绩效管理运动经历了三个阶段：首先，通过开发新的管理流程收集绩效信息；其次，使用更复杂的技术分析绩效信息；最后，在绩效信息收集工作的推动下，决策者对绩效信息的需求逐步增加。经过反复试验，美国联邦政府得以实现绩效管理框架的发展和制度化，并借助该框架成功实现了执政者更替时政府管理的平稳过渡。
一、引言
20世纪90年代早期，美国海岸警卫队主要通过对船只进行检查和认证的方式开展海事安全工作。相应地，船只检查次数和出色的检查结果成为其衡量海事安全的绩效指标。不过，一项新出台的法律建议其将绩效关注重点转向海事事故次数及伤亡人数上。海岸警卫队随后开展海事事故原因调查，结果发现，大部分事故是由人为原因而不是设备故障造成的。因此，海岸警卫队将执法策略由检查船只转变为与工业界携手努力，培训船员如何避免事故。得益于此，在1990年至1995年间拖船行业的死亡率下降了70%[注]Harry Hatry, Elaine Morley, Shelli Rossman, and Joseph Wholey. HowFederalProgramsUseOutcomeInformation:OpportunitiesforFederalManagers. IBM Center for The Business of Government, 2003, 57.。
作为国际组织、美国州和地方政府以及非营利组织开发和使用绩效信息的一个里程碑，1993年通过的《政府绩效与结果法案》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct, GPRA)标志着美国联邦政府绩效管理运动的起源。
由于不同绩效管理方法的视野和深度不同，绩效管理的含义常常难以界定。不过，学术界提出了几种概念模型可以用来描述不同绩效管理方法之间的差异。例如，Bouckaert和Halligan根据成熟度的差异，将绩效管理划分为四种不同模型，分别是：
绩效行政模型：建立一个线性的输入/输出测量系统，并专注于产出和效率的测量。
孤立的绩效模型：不同的职能和项目拥有各自的绩效系统，即使在同一组织内部，各系统之间也缺乏联络，系统内部各模块之间也缺乏整合。
绩效管理模型：绩效评估不仅仅被用来问责，还被用于学习和改进机构内部运营，绩效信息能够系统地生成、整合和使用。
绩效治理模型：跨机构、跨部门的协作治理取代了之前自上而下的等级式绩效管理，许多第三方机构联合非营利组织，共同为社会提供公共服务，为政策制定提供绩效信息[注]Geert Bouckaert and John Halligan, ManagingPerformance:InternationalComparisons.New York: Routledge Press, 2009.。
尽管这四种绩效管理理论模型实际上可能并不存在，但它们却提供了一种有用的思考框架，能够帮助我们理解过去20年不同的绩效管理方法如何演化和发展，以及绩效管理未来的走向。
GAO在2009年对新的国防薪酬体系进行评估：“调查结果显示，随着国防部及其下属机构陆续实施新的薪酬体系，对于新体系能否实现其目的并根据员工绩效情况实施奖励，员工的乐观情绪有所下降。”鉴于GAO的报告和其他关于绩效报酬制度公平性的投诉，国会在2010年初废除了国防部和国土安全部的绩效薪酬制度[注]U.S. Government Accountability Office, Human Capital: Continued Monitoring of Internal Safeguards and an Action Plan to Address Employee Concerns Could Improve Implementation of the National Security Personnel System, GAO-09-840 (Washington, DC, 2009), 8.。然而，在2017年国会的一次听证中，GAO却不建议废弃绩效薪酬制度，原因是：“虽然做起来不容易，但实施更加以市场为基础、以绩效为导向的薪酬制度，确实具备可行性和必要性”[注]U.S. Government Accountability Office, Federal Workforce: Sustained Attention to Human Capital Leading Practices Can Help Improve Agency Performance, GAO-17-627T (Washington, DC, 2017), 8.。2018年的总统预算也建议，用基于绩效的薪酬制度代替原先基于职位的薪酬制度[注]Charles Clark. Trump'sBudgetWillPushPerformance-BasedPayforFeds. Government Executive, February 9, 2018.。
(一)绩效管理面临的持续挑战推动了绩效变革
受进步运动影响，20世纪初以来，美国联邦、州和地方政府就开始不同程度地进行绩效信息的收集和使用。到20世纪70年代，地方政府和少数州政府开始有序地开发绩效评价系统。联邦政府也出台了一些与绩效管理相关的举措，如20世纪60年代国防部的计划、组织和预算系统(PPBS)。其他联邦机构则在1993年《政府绩效和结果法案》(GPRA)通过后才真正开始绩效管理。该法案要求联邦部门和机构制定战略计划、年度绩效计划、绩效评价指标和年度绩效报告。
到2010年，美国政府在如何有效开发、使用和管理绩效管理系统方面已积累了大量的经验和教训。其中，有许多经验来自于美国政府问责办公室(Government Accountability Office, GAO)对GPRA实施情况的观察，还有一些来自于各级政府在日常绩效管理工作有效性和影响力方面的实践。据此经验，美国在2010年出台了新的《政府绩效与结果现代化法案》(The GPRA Modernization Act)，对相关内容进行了相应调整。美国政府问责办公室等指出，机构管理者在绩效管理过程中面临的首要挑战是现今仍存在的两大现实问题：
一是关注产出(outputs)还是结果(outcomes)的测量。在传统的等级管理模式下，政府部门特别是联邦政府部门可能更倾向于关注能够被用于问责的“产出”(例如教室中的师生比、给定科目的授课小时数)，而不太关注“结果”(例如高中生毕业、找工作或升学的比例)。因为实现“结果”往往需要灵活的跨机构协作及合作治理。美国政府虽然在合作治理方面已经取得一些进展，但在绩效管理领域的合作治理仍显不足。二是缺乏对绩效信息的需求。法律虽能强制要求机构制定绩效计划、推行绩效措施和提交绩效报告，但却无法影响决策者的行为，使他们产生使用绩效信息的需求。即使美国政府相继采取了利用计分卡进行激励、创建新的组织模型等多种措施，也没能破解让管理者在预算编制中系统地使用绩效信息的难题。不过，在定期使用绩效信息来进行项目管理方面，政府机构已经取得了一些进展。近年来，绩效信息供给成为绩效管理关注的重点，通过可视化等描述性工具能够使绩效信息更易于被解释，同时提供得也更加及时，并提升决策者对绩效信息含义的理解。但是，由于绩效管理和预算系统之间的整合还不够紧密，决策者对绩效信息的使用可能时断时续。
除了联邦政府为完善绩效管理所做的努力，一些州政府也颁布了类似于GPRA的法案。一些社会团体(如参与实施寄养计划的团体)和市政专业协会也为公共事务(如废物回收、应急响应等)制订了行为规范标准。2010年代，大量支持绩效管理、循证决策和绩效分析的非营利组织、基金会和利益群体也参与到绩效管理工作中。
在2006年发表的报告《OMB推出PART：应对预算与绩效整合的挑战》中，Gilmour在评估PART的实施情况后发现，“几乎没有证据表明PART给项目管理带来重大改变”[注]John B. Gilmour. Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance, IBM Center for The Business of Government, 2006.。随后GAO的评估也证实了这一说法：“在熟悉PART的联邦管理人员中，只有26%的人表示将PART的结果应用在管理决策中，只有14%的人认为PART有助于改善绩效。”[注]U.S. Government Accountability Office. GovernmentPerformance:LessonsLearnedfortheNextAdministrationonUsingPerformanceInformationtoImproveResults. GAO-08-1026T (Washington, DC, 2008), 9.
(二)美国政府绩效管理演化进程
如图1所示，1998-2018年美国联邦政府绩效运动的演变路径大致可分为三个阶段：
发展初期：为响应1993年GPRA的通过，联邦机构开始在日常工作中引入绩效管理，以形成可用的绩效信息。与上文Bouckaert和Halligan提到的前两种绩效管理模型相似，联邦政府绩效管理行动的第一步就是为机构制定战略规划、年度运营计划、绩效测量指标，建立数据收集系统和数据分析系统。此外，机构领导人也将其关注焦点由项目的“产出”转向“结果”。这一阶段，联邦政府对绩效信息的使用还十分有限，但地方政府在这方面已采取了一些开创性的做法。
扩散阶段：本阶段绩效管理开始出现一项转变——由原来的创造绩效信息供给转向提升管理者和决策者对绩效信息的需求，具体措施包括将绩效信息用于问责、运营管理、预算制定和薪酬决策等。这一阶段的另一特点是开发了更为复杂的绩效信息收集和使用方法，例如对“未观察到的事件”(如非法毒品走私)的测量，对未发生的事件的预测(如预测犯罪更有可能在何时何地发生)。
(1)由于外出非农就业的劳动力，尤其是占比最大的男性劳动力在农地转出之前就已经进行了非农迁移，而农地转出之后所释放的家庭劳动力(绝大部分为女性劳动力)更加倾向于本地非农就业，从而使得农地转出对家庭全体成员和男女成员各自的非农就业时间均有显著正向影响。(2)但在细分就业区域之后，农地转出的作用呈现出了显著的异质性，农地转出依旧会显著正向影响农户全员及男女成员各自的本地非农就业时间，但对农户全体成员及男女成员各自的外出非农就业劳均时间的影响则均未通过显著性检验。
制度化阶段：2010年新的《政府绩效与结果现代化法案》纳入了GPRA实施以来的多项绩效管理经验，包括新定义的治理结构、更稳定的机构运营框架，以及促使各机构就共同问题开展协作的机制。与此同时，技术的进步使得数据的收集和分析更加容易，分析师和决策者对数据的使用也更加便利。由此，循证决策和基于绩效的项目模型应运而生，例如分层证据拨款(Tiered Evidence Grants)和为成功付费计划(Pay-for-Success)[注]为成功付费(PFS)是一种将公共服务资金支付和结果衡量联系起来的契约设立方法。传统做法通常是根据服务的数量或短期产出支付资金，在PFS合同中，资金提供者同意在服务提供达到预先商定的水平时提供资金，如果没有达到预期成果则不会支付资金。PFS对政府特别具有吸引力，通过为具有明显结果的计划分配资金可以提高资源的使用效率。就在这一阶段出现。
图11998-2018年美国政府绩效管理演化进程
即使已经具备了制度化的扩散能力，绩效管理运动想要成长为Bouckaert和Halligan所描述的“绩效治理模型”仍然困难重重。要实现这一目标，需要将政府内部的人事、技术、监管、预算等管理系统进行更好的整合，并使绩效信息具备更细的颗粒度、更高的时效性和更好的情境性。除此之外，政府领导者面临的更大的挑战是将绩效管理方法作为他们的日常领导战略，而不仅仅是一套需要遵守的管理流程。
在接下来的部分，本文将对绩效管理的三个发展阶段进行详细介绍，并总结经验教训，即随着绩效运动的不断发展，未来几年政策制定者将会面临什么样的挑战。
二、早期行动：创造绩效信息供给
1993年颁布的GPRA要求，在1997年政府全面启动绩效评估前，至少要开展10个绩效目标设定的试点。1998年，法案颁布五年后，其相关要求才开始在政府范围内广泛执行。但在1994年至1996年间OMB实际上批准了大约70个试点项目，由此涌现了一批用于绩效计划制定、测量和报告的管理流程。受新法案影响，多个机构或项目也开始重新思考实现其目标的方法和路径。
实际处理中，随着SAR图像的分辨率不断提高，从图像中可以看出更多的细节特征，部分成像场景中能清晰地观察到城市中的建筑群等强杂波散射点，此类SAR图像将呈现出明显的非高斯性。因此，若采用基于Alpha稳定分布的杂波抑制算法进行处理，必能提高系统的GMTI性能。
(一)引入新的绩效管理流程
在1993年GPRA通过后，各机构花费了很长时间才制定出符合法案要求的管理流程。法案要求，政府机构要开展一系列试点项目并实现下列要求：制定战略规划和组织愿景；制定绩效年度计划、措施和目标；进行绩效报告和绩效评估。
根据美国国会的要求，政府问责办公室就各机构对法案的执行情况开展了评估。评估要求各机构要在1997年9月30日前制定第一份机构战略规划，在1998年9月30日前制定第一份年度绩效计划，在2000年初出台第一份年度绩效报告。上述这些要求已经不同程度地渗透到各机构的下属部门或管理流程中。各机构在采用新的绩效管理流程时也形成了各自独特的经验，有的以合规为导向，有的则借助新流程重新思考如何实现其使命和目标。
(二)制定战略规划和组织愿景
GPRA要求各机构制定至少三到五年的战略规划，包括阐述组织使命和制定长期发展目标。例如，美国空军在1997年制定了其到2025年的组织战略规划，对长期发展目标进行了说明。Campbell在2000年发表的报告《政府战略规划：来自美国空军的经验》中，详述了空军参谋长Ronald Fogelman将军在1996年如何凝聚所有空军四星级将军的力量，共同协作制定了美国空军的长期发展愿景[注]Colin Campbell. CorporateStrategicPlanninginGovernment:LessonsfromtheUnitedStatesAirForce. IBM Center for The Business of Government, 2000.。之后，他又组织所有空军三星将军组成董事会，负责制定组织战略规划。通过这些做法，美国空军明确了战略规划制定过程中潜在的16个关键问题，并在后续对其中的4个问题进行了补充说明。
遗憾的是，在该战略规划实施之前，Fogelman将军就退休了。新上任的空军参谋长在2000年出台了一项新规划，原战略规划退居次要地位并被搁置执行。与1997年规划不同的是，新规划在制定过程中除了邀请正式军队官员参与外，还聘请了空军部长参与，并且将时间跨度由30年缩短为20年。
Campbell认为：“美国联邦政府制定组织战略规划的行为并不会自动发生。”[注]Campbell, Corporate Strategic Planning, 40.员工能力的欠缺及高层领导人的频繁更迭使得组织长期目标难以实现，但合作治理及利益相关者的参与能够帮助解决这个问题。他认为，只有经过大量的实验，才能将制定战略规划固化为组织管理流程中的一部分。GAO对各机构战略规划实施情况的评估也证实了这一结论[注]U.S. Government Accountability Office. Results-OrientedGovernment:GPRAHasEstablishedaSolidFoundationforAchievingGreaterResults. GAO-04-38 (Washington, DC, 2004), 46.。
(三)制定绩效年度计划、措施及目标
机构的战略规划只有和日常运作紧密联系起来才能够发挥作用，这就需要机构制定能够体现资源使用、工作措施和组织愿景的年度运营计划。
在制定具体的工作措施时一个特别具有挑战性的问题是，跨部门工作计划需要参与该项工作的多部门协同制定。例如，国家药物管制政策办公室(ONDCP)在1997年率先开发了一套绩效测量和评估系统，并耗资190亿美元，联合50多个联邦机构制定了禁毒战略。
Murphy和Carnevale在2001年发表报告《制定跨机构工作计划存在的挑战：来自国家药物管制政策办公室的经验》，介绍了ONDCP跨组织绩效系统的演变过程。他们认为，即使ONDCP的权责仅限于工作协调，没有任何要求其他机构服从的权力，“它还是设法制定了一系列令人印象深刻的组织愿景、工作目标和绩效措施，并试图改善联邦药物管制工作”[注]Patrick Murphy and John Carnevale. TheChallengeofDevelopingCross-AgencyMeasures:ACaseStudyoftheOfficeofNationalDrugControlPolicy. IBM Center for The Business of Government, 2001, 56.。
不过，绩效评估系统有时可能会产生令人意外的结果。比如，为响应GPRA，劳工部在20世纪90年代末为其新颁布的劳动投资法案开发了一款绩效管理系统。在2005年的一项研究中，Heinrich对新系统的实施情况进行评估后发现，由于不可预见的原因，该系统的绩效目标设定存在问题[注]Carolyn Heinrich. ChapterSeven:SettingPerformanceTargets:LessonsfromtheWorkforceInvestmentActSystem. Managing for Results: 2005 (Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2005), 351-378.。该系统由三个要素组成：用来评估组织目标达成情况的绩效标准；一套用于设定标准的绩效目标，以及用于测量这些目标达成情况的方法；针对目标完成情况设定的奖励和处罚措施。
为了能够更好的反应出学生在本门课程中的学习情况，本课程的评价机制主要分两个部分完成。一部分是最终的理论考试，占到总课程评价的30%；一部分是学生课堂上完成实训项目的评价，由教师打分、小组自评和小组互评完组成，此部分评价占课程评价的40%。
经过谈判，劳工部将各州前一年的绩效数据设定为当年绩效目标的基线值。但随着2000年经济衰退，各州的经济状况也随之发生了变化。受不可控因素的影响，各州没能达成其绩效目标。Heinrich指出：“面对经济的急剧变化，各州没有及时做好工作调整，以致经济衰退时存在绩效目标无法实现的风险。”[注]Heinrich, Managing for Results: 2005, 369.
栽培管理：定植时灌足水，注意保水，但避免积水；施肥以农家肥为宜，每株施基肥3～7kg，每年春季和秋季各追肥1次。
(四)实现绩效报告和绩效评估
绩效管理系统的一个重要价值在于它能够被用来问责和学习，从而提高组织未来的绩效。这一功能主要体现在绩效报告和绩效评估环节。绩效评估在20世纪70年代首先被应用在卫生、教育和福利部(HEW)等社会服务机构中，但直到2000年初才获得广泛的支持。
天理图书馆收藏17号敦煌写卷，主要来自李盛铎、许承尧、张大千等旧藏，其中张大千旧藏构成了天理图书馆藏品的主体。这批文献的主要内容是汉文佛典，还有藏文、回鹘文等佛教、道教经典，以及论语、诗经、开蒙要训、社司转帖、本草等残卷等。除写本外，该馆还藏有大谷探险队带回的敦煌纸本绘画“玄奘三藏像”，但入藏途径尚未明。
Boyle在2009年发表的《绩效报告：来自各国的实践经验》报告，对澳大利亚、加拿大、爱尔兰和美国四个国家的绩效报告进行比较分析，发现了它们的共性和差异，以及影响绩效报告中产出和成果信息的关键因素[注]Richard Boyle. PerformanceReporting:InsightsfromInternationalPractice. IBM Center for The Business of Government, 2009.。他发现：“总体来看，美国的绩效报告更倾向于报告绩效结果，且绩效指标一般为符合相应数据质量标准的定量指标，与绩效目标及多年的基线数据也联系紧密。”《政府绩效与结果现代化法案》规定，政府机构至少每年进行一次绩效报告，及时更新实际绩效情况。
绩效信息可以帮助项目经理和利益相关者理解“正在发生什么”，但通常不能解释“为什么”会产生这样的结果。理解绩效结果产生的原因需要对项目本身加深了解，还需要对项目实施绩效进行评估。在2001年的《利用评估来支持绩效管理：联邦机构官员工作指南》中，Newcomer和Schierer比较了13个大型联邦部门和10个大型机构的各项能力[注]Kathy Newcomer and Mary Ann Scheirer. UsingEvaluationtoSupportPerformanceManagement:AGuideforFederalExecutives. IBM Center for The Business of Government, 2001.。他们发现，联邦机构在绩效评估上普遍能力欠缺，但为达到GPRA的要求，各机构对绩效证据却有较高的需求[注]Newcomer and Scheirer, Using Evaluation, 8.。他们还发现，绩效评估可以有效改善机构的战略规划和项目质量，并加强对国会的问责，明确特定项目的绩效结果[注]Newcomer and Scheirer, Using Evaluation, 32.。因此，机构通过增加人员和财务的方式加强绩效评估能力，改善管理框架，“有望带来项目管理的改善及组织目标的实现。”[注]Newcomer and Scheirer, Using Evaluation, 33.他们建议将机构层面的绩效评估和项目管理人员结合起来，以在两个专业领域之间实现“知识转移”。
式中：上标T表示矩阵的转置；PS是每个源节点发送信号的功率，x=[x1,x2,…,xK]T是K个源节点发送信号构成的矢量，满足E[|xk|2]=1,i=1,2,…,K；PnD是每个目的节点发送人工噪声的功率；zD～(0,IK)是K个目的节点随机生成的人工噪声构成的矢量；nR～(0,σ2IN)是中继节点处的复加性高斯白噪声矢量.其中，IA表示A×A阶单位矩阵.
(五)早期绩效信息应用的案例
相比于联邦政府，地方政府的管理者和政治领导人在20世纪90年代以更快的速度开展了绩效信息使用。不过，随着联邦机构确立以结果为导向的绩效目标后，联邦、州与地方政府之间的话语权——联邦拨款应如何更好地体现对社会结果的影响——得以改变。
(六)绩效统计模型的扩散
20世纪90年代初，纽约开发了一种新的用于绩效管理和绩效问责的数据分析模型——“绩效统计模型”。该模型迅速扩散到其他城市，并在后来十年内被多个州政府和联邦机构采用。
纽约市警方在1994年利用一款名为“电脑统计警政”(CompStat)的数据模型，重新设计该市警察部门的问责路径，将由数据驱动的执法方式加以制度化。O'Connell在2002年发表的《使用绩效数据进行问责：纽约市警察局的“电脑统计警政”管理模式》，详述了纽约市警察局局长William Bratton是如何“通过建立新的明确的绩效操作标准而令其下属耳目一新的”。CompStat能够实时搜集和分析区域内的数据，纽约市警察局长和区域指挥官会每周召开两次会议，通过分析这些数据得出减少犯罪的策略[注]Paul E. O’Connell, Using Performance Data for Accountability: The New York City Police Department’s CompStat Model of Police Management, IBM Center for The Business of Government, 2001, 8.。O'Connell认为：“CompStat已经使纽约市警察局转变为一个可以根据既有经验进行分析、反思、学习和改变的学习型组织。”[注]O’Connell, Using Performance Data, 10.得益于CompStat的使用，截至2001年纽约市重大犯罪行为减少了63%[注]O’Connell, Using Performance Data, 13.。
鉴于纽约市的成功经验，CompStat方法在接下来的十年内得到迅速扩散。巴尔的摩市市长Martin O'Malley主政的“城市统计”(CityStat)项目下所有的城市服务都采取了此法，详情可参考Henderson在2003年的《巴尔的摩市的CityStat项目：绩效与问责》[注]Lenneal Henderson. TheBaltimoreCitiStatProgram:PerformanceandAccountability. IBM Center for The Business of Government, 2003.，以及Behn在2007年的《市长们都想从巴尔的摩市的CityStat绩效战略中学习什么》[注]Robert D. Behn. WhatAllMayorsWouldLiketoKnowAboutBaltimore’sCitiStatPerformanceStrategy. IBM Center for The Business of Government, 2007.。该方法也扩散到了学校，如Patusky等在2007年的《费城市的学校统计模型》中描述的案例[注]Christopher Patusky, Leigh Botwinik, and Mary Shelley. ThePhiladelphiaSchooStatModel. IBM Center for The Business of Government, 2007.。之后该方法还扩散到美国所有州政府，比如马里兰州政府统计模型，以及华盛顿州政府管理、官员问责和绩效管理系统。
近年来流行的第三种绩效信息使用方法，是为预算决策提供信息参考。据称，在联邦层面，国会只会偶尔使用绩效信息进行预算决策，但行政部门却会更加频繁和连续地使用。
在2003年发表的《州政府绩效信息使用战略：评估和改善项目绩效》中，Metzenbaum发现，GPRA要求州、地方和联邦政府加强现存的绩效交流。那么，联邦机构是否会使用州和地方政府生成的绩效数据？联邦机构是否会制定全国范围内需实现的绩效目标，并要求各州和地方报告这些目标的达成情况？联邦机构又将如何看待各州为自己设定的目标？[注]Shelley Metzenbaum. StrategiesforUsingStateInformation:MeasuringandImprovingProgramPerformance. IBM Center for The Business of Government, 2003, 11.GPRA并没有对这些问题做出解答。不过，Metzenbaum详细介绍了联邦机构如何将这些问题分解为相关的案例研究，如环境保护、公路建设、公路安全和公共教育等。
Metzenbaum认为，“跨区域或跨时间的对照实验有助于界定需解决的问题，明确可供复制的成功经验”[注]Metzenbaum, Strategies, 43.。她发现，可供比较的匹配数据是促使州政府采取行动的强大推动因素。一般情况下，联邦政府制定的目标和措施能够得到有效执行，但如果联邦机构“将建立满足其评估需求的评价系统放在优先位置”的话，将减少各州呼吁国会废除绩效评价系统的机会。
(七)创建新的机构模型
1996年实行的“国家绩效审查”(后被称为“改造政府的国家伙伴关系”)曾试图将绩效管理纳入联邦政府文化中，其方式是建立一种新的机构模型，“使那些提供可衡量服务的机构通过加强绩效问责，在法定范围内获取更大的自治权”。该模型是在英国20世纪80年代兴起的“下一步行动”(Next Steps)的基础上形成的，倡导采用与传统的机构管理模式背道而驰的新机构管理模式。截至1997年，已有3/4的英国政府采用了这种机构管理模式。即使到今天，这种模式在组织管理中仍占据主导地位，并被多个国家采用。对该模式的第三方评估发现，它能有效地将机构文化由关注管理流程转变为关注绩效管理。
美国版的新机构模型被称为“基于绩效的组织”(performance-based organization, PBO)，其含义是“对绩效结果设置强大激励机制的政府项目、政府办公室或其他独立管理单位。这些组织以提高绩效为目标，并对具体可衡量的目标负责。作为回报，它们在人事管理、单位采购和其他服务上具有更多的灵活性”。在一个PBO中，机构负责人可能既不是公务员，也不是官员，而是通过定期合同聘用的具有丰富管理经验的人员，这些管理人员的部分工资与约定绩效目标的达成情况挂钩。在人事、薪酬和采购方面，PBO在传统的政府规定之外具备一定的操作灵活性[注]NationalPartnershipforReinventingGovernment,Performance-BasedOrganizations, 1997, https://govinfo.library.unt.edu/npr/initiati/21cent/. Accessed June 22, 2018.。
到克林顿政府结束时，共有三个机构被指定为PBO，分别是联邦航空管理局下属的空中交通运营部，教育部下属的联邦学生援助办公室，以及商务部下属的专利商标局。布什政府曾考虑增加PBO的数量，但并未采取相关行动。因此，布什政府时期美国仍然只有这三家PBO。
(八)对成果的关注超过对产出的关注
除帮助机构开发绩效评价系统和提升管理能力外，GPRA还改变了机构之间的对话。Hatry等在2003年发表的《联邦项目如何使用绩效信息：联邦管理人员的机遇》，简要介绍了16个联邦项目如何定期收集并使用绩效结果信息[注]Hatry, et al. HowFederalProgramsUseOutcomeInformation.。其中，许多机构对绩效结果信息的使用都是为了响应GPRA的要求。例如，住房和城市发展部(HUD)在1998年设立房地产评估中心，用以收集和评估公共住房的相关数据。这些收集到的数据随后会被提供给当地的HUD项目办公室，帮助它们“有效地识别风险，合理地分配资源，以提高公共住房的质量”[注]Hatry, et al. HowFederalProgramsUseOutcomeInformation, 37.。房地产评估中心还会利用这些数据对公共住房项目进行评分，评分结果可以为住房项目改善计划设立绩效标准提供参考，并为那些绩效表现差劲的团队提供帮助。也可以帮助HUD有效区分高绩效组织和低绩效组织，并识别常见问题和提出解决方案。
增加对结果的关注，已成为绩效管理发展的全球趋势。Perrin在《从产出向成果转变：来自多国的实践经验》中指出，由多国政要参加的世界银行圆桌会议表明，无论是发达国家还是发展中国家，都在转向以结果为导向的绩效管理。他认为：“向关注结果转变表明公共部门的思考、行动和管理方式都在发生根本性的转变，从关注具体步骤和做什么，转向关注会带来什么样的效益。”[注]Burt Perrin. MovingfromOutputstoOutcomes:PracticalAdvicefromGovernmentsAroundtheWorld. IBM Center for The Business of Government, 2006.对于这种趋势背后的推动力，当事人即政府机构自身认为：“绩效结果对公民来说才是最重要的，因此我们应该致力于改善公共服务。”[注]Perrin.MovingfromOutputstoOutcomes, 21.和美国一样，其他国家也通过自上而下或自下而上的方式将绩效结果与组织战略联系起来。他在报告最后总结到，对结果的关注不仅是一项行政举措，更是“政府内部思维和管理方法的根本转变”[注]Perrin.MovingfromOutputstoOutcomes, 51.。
三、扩散阶段：增加对绩效信息的需求
20世纪90年代和21世纪初期的绩效管理工作产生了大量的绩效信息，但并没有如预期那样增加管理者和决策者对绩效信息的需求。从1997年开始，GAO会定期对联邦中级管理人员进行调查，了解他们在机构经营决策中使用绩效信息的情况。调查表明，只有约三分之一的管理人员使用了收集到的绩效信息[注]U.S. Government Accountability Office, Results-Oriented Government: GPRA Has Established a Solid Foundation for Achieving Greater Results, GAO-04-38 (Washington, DC, 2004); Government Performance: Lessons Learned for the Next Administration on Using Performance Information to Improve Results, GAO-08-1026T (Washington, DC, 2008); and Managing for Results: Further Progress Made in Implementing the GPRA Modernization Act, but Additional Actions Needed to Address Pressing Governance Challenges, GAO-17-775 (Washington, DC, 2017).。
对于为什么只有这么少的管理人员使用绩效信息，GAO没有给出解释，但Behn在2003年的文章中做出了回答：“公共部门领导者可以借助绩效措施实现不同的目的，但他们应审慎地界定需实现的目标，并根据目标制定合适的绩效措施。”[注]Robert Behn. WhyMeasurePerformance?DifferentPurposesRequireDifferentMeasures. Public Administration Review 63, No. 5 (2003): 586-606.他还介绍了机构领导者和管理者可以借助绩效信息来实现哪些目标，例如绩效评估、驾驭下属、学习并改进绩效水平等。了解上述这些用途有助于提高领导者或管理者在决策中使用绩效信息的可能性，以更好地制定组织战略和目标。以下是政府机构增加绩效信息使用的四种方式：加强官员问责、改善组织绩效、制定预算政策、为员工薪酬决策提供参考。
(一)利用绩效信息加强问责
在2006年的《绩效问责的五项要素和六个实践》中，Metzenbaum发出疑问：如果没有担心被惩罚的组织文化，“让某人对自己的行为负责”究竟该如何实现？[注]Shelley H. Metzenbaum,PerformanceAccountability:TheFiveBuildingBlocksandSixEssentialPractices. IBM Center for The Business of Government, 2006.通常情况下，如果一个绩效评价系统侧重于绩效问责，管理者会倾向于为组织及自身设定较低的绩效目标。当评价系统侧重于绩效改进时，管理人员则能够接受较高的绩效目标。理想情况下，领导者希望同时实现绩效问责和绩效改进，但两者往往存在冲突。Metzenbaum认为，以下五要素也许能够解决两者间冲突：一是绩效目标。设立清晰、明确、可衡量且能够推动组织绩效提升的目标；二是评价框架。建立能够将员工个人目标与组织目标联系起来的评价框架；三是员工反馈。通过一对一的口头反馈，激发员工关于实现目标的愿望和计划；四是小组反馈。鼓励“交叉质询”，例如巴尔的摩市在城市统计会议中使用的方法；五是激励措施。审慎地使用激励措施，重点奖励组织绩效而非个人绩效。
除了上述五要素，Metzenbaum还介绍了在哪些管理实践中五要素能够发挥作用。例如，“精通绩效评价”要求管理者通过研究绩效数据寻找数据的变化模式、存在的异常值及数据间的关系，以明确哪些绩效措施是有效的，哪些是无效的。通过上述方法，还可以完成组织长期发展战略和短期行动计划的制定。
乔治·布什总统在2001年发布了第一个总统管理议程，倡议联邦政府“制定一个整体绩效计划或预算，并监督和评估其实施情况”。但这个倡议被普遍认为过于雄心勃勃且含糊不清。在2003年，该议程的关注点更多地转向为联邦各个项目建立问责制度，以加强项目管理的绩效结果导向。为此，OMB建立了项目评级工具(Program Assessment Rating Tool, PART)的绩效评估框架，用于大约1000个联邦项目的评估和打分。这些分数最终被用来对项目经理进行问责，为资金分配决策提供参考。
在建筑空间设计中，应采用智能化技术。智能技术可以通过各种电气设备完善和提高节能控制，从而降低建筑能耗、调节室内空间的温度和湿度，提高室内环境的舒适性。由此可见，智能化技术是绿色节能建筑的重要组成部分。
(二)利用绩效信息改善组织绩效
在利用绩效信息改善组织绩效方面，美国政府也做了一些尝试，并取得了不同程度的成功，比如一些联邦机构在管理中从企业引入平衡计分卡。在2006年的报告《平衡计分卡的应用：来自美国邮政服务和国防部财会服务的经验》中，Mathys和Thompson介绍了美国邮政部和国防部使用平衡计分卡的实践经验[注]Nicholas J. Mathys and Kenneth Thompson. UsingtheBalancedScorecard:LessonsLearnedfromtheU.S.PostalServiceandtheDefenseFinanceandAccountingService. IBM Center for The Business of Government, 2006.。
平衡计分卡要求组织采取具有前瞻性的举措来平衡组织绩效的各个方面，以便对组织愿景和战略目标的达成情况进行更具战略性的评估。正如Mathys和Thompson所指出，“平衡计分卡主要是一种将组织战略转化为具体行动的工具”[注]Mathys and Thompson, Using the Balanced Scorecard, 56.。典型的计分卡模型包括财务、客户、学习和成长机会、内部业务流程四个衡量维度。他们评估平衡计分卡后发现，“由于采用了平衡计分卡，机构绩效有了明显的改善”，但持续的改善还需高层管理者连续不断的努力[注]ibid.。当支持这些方法的机构领导者离任时，相应的管理方法也会被废除。
虽然利用绩效信息进行预算编制尚未在美国政府机构广泛采用，但它已经成为编制预算时需考虑的重要因素之一。例如从1999年开始，OMB要求各机构对信息技术投资提供更为充分的证据，并在“300B展示”中呈现绩效信息，以证明机构的信息技术投资是合理的。OMB还要求各机构“制定用来评估机构运营情况的绩效目标”及其他与绩效相关的指标。到2010年代后期，这一要求被吸纳进含义更广阔的IT仪表盘，用以追踪所有机构的信息技术投资情况[注]Office of Management and Budget. GuidanceonExhibit300-Planning,Budgeting,Acquisition,andManagementofInformationTechnologyCapitalAssets. 2011, 17.。未来，政府改革者可能会继续关注与绩效预算编制相关的课题。但已有的经验表明，任何相关举措都需要高层的持续关注才有可能取得成功[注]While the link between performance information and budgeting is not a consistent practice at the federal level, there are examples of its use in local government. A new book by Andrew Kleine, City on the Line: How Baltimore Transformed its Budget to Beat the Great Recession and Deliver Outcomes (Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2018) describes the evolution of the City of Baltimore’s Outcome Budgeting system that pioneers a number of novel elements of performance budgeting that may serve as a future model for other governments.88 John M. Kamensky.。
Davies和Hatry在其观察经验的基础上开发了一个“操作指南”，用于指导其他机构开展数据驱动型绩效审查工作。这一方法最终得到OMB的认可，并被各机构用来指导数据驱动型决策论坛的开展。值得注意的是，通过对机构战略目标的进展情况进行年度审查，并按法定要求对机构优先目标的进展情况进行季度审查，美国成功实现了从奥巴马政府到特朗普政府的过渡。
(三)使用绩效信息进行预算决策
Behn在2014年出版的书中将上述这些绩效管理系统统称为“绩效统计模型”(PerformanceStat)[注]Robert Behn. PerformanceStat:ALeadershipStrategyforProducingResult. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2014.。然而，受民选官员更迭的影响，这种管理方法并没有得到延续使用。当最高政治领导人离任后，其主导的许多管理系统也会随之消失。即使一些管理系统被后来者延续使用，也往往会朝着新方向发展(例如，华盛顿州的政府管理、官员问责和绩效管理系统(GMAP)被改造为“结果华盛顿”(Results Washington)，其关注重点也有所转变)。Behn认为：“绩效统计模型不是一个系统，也不是一个模型，而是一种领导战略。为了使战略真正产生实际效果，领导人需求采取积极的领导方式，领导团队也必须调整战略以适应特定的公共目标。”[注]Robert Behn. PeformanceStatLeadershipStrategy. Bob Behn’s Performance Leadership Report 8, No. 3 (2009), https://thebehnreport.hks.harvard.edu/files/thebehnreport/files/ november2009.pdf. Accessed June 22, 2018.Managing Performance 87.因此，我们不能指望绩效管理方式在政治领导人的更迭中能够得到顺利传承。
在2003年的《将绩效与预算联系起来：联邦预算的机遇》中，Joyce指出在使用PART的情况下，行政机构将预算与绩效信息结合起来可能面临什么样的挑战。彼时，布什政府也曾尝试根据项目效益来编制绩效预算。但Joyce认为：“即使在组织绩效良好的情况下，资金与绩效之间的关系也总是被误解。”[注]Philip G. Joyce. LinkingPerformanceandBudgeting:OpportunitiesintheFederalBudgetProcess. IBM Center for The Business of Government, 2003, 13.他进一步指出，“预算和绩效应该整合”的真实含义“与实际做法相去甚远”。
不过，Blanchard在2006年的《绩效预算：NASA和SBA如何将成本和绩效连接起来》[注]Lloyd A. Blanchard. PerformanceBudgeting:HowNASAandSBALinkCostsandPerformance. IBM Center for The Business of Government, 2006.中却给出了相对乐观的评估。他曾在两个大型联邦机构(美国国家航空和宇宙航行局(NASA)和小企业管理局(SBA))担任过执行官，他在任职期间引入两种管理方法——全成本核算和基于活动的成本核算，试图将成本与绩效联系起来。他介绍了每种方法的含义及优缺点，并就如何改进成本分配以更好地将预算和绩效联系起来提出了建议。然而，这些方法并没有得到其他机构的青睐，在他离任后这两个机构也将此废除。
Whitley在2014年的报告《将绩效信息与预算编制联系起来的四项行动》，提出了四个实用的行动建议，供机构在更细的颗粒度上将绩效和预算整合起来。他认为，预算和绩效对数据和流程有着不同的要求，需要进一步提升两者之间的一致性。因此，绩效评估“不仅是为外部问责收集和报告绩效信息的工具，更是机构内部工作分析的关键组成部分”[注]John Whitley. FourActionstoIntegratePerformanceInformationwithBudgetFormulation. IBM Center for The Business of Government, 2014, 4.。这四个行动建议是：
为了增加参训教师的参与度，我们随机抽取每一次参与活动的教师，让他们为自己量身定制活动方案，包括送培主题、送培方式、送培流程、送培课程设置和考核标准等。这一系列问题都需考虑每次参与教师的不同水平和实施分小组讨论方案的可执行性，如因工作冲突确实不能前往讨论现场的可通过QQ群、微信群等信息平台与小组成员交流，形成统一意见后再敲定最终的执行方案，并于培训前1～2周将方案具体内容以及培训相关资料用电子稿形式呈现给每个参训教师。
改革机构预算账户结构。机构预算账户结构应与单个预算账户中的活动或计划成本保持一致，并界定清楚不同年份的成本要素，以使机构工作人员能够更精确地进行成本估算。
专注于数据分析人才的开发和使用。数据分析人才需要将机构绩效和预算工作结合起来，并分析决策者的替代方案。
改进预算编制过程。对领导者来说，预算编制应该“能够隔离、分析并建设性地呈现需进行决策的问题”[注]Whitley, Four Actions, 26.。
参与式领导。在进行预算决策时，要确保机构人员对利用绩效信息改善绩效结果保持兴趣，并进行建设性的参与。
另一则使用绩效信息改善组织绩效的案例是绩效统计(PerformanceStat)模型在联邦层面的扩散。Davies和Hatry在2010年的报告《数据驱动型绩效评估指南》中详细介绍了联邦机构首创的数据驱动型绩效审查[注]Elizabeth Davies and Harry Hatry. AGuidetoData-DrivenPerformanceReviews. IBM Center for The Business of Government, 2011.。该绩效审查模型是联邦机构在借鉴州和地方绩效统计评价模型基础上形成的，主要是由机构高级官员定期主持召开一系列数据驱动型绩效审查会议。例如，HUD于2010年启动住房和城市发展绩效评价(HUDStat)，并设立了四个需优先关注的目标。部门秘书及参与到该绩效目标中的30名部门成员会定期召开会议，对上述目标的进展情况展开讨论。
降低药占比对我院医疗服务体系运行状况及患者医疗费用的影响 ………………………………………… 邓 鋆等（6）：731
(四)使用绩效信息进行薪酬决策
绩效信息的第四个用途是为公务员和职业经理的薪酬决策提供参考。与绩效导向的预算决策一样，利用绩效信息来支持薪酬决策的实践远少于研究。2002年，美国国会立法成立了国土安全部，并授权该部门和其他政府部门为高级职业经理人设立绩效薪酬制度。在2003年，法律又授权国防部对其个人绩效管理系统进行全面改革，以使其更能反映员工的真实绩效情况。Risher在2004年的报告《绩效薪酬：联邦经理人的管理指南》中为联邦机构管理人员介绍了几种不同的绩效薪酬模型，并总结了一些绩效薪酬体系设计的经验教训。这些绩效薪酬策略后来成功应用在私营部门和一些联邦试验项目中。不过，Risher认为，“向按绩效付费的文化转变并没有那么容易”[注]Howard Risher. PayforPerformance:AGuideforFederalManagers. IBM Center for The Business of Government, 2004.。
在我国，绝大多数企业的现状是缺乏核心能力，企业与企业之间的竞争通常还只是简单的价格竞争和资源竞争。而这样的竞争优势不足以应对WTO体制下的国际企业竞争。
另一种联邦机构使用的绩效薪酬方法，是建立以绩效为导向的薪酬带(pay-banding)。在2007年发表的《设计和实施以绩效为导向的薪带体系》中，Thompson介绍了9个联邦机构以绩效为导向的薪酬带体系的实施情况[注]James Thompson. DesigningandImplementingPerformance-OrientedPaybandSystems. IBM Center for The Business of Government, 2007.。绩效导向的薪酬带仍采用联邦政府过去六十年沿用的15级薪酬结构，但允许机构将职位划分为范围更广泛的职位组。例如，有一个联邦机构将其现存的15级结构减少为三个广阔的薪酬带。
(2) 受雨水入渗的作用，最先在坡脚部分出现塑性破坏，然后塑性区域由坡脚逐渐向坡顶延伸，最后塑性区域贯通并扩大，造成边坡破坏失稳。
Thompson认为，“通过薪酬带管理，我们没有必要对不同工作的权责进行细致地区分，因为许多相关的职位都可以被放在同一个薪酬带内”[注]Thompson.DesigningandImplementing, 12.。薪酬带管理允许机构内部更大幅度的横向移动，能够提高组织的灵活性。对于管理者而言，它将绩效体系的重点从“工作”转向了“个人”。他认为“成功的薪酬带设计关键在于三点：一是有效平衡效率、公平和员工接受度之间的关系；二是同时认识到软设计和硬设计的重要性；三是适应组织的环境”[注]Thompson.DesigningandImplementing, 4.。不过到目前为止，绩效管理的薪酬带管理方法尚未在联邦政府广泛推行。
在绩效运动扩散阶段，政府机构对绩效信息需求增加的另一原因是，新技术在数据收集和使用上的应用，以及更复杂的数据分析方法的出现，使得绩效信息对决策者的使用价值变得更高。
过去10年，无论是政府机构内部还是机构之间的行政数据分享都变得越来越容易。例如，OMB在2013年发布了数据开放指令，要求机构将数据“视为一种资产”，并使行政数据具备协作共享性和机器可处理性[注]Office of Management and Budget, "Open Data Policy-Managing Information as an Asset," M-13-13, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, 2013.。与数据变得易于获取同步的是，数据对决策者的可用性得以提升。典型例子是地图数据和仪表盘工具在政府机构中的快速扩散。2013年，Stowers在《数据可视化在政府中的应用》中指出：“可视化不仅能够帮助读者了解数据，还能帮助他们理解其中的含义。”[注]Genie Stowers. TheUseofDataVisualizationinGovernment. IBM Center for The Business of Government, 2013.
在2010年的《使用地理信息系统增加公民参与》中，Ganapati介绍了地图数据在美国的快速传播。例如，可以借助地图数据显示全国各地“复苏法案”[注]“复苏法案”全称“美国复苏与再投资法案”(The American Recovery and Reinvestment Act , ARRA)，是美国总统奥巴马于2009年签署的一项经济刺激法案，主要目的是通过投资基础设施、教育、医疗和可再生资源等创造就业岗位，为受经济衰退影响严重的人们提供临时救济计划。项目的分布情况，以便公民查看资金被用在哪里、被谁用了[注]Sukumar Ganapati. UsingGeographicInformationSystemstoIncreaseCitizenEngagement. IBM Center for The Business of Government, 2010.。在2011年的《仪表盘在政府中的应用》中，Ganapati介绍了仪表盘在政府机构及公共事务上的使用情况，例如Recovery.gov和Performance.gov网站就使用了这项工具[注]Sukumar Ganapati. UseofDashboardsinGovernment. IBM Center for The Business of Government, 2011.。仪表盘能够将信息集中在一个地方，方便忙碌的读者理解和使用。Stowers指出：“即使采用了更为复杂的数据分析方法，政府管理人员在向决策者和公众解释绩效问题和结果时仍面临困难，这时候数据可视化就有了用武之地。”[注]Stowers.TheUseofDataVisualization, 8.
在绩效运动扩散阶段，最有趣的现象之一可能是项目经理及决策者对绩效信息的使用变得更加复杂和细微。在2013年的《事故报告系统：来自联邦航空管理局空中交通部门的经验教训》中，Mills介绍了美国联邦航空管理局(FAA)开发的一款能够追踪空中交通管制员操作错误的绩效报告系统[注]Russell W. Mills. IncidentReportingSystems:LessonsfromtheFederalAviationAdministration’sAirTrafficOrganization. IBM Center for The Business of Government, 2013.。通过分析这些错误的发生模式，FAA可以据此修改其操作程序和培训方案，以减少或排除未来可能发生的事故，从而降低事故风险。Mills将FAA过去10年的战略总结为系统地制定绩效措施、绩效目标和绩效报告方法，以建立一个有效的事故报告系统。这一事故报告系统的方法也可以用在其他政策领域，如报告食品安全违规、军方性侵或隐私侵犯行为。
如何测量“未观察到的事件”，也是绩效分析师将面临的一个挑战。例如，如何评估一项执法政策是否真正起到预防或阻止犯罪的作用？要解决这个问题，就需要数据分析师具备测量“未观察到的事件”的能力，如税务欺诈、毒品走私或非法移民等。在《测量未观察事件的五种方法：联邦执法的案例研究》中，Whitley介绍了由联邦执法机构开创的五种数据估算方法。他认为，如果决策者对数据进行系统分析，“将会带来绩效管理的彻底改革”，并取得喜人的绩效改善[注]John Whitley. FiveMethodsforMeasuringUnobservedEvents:ACaseStudyofFederalLawEnforcement. IBM Center for The Business of Government, 2012.。
m时刻背景均值估计由m-1时刻的背景均值估计和m时刻的回波数据递归得到。随着探测时间的积累，该算法的背景估计值精度随之增高。但是对于探测场景中背景出现起伏的情况下，更新背景速度缓慢。这是由于在该算法中每个回波的权重值一样，无法重点突出最新回波数据，使得当前的回波数据对整个背景估计值影响贡献小，导致出现拖尾现象。
Bachner 在《预测性警务：利用数据和分析预防犯罪》中介绍了第三种绩效信息使用的复杂方法：使用数据和分析来预测城市社区中的犯罪并防止其发生[注]Jennifer Bachner. PredictivePolicing:PreventingCrimewithDataandAnalytics. IBM Center for The Business of Government, 2013.。这一方法是在沃尔玛等商业零售机构已被广泛应用的“大数据”技术，Bachner详细介绍了在特定社区，新的警务方法如何使用“大数据”技术来预测犯罪行为。“大数据”还被应用于其他政策领域，如预防无家可归现象、减少税务欺诈、降低自然灾害易发社区的风险等。
绩效信息使用复杂性增加的第四个例子，是循证决策和绩效评估日益受到美国政府的欢迎。根据Hart和Newcomer在2018年的论文，布什和奥巴马政府曾采取一系列措施，利用证据和绩效信息来改善组织绩效。在布什执政期间，联邦项目的效能评价是项目评级中必不可少的一部分，也为机构带来了新的绩效评估需求。而在奥巴马执政期间，“政府强调要利用评估工具明确绩效措施与绩效结果之间的因果关系，以决定是否资助特定项目”[注]Nick Hart and Kathy Newcomer. PresidentialEvidenceInitiatives:LessonsfromtheBushandObamaAdministrations’EffortstoImproveGovernmentPerformance. Bipartisan Policy Center, 2018, 13.。Hart和Newcomer总结道，绩效评估是美国两党的共同利益所在。
一般认为，循证决策同绩效评估与管理运动之间是分开和平行开展的。但Kroll和Moynihan在2018年的文章中指出：“当管理者试图挖掘绩效数据的深层含义时，评估可以通过减少管理者面临的因果不确定性来促进绩效信息的使用”[注]Alexander Kroll and Donald Moynihan. TheDesignandPracticeofIntegratingEvidence:ConnectingPerformanceManagementwithProgramEvaluation. Public Administration Review 78, No. 2 (2018): 183-194.。他们建议参照Newcomer and Schrier的做法，对这两个领域进行更深程度的整合。
识别制度化面临的挑战。在绩效扩散阶段，对绩效信息的开发和使用也让管理者发现，绩效管理实践仍存在诸多挑战。接下来将展开讨论其中的五项挑战。
In Britain，soccer（英式足球）is the most popular sport.But they also enjoy many other sport.Rugby（英式橄榄球）is popular，too.It is like American football，but they don’t wear helmets（头 盔）.And they run more with the ball.Rugby is popular in Europe（欧洲）.
挑战一：建立绩效治理框架
在1993年GPRA通过之前，没有法律对联邦政府绩效管理框架做出规定。1990年通过的《首席财务官法案》(Chief Financial Officers Act)曾对CFO的法定责任进行了规定，即为组织提供“系统的绩效评价”。但是，大多数首席财务官都把他们的主要精力放在其他优先事项，而非绩效评价上。因此，在绩效运动的早期阶段和扩散阶段，OMB与其他机构在界定相关部门在绩效测量中的角色和责任上存在很大差异。
挑战二：界定绩效分析单位
美国各个总统执政期间，绩效评价对象的组织层级都发生了一定变化。克林顿政府关注机构绩效评价，布什政府关注项目绩效评价，奥巴马政府则以战略实现程度为主要的绩效关注点。随着总统对绩效评价对象层级的关注点发生变化，机构管理者和项目负责人的关注点也随之发生变化，以满足其主管部门的期望。很多情况下，光是调整评价对象的组织层级就耗尽了机构的精力，使其没有精力再利用绩效管理系统提高组织绩效。
挑战三：将绩效信息应用在决策之中
上文提到，绩效信息可能存在多种用途和多个用户。“利用数据、证据和分析来改变管理者的认知，从而影响其决策、行动和结果”，这一目标成为大多数机构绩效管理系统关注的焦点。不过，机构只有按照GPRA的要求，在报告制作和数据反馈上进行反复试验，这一目标才有可能实现。
挑战四：区分绩效信息的行政和立法用途
GPRA及许多政策制定者都认为，国会是绩效信息的主要使用者。因此，当国会拨款委员会明确拒绝使用各机构提供的绩效信息时，一些观察者认为GPRA是失败的。但值得注意的是，行政部门在预算编制和执行过程中对绩效信息的使用却比我们预想的要多得多。
挑战五：将绩效信息用于官员问责或机构学习
由于绩效信息可能存在多种用途和多个用户，将绩效信息用于官员问责还是用作机构学习，是政府机构一直存在的一对矛盾。由于政治领导人的执政理念不同，在绩效运动的早期阶段和扩散阶段，机构对绩效问责与绩效学习的侧重也存在明显差异。
四、制度化阶段：将绩效植入广泛的治理框架中
在2010年左右，绩效运动进入制度化阶段，上文提到的诸多绩效管理问题在这一阶段都得到了解决。2010年新的GPRA现代化法案出台，在吸收绩效运动扩散阶段经验教训的基础上，法案借助以下方式建立了新的绩效治理框架：指派机构首席运营官(COO)，通常由副秘书或同等职位的职员担任；指派机构绩效改进负责人，向首席运营官汇报工作；建立由各机构绩效改进负责人组成的跨机构绩效改进委员会，以协调相关工作。
对于涉及多机构的公共目标，新法案明确规定，各机构可以超越职责边界开展工作，并指派跨机构目标的负责人。同时还规定每季度要对跨机构目标的进展情况进行评估，并将评估结果向社会公布，以实现公众问责的目的。
2013年，在《新联邦绩效管理系统：政府绩效与结果现代化法案开始实施》中，Moynihan介绍了新法案在实施过程中面临的主要挑战，即要确保联邦机构不是因为合规要求，而是因为能够促进机构绩效改进，才愿意遵从新法案的各项要求。Moynihan乐观地认为，如果得到有效执行，新法律能够催生一种不断改善机构绩效的文化[注]Donald Moynihan. TheNewFederalPerformanceSystem:ImplementingtheGPRAModernizationAct. IBM Center for The Business of Government, 2013.。
(一)通过引入新的管理流程来落实GPRA现代化法案
GPRA现代化法案的目标在于，通过建立一系列新的绩效管理流程来增加机构对绩效信息的使用。2016年，Moynihan和Kroll对该法案早期的实施情况进行了评估，并发现：“新的绩效管理流程主要关注具有优先级别的跨机构目标的实现、机构目标的先后定序，以及数据驱动的绩效审查”。因此，在新的流程引入后，机构经理对绩效数据的使用频率明显增加[注]Donald Moynihan and Alexander Kroll. PerformanceManagementRoutinesThatWork?AnEarlyAssessmentoftheGPRAModernizationAct. Public Administration Review, 76, 2 (2016): 314-323.。他们认为这是一个令人鼓舞的现象，表明机构绩效管理正在改进。
除引入新的管理流程之外，美国政府还采取其他措施提高绩效信息使用的制度化水平，具体包括：建立了一个总的联邦绩效管理框架和绩效管理周期，并成功实现了从奥巴马政府到特朗普政府的过渡[注]Office of Management and Budget, "Part 6, Section 200: Overview of the Federal Performance Framework," Circular A-11 Preparation, Submission, and Execution of the Budget, 2017.。对机构战略规划中提出的各项战略目标进行年度审查，以便为机构制定长期战略和预算编制提供参考，明确需要改进的领域[注]OMB, Part 6, Section 200.。2013年在OMB下设证据和创新部门，作为机构循证决策的发起者、组织者和支持者。该部门与OMB内负责绩效管理事务的办公室一道，为实现机构预算、绩效和风险管理的整合而努力。
(二)政府循证实践的增长
在进入21世纪后，美国政府开始从更长远和更具战略性的视角制定经济紧缩的应对措施，即根据项目效果分配资金，而不是将资金投放在那些无法证明其效果的项目上。这种变化趋势正是所谓“循证政府”的核心。无论是联邦政府还是州或地方政府都纷纷采取措施，借助绩效证据和绩效评估重新进行预算编制，使预算不仅关注项目耗费了多少资金，更要关注实际创造了多少价值。
除了OMB证据和创新部门的努力之外，国会两党也始终支持联邦、州和地方政府及非营利部门的各种循证实践举措，具体包括：
1.创建分层证据拨款模型：对于未经检验的新项目，政府只会拨付少量的资金支持，随着时间的推移，当项目的有效性能够被证明时资金资助才会逐渐增加。
2.签订绩效合同：服务承包商会事先与政府通过签订合同设定好需实现的目标，并据此向购买者提供服务。
3.为成功付费计划：投资者会预先为社会服务垫付资金，待项目成功后，政府会根据服务结果的好坏进行付费。
本文将通过若干案例介绍上述新的服务提供模式。
分层证据拨款：政府问责办公室在2016年对这种相对较新的补助方法进行了评估，并得出结论：“按照这种方法，政府机构将根据资金受助人所提供服务的有效性水平建立相应的补助金等级。对于前景光明但证据不足的服务模式，政府机构只会拨付较少的补助金，而对于那些证据充足的服务模式则会给付较大的资金支持。”[注]U.S. Government Accountability Office. TieredEvidenceGrants:OpportunitiesExisttoShareLessonsfromEarlyImplementationandInformFutureFederalEfforts, GAO-16-818 (Washington, DC, 2016).
评估结果进一步指出：“分层证据拨款的支持者认为，分层证据拨款将鼓励资金受助人根据有效证据评估服务的结果，并激励机构学习和建立绩效反馈循环，从而为未来的投资决策提供信息参考，同时还能为创新方法的有效性测试提供资金支持。”例如，Lester在2017年发表了一篇名为《分层证据拨款——对教育创新和研究项目的评估》的报告，对美国教育部的教育和创新项目进行了评估，并成功区分了有效项目和无效项目[注]Patrick Lester. TieredEvidenceGrants—AnAssessmentoftheEducationInnovationandResearchProgram. IBM Center for The Business of Government, 2017.。
绩效合同：在2016年发表的报告《为社会服务项目建立绩效系统：以田纳西州为例》中，Lester指出，不同于传统的采用固定费率的服务付费合同，绩效合同是通过为服务供应商建立财务上的激励或惩罚措施，以使其达到预先确定的社会服务绩效标准。比如，在Lester报告的一个案例中，绩效合同激励相关部门将儿童安置在可以长期居住的寄养家庭而不是集体住房中。Lester认为，由于直接明确且简单易懂，绩效合同适合采取政策举措来扩大规模，同时绩效合同还允许在中途灵活地改变服务交付方式，因为“大多数绩效合同只明确了需实现的结果，供应商可以自主决定如何达到这些要求”[注]Patrick Lester. BuildingPerformanceSystemsforSocialServicePrograms:CaseStudiesinTennessee. IBM Center for The Business of Government, 2016.Managing Performance 89.。
为成功付费计划：与绩效合同类似，为成功付费计划(也称为社会影响债券(social impact bonds，SIB))也是将资金给付与供应商所提供的服务结果联系起来。不过，社会影响债券是将资金给付和预定的绩效目标联系起来，在结果达成之前不会付款。这种模式可能会给服务供应商带来巨大的风险，但却吸引了美国两党的关注以及非营利组织、大学机构和基金会的支持。
从2009年开始，GAO和其他机构相继采取一系列举措，力图建立或提升联邦机构工作人员的技能和能力，以使他们在决策过程中更加注重证据和评估。某些时候，这些举措仅需增加资金支持，但更多时候会改变员工现有的工作方式。随后几年美国政府实施的举措还有：将数据分析能力提高至机构层级，增加可用于分析的数据数量和种类，加强对现有行政数据的使用，在机构中创建“有效措施宝库”[注]Office of Management and Budget, M-12-14 Use of Evidence and Evaluation in the 2014 Budget, May 18, 2012.。
五、经验与教训
过去20年，美国政府在制定以结果为导向的绩效管理框架方面取得了实质性的进展。虽然过程曲折并经过多次反复，但总体发展进程是稳定向好的。正如上文诸多案例展示的那样，短期内取得成功的经验往往是不可持续的，随着时间的推移可能会走向失败。鉴于绩效运动的复杂性，一位长期观察员Radin曾对其表示过怀疑，即绩效运动是否能将一种全局性的管理方法制度化，并植入联邦系统中。她还指出，绩效管理至少存在七种不同的用户，如项目经理、项目规划者、政策参与人员、预算编制者、政治领导人等。由于没有融合这七种不同视角的统一共识理论或模型，谦虚谨慎及拒绝一刀切的做法或将有助于未来绩效运动的成功[注]Beryl Radin. ChallengingthePerformanceMovement:Accountability,Complexity,andDemocraticValues. Washington, DC: Georgetown University Press, 2006).。
由于GPRA的出台以及两党政府高层管理人员就绩效管理达成共识，绩效运动似乎已经在政府管理中占据一席之地。不过，将绩效管理植入政府管理文化中仍任重道远。以下是过去二十年间观察者总结的关于绩效管理的几点经验教训：
首先，绩效管理需要时间、精力和责任。“提供有用的且能被使用的绩效信息”看似简单，实则面临来自技术和个人的诸多挑战。比如有来自于指标定义、测量、分析和方法的挑战，也有来自于组织、政治和个人行为方面的挑战。因此，制定多维战略和长期承诺至关重要，正如Behn指出的：绩效管理不是一个系统，而是一项领导战略。
其次，将绩效信息与组织决策联系起来不是一个技术问题，而是取决于领导者的个人行为。管理人员和员工必须首先信任数据内容，才会将数据用于制定可能产生重大后果的政策。对繁忙的领导者来说，绩效信息的分析必须简明易懂，否则他们将会转而凭借直觉而不是绩效数据进行决策。理想情况下，如果数据和结果之间存在因果关系，领导者将有信心据此进行决策，并据此对组织战略进行调整。此外，机构领导者需要出台合适的员工和组织激励措施，以鼓励他们在工作中更加注重结果导向和绩效导向。最后，领导者还需要根据数据分析的结果制定具体的改进措施，以达到预期的绩效结果。
第三，政府部门和社会公众使用绩效信息越来越频繁。虽然国会对绩效信息的使用相对滞后，政府高管和项目经理却越来越多地使用绩效信息为其运营和决策提供支持。此外，政府也越来越多地将绩效信息向社会公众公布，从而为公众的个人决策如医疗保健、旅行路线、教育机会和住房位置等提供参考。随着人工智能使用范围的扩大，为个人或场景实时定制信息需求成为可能，未来在日常决策中使用绩效信息也将成为可能。
六、展望
2010年GPRA现代化法案通过后，绩效管理被正式制度化，但还没有植入政府的组织文化中。Moynihan和Kroll认为，随着绩效管理事务逐渐融入政府管理流程中，一种以绩效为导向的新文化终将形成。但Behn却认为，只有领导者明确地将绩效管理作为他们的领导策略，才能推动组织文化的变革。本文认为，引入绩效管理流程和选择合适的领导策略都是不可或缺的。
未来，组织可以通过以下三个关键做法进一步加强对绩效管理方法的使用，从而创造一种依靠数据和证据进行决策的组织文化：一是将绩效管理嵌入组织文化的前沿阵地。机构经理不应将绩效管理视为合规成本，而应看作一种新的业务开展方式。但有研究表明，过去二十年机构经理在这一观念上的转变微乎其微。有趣的是，这一问题似乎可以在新兴的“行为科学”上寻求解决方法，即通过建立新的激励策略改变机构经理的行为和态度，使他们将绩效信息应用到一线工作中[注]S. Grimmelikhuijsen, S. Jilke, A. L. Olsen, and L. Tummers. BehavioralPublicAdministration:CombiningInsightsfromPublicAdministrationandPsychology. Public Administration Review 77, No. 1 (2017): 45-56.；二是建立更强大和更明确的“视线”连接。在组织战略、项目预算和个人行为之间建立联系有助于提升政策制定的科学性，并明确三者之间的关系。例如，作为机构年度战略审查的长期产物，机构可能采取“投资组合预算”的方法来实现资源分配中战略权衡[注]F. Stevens Redburn and Paul Posner. PortfolioBudgeting:HowaNewApproachtotheBudgetCouldYieldBetterDecisions. Economic Studies at Brookings 1 (September 2015).；三是使绩效信息具备更细的颗粒度、更强的实效性、更好的情境性并更具预测性和直观性。无论是源自行政系统还是预算流程，管理者都更倾向于使用那些与他们特定需求相关且真实可信的，并且与他们通常的行动方式相符的绩效信息。如果绩效信息易于使用，且被认为与其现有的管理流程结合紧密，那么管理者使用绩效信息的可能性就会增加。
通过以上措施，美国联邦政府有望逐渐转向Bouckaert和Halligan在其2009年的书中所描述的理想的绩效治理模式，并实现联邦政府现代化的长期愿景。
(本文校译者：杨媛，新华人寿保险股份有限公司人力资源部。)
[收稿日期]2019-02-08
[作者简介]约翰·M·卡门斯基(John M. Kamensky)，IBM政府运营中心高级研究员，美国行政科学院院士、联邦政府改革小组召集人，美国自然科学基金会预算与管理顾问委员会委员。
* 本文译自作者在新著GovernmentfortheFuture:ReflectionandVisionforTomorrow'sLeaders中的第四章PerformanceManagement。获得作者授权后翻译发表。
[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]2095-5170(2019)03-0073-15
[责任编辑：董晗旭]
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