【社会现象与社会问题研究】
摘要：社会工作机构通过承担政府的部分服务职能为社会公众提供社会服务，在国家基本公共服务体系建设中发挥协同性作用，对于实现协同治理的社会管理目标具有重要的推动性价值。但是，当前我国社会工作机构参与协同治理的整体能力尚有待提升。只有加强以推进社会服务专业化、加强服务平台可视化、提升社会管理科学性、构建协同剩余多赢局面等为抓手的运行机制建设，才能为社会工作机构参与协同治理提供专业支撑、精准方向、资源保障、科学依据和评价体系。
关键词：社会工作机构、协同治理、运行机制
党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平同志在党的十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。提升国家治理体系和治理能力的现代化水平以及适应社会主要矛盾的新变化，都需要以构建全民共建共治共享的社会治理新格局作为重要行动基础。社会工作机构①作为社会协同治理的重要组成部分，表现出参与协同治理能力的巨大优势，并日渐成为社会工作者参与社会协同治理的重要载体，在解决社会矛盾、预防社会问题、推动社会和谐发展等方面发挥着不容小觑的作用。
一、社会工作机构参与社会协同治理的逻辑基础与现实价值
1.社会工作机构参与协同治理的逻辑基础
理清国家治理体系、治理能力现代化的逻辑思路，是我国实现国家治理现代化的前提。②多主体协同治理逻辑成为解决当下我国治理范式与社会现实不适应、政府管理能力与社会需求不匹配等问题的关键，同时，多主体协同治理逻辑也是我国社会组织积极参与社会治理的重要依据。社会工作机构作为社会组织的重要部分，在协同治理中具有开展社会工作专业服务的专业优势。从社会工作“助人和监督”的双重功能来看，社会工作机构处于一种介于“个人、家庭、社会群体”与“国家”之间的位置，其工作性质既具有帮助个体和家庭的公益性，也具有很强的维护社会稳定和促进社会发展的社会功能。③社会工作的福利性、公益性等公共价值属性符合我国社会主义社会治理的公共目标要求。社会工作始终坚持实现社会福利共享，每一个人都应享受到无偿的社会帮助，都应该享受到社会的平等周到的服务供给。社会工作通过“助人”的专业技术途径，能够及时解决个人、家庭、群体和社区在具体生活层面的许多现实困难，并以实现服务对象“自助”能力的提升为工作目标。我国社会治理是以优化社会秩序、满足人民群众需要为根本目标的社会建设与管理，社会工作正是以公正、平等、福利等理念具体实施社会发展目标。因此，作为一种协助国家完成各种社会任务、承担各种社会职能的专业性机构，它与国家之间有着重要的合作基础。政府联动社会工作机构，发挥其在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用，意在提高社会服务目标的精准度和专业性，这对社会发展具有全新的治理意义和功能，更为当前治理体系和能力现代化指明了方向。
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2.社会工作机构参与协同治理的现实价值
社会工作对待服务对象始终坚持平等、尊重、公益的理念，实践社会公正、民主、权利等社会主义核心价值观，为社会成员特别是那些陷入困境的人和群体提供及时有效的社会救助。社会工作机构通过向公众提供协作与帮助，能够将许多发生在社会基层的人民内部矛盾消解于萌芽状态。社会工作机构提供服务的领域较为广泛，涉及社会福利、社会救助、社区服务、就业服务、医疗卫生、扶贫开发、优抚安置、慈善事业、婚姻与家庭生活服务、教育辅导、司法矫正、劳动者权益维护、青少年服务、儿童保护、妇女及老年服务、精神健康服务、流动人口服务与管理等领域。这些服务领域所涉及的社会问题及社会群体均是社会治理的主要服务领域及工作对象。社会工作机构作为提供福利性服务的社会组织，通过传递和配置社会福利资源，能够在一定层面维护社会成员正常稳定的生产和生活秩序，并以专业的服务方式和工作方法起到社会治理的积极作用。因此，促进社会工作机构发展，对于创新社会管理和公共服务方式以及加强以改善民生为重点的社会建设等具有重要意义和现实价值。
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截至2016年年底，我国共有社会组织70.2万个，其中，社会工作机构4700余个，社会工作行业组织450余个。④我国社会工作机构无论是在社会组织中的占比，还是在社会中的普及度都还很低。社会工作机构数量与社会大众需求的不匹配，形成了服务效果与需求认知之间的张力。社会工作机构发展的不充分在很大程度上限制了社会工作的专业方法、价值观在多元社会空间中积极效应的发挥，不利于社会工作在方法论和价值观等方面的本土化发展。从协同治理的角度看，这种张力在一定意义上拓展了社会工作机构的参与空间和行为价值。也就是说，提高社会工作机构运行机制的灵活性和自主性，能够增加社会工作机构参与社会治理正向功能的可能性。目前，我国正处于重要的社会转型期，增强人民幸福感、促进社会和谐成为国家发展的重要目标。同时，强大的“国家性”与较弱的“社会性”之间仍然存在巨大反差。在这样的背景下，社会工作机构参与协同治理，既需要政府相关社会治理政策和项目的有力支持，也需要机构自身发挥主动性，尤其需要在机构运行机制的完善与创新上下足功夫，增强其在参与实践中的优势。
二、社会工作机构参与协同治理的主要困境
社会工作以助人自助和公益关怀为价值信仰，强调每个社会成员都应获得人格上的平等对待、共享同等受照顾的机会、实现充分发展的权利。社会工作的价值追求与社会治理所强调的秩序、和平、和谐的价值体系相一致。但是，社会工作机构与政府之间不是服从和命令的单向管理关系，而是以协同治理的方式将解决社会民生基本问题作为行为起点，以弥补政府的行政服务的不足。提供公共服务是现代治理的主要功能之一，社会工作机构通过承担政府的部分服务职能，要以生产适合社会公众需要的社会服务产品作为机构运行的主要目标，使社会工作机构可以在社区居民养老、特定人群服务、复康服务、社区矫正、家政服务等诸多领域提供丰富、专业的社会公共福利性服务，向社会传递协同治理能量，增加社会工作机构协同治理价值，实现社会协同治理的服务创新。为此，一要重视和落实社会民众各方需求和服务满意度，强调服务反馈和民众满足度，积极构建满足多方需求的社会服务供给模式，将民众利益表达、利益关系协调和矛盾化解置于工作的核心位置。二要认真展开社会需求调查，准确分析社会需求，以明确社会服务的发展趋势，把满足社会大众的需求作为政府、社会组织、民众之间协商互动的基础，通过协商把利益分配与福利传递置于一定的利益协商与合作的框架内，构建解决社会问题的良性渠道。
1.服务方法的专业性遭受质疑
借助于制度环境的变化、政府治理理念的变革、社会工作教育的发展，我国社会工作机构适时出现并不断发展。⑤但是，社会工作机构在发展过程中表现出的对政府的非均衡性依赖关系、名实分离问题、孱弱的组织自主性都在很大程度上弱化了其服务方法的专业性，这使得社会工作机构提供社会工作服务的专业性不断遭受公众质疑，并给社会工作机构的生存带来极大挑战。除此之外，在市场化的冲击下，社会工作机构的服务方式往往片面追求服务效益的最大化，而忽略了服务的公平性和资源的均衡性，这也增加了服务对象乃至外界对社会工作机构工作方法的质疑。
不论是从社会工作机构与其治理主体的关系来看，还是从社会工作机构与市场主体的关系来讨论，社会工作机构都已经成为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要力量，进入了社会治理场域的第一线。但是，社会工作机构的特殊性及其日趋增大的生存压力，致使它们在提供服务时出现了以满足行政要求、迎合市场需求为导向的运行机制，这严重抑制了社会工作机构的专业化发展。
2.社会工作价值观的本土化发展不充分
只有充分发挥社会工作机构的专业服务功能，才能取得较好的社会满意度，进而增加其参与协同治理的有效性。第一，要高度重视社会工作人才队伍建设，不断提升专业服务技术水平。社会工作者的工作理念是否明晰、方法是否具有专业性，直接关系工作成效和群众满意度。因此，加快社会工作人才队伍建设，切实增强社会工作人才队伍的能力，做好社会工作人才储备工作，是社会工作机构有效参与协同治理的前提条件。第二，要在政府指导下通过多方途径积极提高社会工作者职业化、专业化水平。⑧提升社会工作的职业化和专业化水平有赖于经济体制、政治体制、社会管理体制、社会福利与社会保障体制改革的不断深化，有赖于人事制度和社会工作制度的创新。一是需要从制度上明确政府、社会服务机构、社会自治组织各自在社会工作事务方面的职能与权限。二是要在政府指导下，依靠社会工作教育机构有计划、有步骤地对在岗的各级社区及机构的社工人员和管理者进行系统培训，努力提高他们的专业能力和专业水平。第三，加大政府购买服务的力度，提升社会工作机构参与协同治理的实务操作能力。一是要通过政府购买社会服务，建立政府与社会工作机构之间的平等合作关系，增强社会工作机构的责任意识和主体意识。二是要通过政府购买社会服务，充分发挥社会主义市场经济的优势，引导社会工作机构建立独立的服务运行体系和专业化的服务模式，提高社会工作机构参与社会治理的积极性。
协同度作为影响社会工作协同创新中的协同剩余⑨的关键变量，是衡量社会工作创新主体与其他治理主体在创新资源要素中的相互作用的程度，以及与资源结构的有序程度，直接影响协同剩余的数量和质量。协同创新涉及知识、资源、行为等要素的全面整合，其互动和合作程度决定着整合能否实现，并直接影响协同度。⑩
3.服务方法与价值观之间存在现实矛盾
协同治理打破了以往社会管理过程中的主体与客体间的管理与被管理的关系，计划经济体制下自上而下的控制模式也随之被不同主体间平等、互动、合作等方式取代。但是，在参与协同治理过程中，社会工作机构的专业方法与价值观在实践中的冲突和矛盾，抑制了社会工作机构的参与有效性及其工作优势的发挥。具体而言，社会工作机构的专业方法与价值观在实践中的不匹配，主要表现在以下两个层面。一是我国社会工作机构还未在整体层面形成一套独立的话语体系。⑦这使得政府缺少对社会工作机构的全面认知，社会民众无法形成对社会工作机构提供社会服务的充分认可。如此一来，社会工作机构就会放弃专业方法，盲从政府行政工作模式，从而出现社会工作文书化、社会工作活动化、社会工作形式化等非专业的社会服务方法。这一系列非专业的社会服务方法在一定程度上阻碍了社会工作价值观的本土化发展。二是社会工作机构秉承的价值理念——助人自助、保密、生命第一、尊重、案主自觉等，尚未充分融入实务工作和我国国情，并影响到服务方法的改进和服务质量的提升。
GU Jian-lei, JIANG Jian-ping, TIAN Yuan, CAI Xiao-shu, LÜ Hui, YU Guang-jun
三、社会工作机构参与协同治理的路径探析
1.以提高社会服务专业化水平为抓手，提升社会工作机构协同治理能力
社会工作价值理念可理解为引导服务对象实现幸福生活的价值取向。在具体实践中，错误的或者不到位的价值理念往往会酝酿成价值困境。⑥随着社会工作的发展，社会工作价值观更加凸显其指导性意义，对社会服务中的伦理决策产生决定性影响。因此，在协同治理中，治理主体对社会工作价值观指导意义的忽视或偏差，必然会产生一定程度上的治理困境，拉低社会服务的层次。
2.以搭建可视化服务平台为依托，吸纳社会工作机构协同治理资源
目前，我国不少社会工作机构从事社会服务时所秉持的社会工作价值观仍具有浓厚的西方社会的价值导向，不重视中国人讲究的以家为核心的集体观念以及传统文化中的助人理念，一味强调普世主义价值和个人独立。价值观问题已成为社会工作机构被服务对象以及本土社会组织所诟病的关键以及社会工作机构扩大影响力的关键性掣肘。由于中国社会工作价值观本土化的不充分发展，其产生的负面影响不断发酵，使那些协同治理中的其他主体以及服务对象逐渐忽略了社会工作极为重要的价值观的指导意义。在社会工作实务领域，社会工作的价值观是不可能孤立存在的，社会工作的服务对象是具体社会文化中的人，因此，社会工作伦理只有与特定文化背景、国情、社情相联系，才能更好实现社会工作为民服务的专业要求。
游泳过程中，上臂旋转外展时，水的阻力会对肩部造成很大的压力。一旦长时间保持不正确的泳姿，会让肩袖处于过度运动状态。几种泳姿比较起来，自由泳、蝶泳和仰泳比较容易出现游泳肩。比如自由泳时，在“拉水阶段”多使用胸肌、阔背肌等内旋转肌，而在“恢复阶段”则多使用三角肌、冈下肌等外旋转肌。通常来说，外旋转肌较薄弱，极容易损伤。而蛙泳的基本姿势确定了其肩部活动的范围较小，因此会好一些。
由于各社会治理主体的各自利益诉求存在实质性的差异，各治理主体在参与协同治理过程中难免会产生协同矛盾与冲突，因此，社会工作机构要发挥协同创新的积极作用，必须要规范社会工作机构的运行机制，提高协同度，以“合而不同”的善治为目标。一要充分发挥社会工作专业调节的优势，贴近民生，以群众各种利益诉求为基础开展社会服务工作，化解社会矛盾。二要借助法治思维和非对抗的“软法”，通过和解对话、平等协商等柔性方法促进矛盾化解和权益保障，使社会工作机构在协同创新中能够最大限度地整合各方资源，提高自身预防和化解社会矛盾的能力和水平。三要结合实践经验构建社会工作互动平台建设一体化推进机制，不断优化社会工作机构为政府提供专业社会服务的运行机制。不仅要搭建社会工作机构及多元主体协同社会治理创新的互动平台，具体包括社会组织参与平台、基层社区参与平台和社会公众参与平台，还要加强平台的运行机制建设和制度安排以畅通各主体的参与通道，规范各主体的参与行为。
3.以强化社会治理的科学性为方向，增加社会工作机构协同治理价值
当前，我国社会工作机构参与协同治理面临一些困境，制约着社会工作发挥专业优势以及提供社会服务的能力。究其原因，主要有两点：一是协同治理主体之间缺少共识，不同主体间在服务方式、服务理念以及服务目标等方面存在争议；二是协同治理客体的复杂性和多元化加剧了参与治理行动的形式化、表面化，增加了服务行动深入展开的难度。具体而言，主要体现在以下三个层面。
目前，我国社会协同治理的水平、社会发育的程度还存在一定滞后性。社会工作机构提供的专业服务和价值观指导意义不管在理论层面还是在实践层面都存在落地性不足的问题。探索社会工作机构参与协同治理的路径以及构建具有可行性的运行机制，已是势在必行。
4.以构建多赢的协同剩余局面为目标，完善社会工作机构协同治理体系
社会协同治理机制的创新程度取决于是否存在协同剩余，只有生产出协同剩余，构建协同剩余的多赢局面，才能使各治理主体获得充分的治理收益，分享社会治理过程中的各项福利。当治理主体只有治理投入而没有治理收益时，社会治理产出量就会不断被压缩甚至为负数，社会治理所产生的共同利益就不能被生产出来。因而，协同治理剩余是考察社会工作机构参与协同治理运行机制的重要方面。在社会治理中，对于协同剩余的追求是创新各主体基于不同的能力要求与利益诉求，这既是开展协同创新活动的基本目标，也是推进协同创新的直接动力。社会治理主体间的合作实际上是政府、社会组织、社区等治理主体按照各自的资源优势互补而理性、自觉形成的组合模式，资源的优势互补是协同合作的直接基础和关键，同时是产生协同剩余的重要条件。
可从四个方面构建多赢的协同剩余局面。一是科学配置生产协同剩余的资源要素。创新资源禀赋是治理主体拥有的资金、信息、知识、人才、能力、设备与技术等占有程度，是直接开展协同创新的物质基础，在很大程度上决定生产协同剩余的总量。各个治理主体拥有不同的创新资源优势能有效弥补单个主体创新资源总量及质量的不足。一般来说，社会组织机构所拥有的知识、技能资源相对丰富，而资金总量及来源比较匮乏；政府、企业、基金会等组织资金资源相对充裕，但是社会服务技术和能力相对不足。因此，提升资源优势的互补程度，科学配置资源要素，是生产协同剩余量的关键。二是合理掌控生产协同剩余的协同度。互补性的资源禀赋为生产协同剩余提供了可能性，但协同剩余的具体实现还依赖于协同主体间紧密、有序的协作和互动。在社会工作机构参与协同治理创新的过程中，社会工作机构与其他治理主体包括政府、企业、高校与科研机构、基金会及中介机构等之间在资金、知识、人才、信息、设备等资源之间结合程度、有序性程度、互动频率等都会对协同创新的协同度产生直接影响。三是优化生产协同剩余的外部环境。就社会工作机构而言，应加强自身与政府、企业及社会中介组织等主体之间的资源联系和资源互动。四是优化生产协同剩余的各主体参与协同治理的运行机制。既要发挥政府指导性作用，坚持政府领导，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立齐抓共管、各司其职、各负其责、协调有序、多元反馈的社会协同治理体系，切实营造公众参与、公民共享、公共有序的良好社会氛围和外部环境，增强协同共治效果。
四、结语
社会工作机构具有独立的服务体系，能够通过提供具体社会服务产品的方式在社会生活的各个层面弥补政府公共服务供给的不足。它通过一系列专业化服务方式、服务理念等创新社会治理模式，协助政府实现社会治理目标，在促进国家治理能力和治理体系现代化方面具有不可替代的作用。尤其是在完善社会保障制度方面，社会工作机构有着自身独特的优势，其即时回应社会需要的机制对于满足个人、家庭、社区和社会组织在各方面的需求都有着积极功效。不断推进社会工作机构专业方法与价值观的本土化发展，使之更加适应国情、社情、民情，是提升社会工作机构协同治理能力、规范社会工作机构协同治理行为、吸纳社会工作机构协同治理资源、完善社会工作机构协同治理体系的重要保障。在当前创新社会治理机制的过程中，社会工作机构能否成为协同治理主体中重要的参与力量，是判定社会治理创新发展程度的一个重要方面。政府是创新社会治理的主导力量，处于主导性主体地位，以提供社会公益性或公共性产品为职责的社会工作机构有责任、有能力在其中发挥积极推动作用。
采用GE公司飞天6000型DR机进行X线检查，用于踝关节正侧片拍摄；采用GE公司LightSpeed16排螺旋CT机，设置电压120KV、160～180mAs,层厚3～5mm；间隔5mm；采用西门子verio3.OTMRI装置，行冠位、矢状位和轴位，层厚3～5mm，间隔3～5mm,扫描序列：SE-T1WI（TR350-380ms/TE8-10ms）、T2WI(TR3000-3200ms/TE85-95ms),STIR（TR3500-4500ms/TE55-65ms）。
注释
①社会工作机构是以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的非企业单位。社会工作机构是吸纳社会工作人才的重要载体，是有效整合社会工作服务资源的重要渠道，是开展社会工作专业服务的重要阵地。②于江、魏崇辉：《多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路》，《求实》2015年第4期。③张威：《社会工作机构生存原则之思考——以德国经验为例》，《中国社会科学报》2016年6月27日。④《2017年社会服务发展统计公报》，中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf，2017年8月2日。⑤许小玲、彭华民：《资源与权力：多元互动中社会工作机构发展模式研究》，《内蒙古社会科学》2015年第5期。⑥袁君刚：《论社会工作的伦理承诺与伦理困境》，《西北师大学报》(社会科学版)2014年第1期。⑦徐华、章雪：《中国社会工作的话语体系探析》，《社会工作与管理》2018年第2期。⑧中央组织部、中央政法委、民政部等19个部委和群团组织联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》提出，社会工作专业人才队伍建设的总体目标是建立健全社会工作专业人才法规、政策和制度体系，造就一支结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，使之适应构建社会主义和谐社会的要求，满足人民群众日益增长的社会服务需求。⑨治理主体通过协同行动而实现的总效应与各治理主体独自创新产生的效应总和之间的差值就是协同剩余(Synergy Residual)。参见姚艳虹、夏敦：《协同创新动因——协同剩余：形成机理与促进策略》，《科技进步与对策》2013年第20期。⑩陈劲、阳银娟：《协同创新的理论基础与内涵》，《科学学研究》2012年第2期。比如：政府追求社会总体秩序的稳定性，主要强调其政治利益；企业以经济利益为发展目标；社区谋求团体的社会收益。如何平衡各方利益成为协同治理过程中不容忽视的难题。
ResearchontheOperatingMechanismofSocialWorkInstitutionsParticipatinginCollaborativeGovernance
YangWencai
Abstract:Social work organizations provide social services to the public by assuming part of the service functions of the government, and play a cooperative role in the construction of the national basic public service system. It has an important pushing value for realizing the goal of social management of collaborative governance. However, the overall ability of China′s social work organizations to participate in collaborative governance needs to be improved. Only by strengthening the construction of the operational mechanism, which focuses on promoting the specialization of social services, improving the visualization of service platforms, enhancing the scientific nature of social management, and building a win-win situation of synergistic surplus, can we provide professional support, precise direction, resource guarantee, scientific basis and evaluation system for social work institutions to participate in collaborative governance.
Keywords:social work organization; cooperative governance; operational mechanism
收稿日期：2018-12-19
*基金项目：国家社会科学基金一般项目“社会工作与社会治理协同创新机制研究”(14BSH120)；河南农业大学社会治理创新研究中心重点项目“流动性治理：非户籍人口参与社区换届选举的行动研究”(2018-SG-01)。
作者简介：杨文才，男，中共河南省委党校副调研员(郑州 451000)。
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1003-0751(2019)03-0071-05
责任编辑：翊 明
标签：社会工作论文; 机构论文; 社会论文; 主体论文; 政府论文; 社会科学总论论文; 社会学论文; 社会管理论文; 社会规划论文; 《中州学刊》2019年第3期论文; 国家社会科学基金一般项目“社会工作与社会治理协同创新机制研究”(14BSH120)河南农业大学社会治理创新研究中心重点项目“流动性治理:非户籍人口参与社区换届选举的行动研究”(2018-SG-01)论文; 中共河南省委党校论文;