西北大学公共管理学院陕西西安710127
摘要：古城是宝贵的历史文化遗产，具有公共性。近年来，随着国家对文物保护的重视，我国古城保护取得了丰硕的成果，构建了古城保护的基本制度，但古城保护对古城公共性的考虑不足。在公共性缺失背景下，被动保护和建设性破坏并存，地方政府和开发商的强逻辑主导着古城保护进程，公众参与缺失。保护城市历史文化遗产，须在公共性指引下，协调古城保护和发展，合理定位古城价值和古城保护目标，才能真正实现古城保护目的。
关键词：公共性；古城；历史文化遗产；城市更新
我国近年来出现的古城重建热潮，表面上看历史文化遗产受到重视，实际上有的借着古城重建搞房地产开发，有的则大造仿古建筑吸引游客，与古城保护背道而驰。城市的本质属性是“城市公共性”，我国古城保护中出现的各种异化行为，实质上是对城市公共性、古城公共性的背离。回归城市和古城的公共性，提出古城保护的路径，实现古城保护和城市发展的协调。
1公共性的解析
1.1公共管理中的公共性
公共性是一个非常复杂的概念，政治学、经济学、社会学等学科都有关于公共性的研究。公共性最早可追溯至希腊雅典城邦国家的政治实践，城邦是共有的，政治共同体的公共事务由全体公民讨论决定，并伴随特定的仪式和程序。在那里，政治是一种公民的生活方式，其政治实践对后来西方国家的政治制度构建产生了深远影响。聚焦公共管理领域，历经公正与效率之争，终达至对公平、正义等公共行政精神的回归和公正、公平与效率的统一。在此期间，管理主义和宪政主义之争的根本在于效率至上、价值中立、技术中心与社会公平、正义之争。事实上，二者是统一的，均是公共管理价值体系的重要组成部分。对效率的追求应置于社会公平、正义的框架之内，实现社会公平、正义也离不开效率的支撑。经过多年的范式之争，更应突出并实践公共管理的公共性。具体来看，在公共管理研究范式中，公共性“指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”公共管理活动的主体是公共的，运用公共权力，支配公共资源，维护公共利益。公共决策是公共性的重要载体，提供公共产品和公共服务是公共性的重要表现。
1.2古城的公共性
古城，一般指的是历史文化名城，历史文化名称是我国才有的特有概念，在国际上一般称作古城、历史名城、历史城镇。我国历史悠久，古城镇颇多，仅国家历史文化名城就有133座，名镇、名村更是星罗棋布。古城蕴藏着丰富的历史文化遗产，单体文物、历史文化街区、历史文化风貌区、历史建筑等都是历史的馈赠，是历史上这座城市的人们生产、生活、艺术创作等的遗留，承载着这座城市的过去。19世纪美国著名思想家爱默生说过：城市是靠记忆而存在的。因此，保护古城、保护历史文化遗产就是保护该城市的记忆。古城及其蕴含的丰富文化遗产不能随意破坏，否则，城市的过去和现在之间会出现断裂，城市文化和生活样态将不能延续。古城的公共性还表现在古城增添了一座城市的魅力，形成了一个城市的特色和竞争力。目前，我国城市建设出现了“千城一面”的怪相，“特色危机”成为共性问题。古城的建筑、空间布局等都是与城市的人和城市的生活密切相关的，是人和人的生活的映射，盲目地推倒重建，浪费了宝贵的财富，且抹杀了城市的特色，削弱了城市的竞争力。保护古城，则留住了城市的历史，增添了城市的魅力。古城在不同人的眼中具有不同的价值，政府、开发商、文保专家、社会公众看待古城及其资源的角度可能是不同的，但各界博弈要有基本的底线，即维护古城的公共性。
2、公共性视野下古城保护的路径
2.1完善古城保护规划：划定利益相关方行动边界
古城保护是一项复杂的、不可逆的活动，也是一项严肃的活动，要严格在国家相关法律和政策的范围内进行。西方发达国家在古城保护中普遍构建了完善的法规体系，我国古城保护的基本法律体系为“三法两条例”，即《文物保护法》、《城乡规划法》、《非物质文化遗产法》、《文物保护法实施条例》、《历史文化名城名村名镇保护条例》。古城保护是城市更新的重要内容，但我国尚没有专门的《城市更新法》。要尽快出台城市更新方面的法律法规，完善古城保护的法规体系。在此基础上，要完善古城保护规划，以划定利益相关方的行动边界。根据住房和城乡建设部《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》的规定，历史文化名城、名镇、名村、街区都要编制保护规划。规划的基本内容包括保护原则和保护内容；保护措施、开发强度和建设控制要求；传统格局和历史风貌保护要求；核心保护范围和建设控制地带等。
2.2搭建古城保护各方博弈平台：政府掌舵协调各方利益
一个城市发展的关键系城市政治行动者的理性选择及其互动结果。在古城保护中，不同的行为主体其关注点和利益诉求是不同的，作为公共利益的代表者，地方政府要选择合适的古城管理体制，借此搭建古城保护各方利益博弈平台，协调各方利益。古城保护首先要解决“保护什么、为谁保护”的问题，“保护什么”要听取文保专家、古城居民、普通市民的意见，“为谁保护”更要关注古城居民的居住权益。古城保护需要大量的资金投入，单靠政府抑或古城居民投入难以填补资金缺口，适当吸纳市场力量是理性的选择。企业以追求利润为目的，要通过制度安排将企业利润控制在合理的范围之内。政府是古城保护利益博弈平台和博弈规则的提供者，博弈平台和博弈规则的基本精神在于引导古城保护行为主体在公共利益最大化框架内进行利益的表达和平衡，约束处于强势地位的行为主体，保护处于弱势地位的行为主体。在这个博弈平台上，政府是公共利益的代表，起着掌舵作用，以古城保护的公共利益旨向引导开发商的高额利润冲动，保证古城居民的居住权、财产权，保护古城宝贵的历史文化遗产。其他各个行为主体都有制度化的利益表达渠道，并且能够通过恰当的途径进行协商，最终在妥协中形成一个关照各方利益的古城保护方案。
2.3构建有效的古城保护机制：平衡民主与效率
科学合理的古城保护机制，如筹资机制、拆迁机制、公众参与机制能够有效平衡民主与效率的关系，确保古城保护的公共利益旨向。古城保护涉及新建建筑的拆除、破败建筑的修整和维护、部分居民的拆迁、基础设施的完善等，单靠政府投入显然不足。事实上，因为投入的保护资金不足，一些历史性城市开始破败，“西安钟楼街区街道却水泥化，失去了原有的古城风韵；洛阳西大街历史文化街区衰败非常严重……”
古城保护具有公益性，政府是古城保护的主要责任者。政府财政资金是古城保护的重要资金来源之一，这里包括中央政府的出资和地方政府的出资。仅靠政府出资是不够的，还要有居民个人的出资和开发商的出资，并根据不同地段的情况，形成不同的政府、个人、开发商出资比例。企业出资也有国有企业出资和民营企业出资之分，一般来说政府对国有企业开发行为的影响力比对民营企业开发行为的影响力更大些。这里特别要警惕的现象是过度开发和消费古城旅游资源。适度发展古城特色旅游，并将收入的一部分上缴为古城保护资金，有利于古城保护的可持续性，但过度的旅游开发、过度的商业包装实则破坏了古城。
参考文献：
［1］姜杰，邬松，张鑫．论“城市公共性”与城市管理［J］．中国行政管理，2012（12）：64．
［2］蒲兴祖，洪涛．西方政治学说史［M］．上海：复旦大学出版社，1999：35．
［3］王乐夫，陈干全．公共管理的公共性及其与社会性之异同析［J］．中国行政管理，2002（6）：13．