【摘 要】在人才资源战略地位愈加凸显的背景下，人才政策工具的使用对人才战略目标的实现越来越重要。本研究以《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》这一纲领性文件为研究对象，从政策目标和基本政策工具两个维度，综合运用分类、编码和统计等方法进行计量分析，深入剖析了《规划》政策工具运用中潜在的问题，对后续人才政策文本制定、优化和完善提出了可供参考的建议。
【关键词】政策工具；政策分析；《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要》
人才事业的发展是推动广西社会发展的重要动力之一，《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《规划》）是广西首个自治区层面的人才中长期发展规划，对其人才事业的发展具有指导性意义。对《规划》进行分析，有助于了解广西人才政策的关注点，发现政策中潜在的问题，为以后广西人才相关政策的制定、优化和完善提出有效的建议。
1 研究对象与方法
本研究以 《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》政策文本为研究对象。采用内容分析研究方法，在借鉴黄萃等、宁甜甜等的研究基础上，构建由基本政策工具维度、“人才强桂”政策目标维度组成的二维分析框架，对《规划》政策文本内容条目进行编码、归类和计量分析。
2 政策工具视角下的政策分析框架
《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》的实施目的是利用政策工具促进广西人才事业进一步发展，并为实现“人才强桂”的战略目标提供足够的智力支撑。
如图3所示，功率变换器是连接电源和电动机绕组的开关部件。通过它将电源能量 馈入电动机，也可将电动机内的磁场储能反馈回电源。其功率变换电路所用的开关器件为绝缘栅双极型晶体管（IGBT）。SRD有两种独特的运行控制方式：低速时采用电流斩波控制方式；高速时采用单脉冲角度控制方式。
教学活动的有效开展必须要有先进的理念作指导。计算思维能力体现在灵活运用计算机科学的思维分析问题和解决问题。因此，我们将计算思维融入教学，将教学重心从操作技能培训转移到对学生的思维能力、实践能力以及创新意识的培养上来。
2.1 X维度：政策工具维度
本研究以政策工具理论为基础，借鉴Rothwell&Zegveld的政策工具分类方法[1]，将政策工具维度按其影响的不同层面分划分为供给、环境和需求三种类型（图1），并将政策工具维度作为分析框架的X维度。其中，供给型政策工具是指政府通过各种方式增加人才供给，改善人才供需状况，增加自治区内人才供应规模的政策工具类型，其内部划分为人才培养、人才信息支持、人才基础设施建设、人才资金投入以及公共服务等，对广西人才事业的发展具有直接的推动作用；环境型政策工具是指政府为人才发展提供有利环境，为推动广西人才政策目标的实现而采取的对人才事业发展的政策环境产生影响的政策类型，主要包括财务金融、税收优惠、法规管制、策略性措施等方面，主要起拉动作用；需求型主要指政府通过人才引进等方式缓解、改善本地区人才供求不平衡现象，主要包括人才引进、区外人才机构、服务外包和政府采购等类型，主要对人才事业发展起间接的影响作用[2]。
2.2 Y维度：“人才强桂”政策目标维度
“昆北”上声字“剪”的唱调（《牡丹亭·冥判》【油葫芦】“花衣胜剪裁”，763）。对照上声字的调值和字腔的音势，音调与此音势完全吻合，（其中的音，宜作装饰音解），故该音调即为“剪”的字腔。末个音即字腔的结点，此后的两音，即为该字的过腔。
2.3 二维分析框架
根据上述《规划》政策文本分析框架的X维度和Y维度的内容，最终形成了广西人才政策二维分析框架，如图2所示。
从社会背景来看，在整个中国美术史的历时性发展过程中清代艺术的突出特点是世俗化倾向的加剧。指画即在这一世俗化风潮中得以兴盛于清中叶画坛，并形成一个独立的艺术流派——“指头画派”。“康乾盛世”经济兴盛，市民阶层购买力提高，指画作品符合大众的审美情趣。另外，高其佩生活的时代，清初“四王”在上层社会中盛极一时，在画坛上独占统治地位，号称“正统”，趋效者甚多。同时也出现如“四僧”“八怪”及指头画派等，对“四王”所建立的艺术标准进行反叛。传统文人画带有明显的士大夫审美观念，注重追求清淡蕴藉的趣味、天人合一的境界，而指画却以生拙快利来迎合老百姓喜好，配合民间喜好的钟馗驱鬼辟邪等题材，很易受到追捧。
图1 政策工具对《规划》影响作用
4.1.2 Y维度
3 基于政策工具的《规划》内容分析
3.1 《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》政策文本编码
供给型政策工具使用适中，占整体政策的30.41%。仅次于环境型工具。其中，人才培养运用较多，占57.70%。其次是人才基础设施建设、人才资金投入，分别占19.23%、9.61%，最少的是公共服务和人才信息支持，占比不相上下，分别为7.69%和5.77%。从总体看，供给型政策是自治区提升人才储量的源泉，可为自治区经济社会发展提供不竭的智力支持。从具体看，供给型政策主要以人才培养为主，辅之以一定的人才基础设施建设和人才资金投入。但这两项政策占比明显偏低，加之公共服务与人才信息支持政策工具相对缺乏，政策工具合力降低，供给型政策效果的发挥也在一定程度上会受到影响。这就需要广西人才事业在重视人才培养的同时，加强相关配套政策的制定，以平衡占比较少政策工具的使用，充分发挥供给型政策工具的效果。
3.2 X轴维度分析
根据X轴维度的分类标准，对《规划》政策单元的编码情况进行归类，结果如表2所示。环境型政策工具运用最为频繁，占整体政策工具类型的57.31%，供给型运用适中，占30.41%，需求型则运用最少，仅占12.28%。具体特征如下：
（1）需求型政策工具使用相对不足。
朋辈心理辅导具有一定的优点，但也存在缺点，相对于专业的心理辅导，不能起到标本兼治的效果，这使得其发展受高校、社会及家庭等众多因素的限制。因此，朋辈心理辅导的发展需要高校提高重视，通过多种渠道来完善朋辈心理辅导的制度和保障机制，才能充分发挥其功效，使社会和家庭逐渐接受这种新的心理健康教育模式。目前高校普遍存在心理咨询师缺乏的情况，应让心理辅导成为辅助咨询的有效方式。
需求行政策工具使用相对不足，仅占整体政策工具的12.28%。其中，人才引进政策工具占85.71%，政府采购占14.29%，区外人才机构和服务外包政策工具缺失。需求型政策工具使用比较单一，过度倚重人才引进，忽视区外人才机构和服务外包两项政策工具。人才引进虽然可以拓宽人才来源渠道、提高人才质量，平衡自治区人才供需矛盾。但其他三项政策工具使用较少也会弱化政策整体的运用效果。
基于草原丝路文物资源的乡村旅游产业开发缺乏统一部署，具有文物资源地区各行其是，未用系统眼光看待问题，解决问题，开发模式分散。无论是从横向上看还是从纵向上看，乡村旅游产业与相关产业融合度都比较低，导致相关产品附加值低，宣传力度不够。产品部门间协作不强，产业链条较短，产业关联效果不显著。产业处于起步阶段，发展机制仍需完善。
表1 《规划》政策文本内容分析单元编码一览
政策模块 政策条目 内容分析单元 编码指导方针、战略目标与总体部署 指导方针高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导……1-1-1……战略目标到2020年我区人才发展的总体目标是：培养造就数量充足、素质优良、结构合理……1-2-1……总体部署未来10年，我区人才发展的总体部署是：科学规划，分布实施，逐项推进，逐步到位……1-3-1………… …… …… ……组织实施保障 营造良好环境坚持正确舆论导向，利用各种媒体，大力宣传人才工作方针政策……6-4-1
表2 《规划》X维度基本政策工具分布统计
政策工具类型百分比 具体分类 《纲要》内容编号 数量百分比供给型 30.41人才培养 1-3-3，2-1-2，2-2-1… 30 57.70人才基础设施建设 2-5-4-5，2-5-5-3… 10 19.23人才资金投入 2-5-3-6，3-1-2，3-2-2… 5 9.61公共服务 4-2-4-3，5-7-1，5-7-4… 4 7.69人才信息支持 3-3-3，4-2-4-4，6-3-1… 3 5.77环境型 57.31人才目标规划 1-1-1，5-2-3，6-2-1… 28 28.57法规管制 2-3-1-2，2-5-2-3… 24 24.49财务金融 4-1-2-2，5-1-1… 3 3.07税收优惠 5-1-3，5-4-1… 4 4.08策略性措施 1-1-4，1-3-1，1-3-4… 39 39.79需求型 12.28人才引进 2-1-1，2-1-3，2-2-1-3… 18 85.71区外人才机构 N/A 0 0服务外包 N/A 0 0政府采购 3-10-6，5-5-2，5-5-4… 3 14.29合计 100% 171
（3）供给型政策工具使用适中。
环境型政策工具运用占整体政策工具的57.31%，出现比重过半的过溢现象。其中，策略性措施使用较多，占39.79%；其次为人才目标规划和法规管制，分别占28.57%、24.49%；税收优惠和财政金融相对短缺，分别为4.08%、3.07%。首先，策略性措施运用频繁说明广西人才工作意在通过宏观的政策引领，构建良好的人才环境。但有些策略性政策因其模糊性，缺乏可操作性而难以落实[5]。其次，财政金融、税收优惠政策工具的使用明显偏低，这关乎广西人才事业可持续发展的基础，这两项政策运用不足会影响环境型政策工具的整体实施效果。这就需要广西以后选择人才发展政策工具中平衡各项政策工具的使用，充分发挥出环境型政策工具的实施效果。
（2）环境型政策工具使用过溢。
本研究借鉴汪雄、邓星华的研究方法，将《规划》的政策文本内容按政策模块、政策条目和内容分析单元进行编码。以政策模块为一级编码，政策条目为二级编码。在具体条款中以“句号”为分界，以表达一个完整意思的一句话内容记为一个编码，依次完成《规划》政策内容的归类和所有编码，编码总计量171个。《规划》政策文本内容的“序言”部分属于概括性表述，是政策文本制定的宏观背景，因而在进行编码时不考虑此部分的内容。最终形成《规划》政策文本内容分析单元编码一览表[4]（表1）由于篇幅限制并未将所有内容分析单元和编码情况全部列出。
3.3 Y轴维度分析
在政策工具维度分析的基础上，引入了广西“人才强桂”战略目标维度指标，分析《规划》文本内容，得到如下二维分析结果见图3。
图3 《规划》政策目标-工具二维分析
从图中可知，人才规模目标占整体政策目标比例较高，为37.43%；而人才投入、人才效益、人才素质较低，分别为13.45%、15.21%、15.79%；人才流动与人才创新占比最少，仅占9.94%和8.19%。这样的比例分布说明现阶段（2010-2020），广西“人才强桂”战略目标还处于首先扩大人才规模阶段，其次提升人才质量和人才效益的阶段。扩大人才规模的主要途径为人才培养和人才引进，这两项政策都需要大量的人才投入做保障。但从上述分析可知，广西人才投入仅占13.45%，支撑广西人才规模目标的实现具有一定难度。加之《规划》中人才效益与人才投入所占比例相差不远，说明《规划》对人才效益目标的重视程度也不高，这使广西人才事业发展形成良性循环的难度进一步加大。最后是人才流动和人才创新政策目标占比偏低，吸引先进人才必然要进行人才流动，只有人才流动才能带来新思想、新成果，才能真正的形成人才创新氛围，但广西人才流动政策优势并不明显，这也对人才规模目标的实现起不到推动作用。可见“人才强桂”战略目标的实现，需要对各相关目标合理协调、高度重视，在以后的政策制定中不断改进、优化。
4 结论与建议
4.1 研究结论
4.1.1 X维度
首先，环境型政策工具使用过溢。这说明广西对人才发展环境重视程度较高，但策略性措施使用偏高，因其政策的宏观性特点，导致缺乏一定的可操作性。加之财务金融和税收优惠政策相对短缺。影响环境型政策整体实施效果。其次，供给型政策工具使用适中。但人才培养与人才资金投入、人才基础设施建设和公共服务等占比差别悬殊，政策工具合力效果发挥有限，人才培养政策落实难度加大。最后，需求型政策工具使用不足。过度依赖人才引进，服务外包和区外人才机构政策工具缺失，未能很好的平衡各项政策的使用，弱化政策工具整体的运用效果。
图2《规划》政策文本二维分析框架
从上述分析可以看出，《规划》的政策目标中，首先重点关注提升人才规模目标，这与广西现阶段的经济发展水平相适应。其次是人才素质、人才效益和人才投入目标。但在人才投入保障不足的情况下，人才规模、素质和效益目标都很难实现。最后是人才流动与人才创新占比最低，这说明广西人才工作创新性较差，人才流动方面的政策短板对于推动人才事业发展的作用有限。
仅从政策工具维度对《规划》进行归类，并不能全面反应其政策文本的所有特征。结合《规划》中提到的政策目标的主要指标及广西人才发展过程中面临的挑战将“人才强桂”政策目标细分为，人才创新、人才流动、人才素质、人才效益、人才投入、人才规模6个方面[3]，见图2。以此作为Y维度对《规划》政策文本进行综合衡量与分析。
4.2 政策建议
广西人才政策目标的实现，需要充分发挥供给型、环境型和需求型政策工具的组合效用。这就需要我们做到以下几点：
第一，输入的搜索内容为：文章名+作者。如果检测出有同名作者和文章名，则可判定文章已经发表过，属一稿多投，检测结束；如果没有发现同名作者和文章名，则进入第二步检测。
（1）要平衡各项政策措施的使用，不过度依赖某一类型政策工具。广西人才政策可以增加供给型和需求型工具的占比，在构建人才发展良好环境的同时，充分发挥人才供给与需求政策工具的调节作用，让三种政策类型相互配合，效用发挥到最大。
（2）在注重人才培养的同时加大配套政策的投入。人才培养是扩大人才规模的主要途径，但上述分析显示，广西人才投入资金占比相对偏低，只有在基础设施、公共服务等配套政策加大资金投入，才能保障《规划》人才规模目标的实现。
（3）在扩大人才规模的同时兼顾人才效益和人才创新。在扩大人才规模方面，要根据本地区发展状况，培养、引进适合的人才，引进高端但不适合自治区发展的人才只会造成人才资源的浪费。同时还要重视创新在人才工作中的重要作用。只有充分发挥人才政策的组合效应才能更好的实现广西 “人才强桂”的政策目标。
参考文献
[1] Roy Rothwell,Walter Zegveld.Reindusdalization and Technology[M] .Logman Group Limited，1985：83-104.
[2] 王宏起，李婧媛，李 玥.基于政策文本的“双创”政策量化研究[J] .情报杂志，2018（1）：60-62.
[3] 宁甜甜，张再生.基于政策工具视角的我国人才政策分析[J] .中国行政管理，2014（4）：82-84.
[4] 汪 雄，邓星华.全民健身计划（2016-2020年）的政策工具分析[J] .南京体育学院学报，2017（6）：120-122.
[5] 黄 萃，苏 竣，施丽萍，等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J] .科学学研究，2011（6）：878-879.
【中图分类号】C964.2
【文献标识码】A
【文章编号】2095-2066（2019）08-0342-03
收稿日期：2019-6-25
作者简介：
李 竹（1987-），女，汉族，吉林松原人，硕士研究生在读，研究方向为公共管理研究。
覃 洁（1986-），女，汉族，广西玉林人，硕士研究生在读，研究方向为公共管理研究。
标签：政策论文; 人才论文; 工具论文; 广西论文; 维度论文; 社会科学总论论文; 人才学论文; 世界各国人才调查及其研究论文; 《低碳世界》2019年第8期论文; 广西大学论文;