[摘 要]近代社会以来，言说成为影响政策过程的主要方式。 为了防止言说带来无休止的争吵甚至暴力，言说被放置在制度主义框架之下，但制度化的言说却被扭曲、被空洞化，丧失了实质性的意义。 协商民主意图通过协商和对话来重振言说，但没有能够从根本上扭转言说受到精英控制的局面。20世纪后半期以来，行动主义兴起，行动主义突破了言说的制度主义框架，以多种形式、多种渠道的行动来做出表达。政策系统的边界被打破了，政策过程扩散到私人领域与日常生活领域的行动中，一个合作的政策行动体系逐步生成。
[关 键 词]政策过程；言说；行动；合作
阿伦特看到，在城邦活动中，言说与行动逐步分离，成为社会治理中两种相互独立而又同等重要的活动，这为分析政策过程提供了新的视角。人们影响政策过程的主要形式就是言说和行动，近代以来，政治的重心逐步偏向言说，言说成为民主的主要表现形式。为了防止言说的无序与混乱，言说被放置在代议制框架之下不断被制度化和程序化，并越来越形式化和空洞化，最后发展成精英的独白。20世纪中期之后，协商与参与的呼声越来越高，公众纷纷要求在政策过程中进行有意义的表达和言说，话语活动越来越重要，但并没有动摇精英控制的言说模式。随着社会进入全球化、后工业化进程，行动主义兴起，行动不仅扩充了言说的形式也突破了言说的制度化框架，人们通过行动来进行多元且灵活的表达，在行动中建构公共政策，推动政策过程进入合作行动体系中。廓清从言说到行动的变迁过程，有利于从整体上重构政策过程，有利于拓宽政策过程中的民意表达渠道，从而提升政策治理绩效。
一、政策过程中的言说及其独白化
古希腊时期，人们通过辩论参与城邦生活，辩论无处不在，每个人都可以参与到辩论中，包括逻辑和数学问题也都是起源于不证自明的公理或者从公理中引申出来的假设，这保证了每个人都有参与的机会。正因为如此，亚里士多德将人定位为“能言说的存在”，这意味着言说代表了人的政治生活，并成为人的构成条件。但是，言说只是人参与政治生活的一个面向，就如阿伦特所看到的，政治生活在发展中出现了言说与行动的分离，言说与行动成为社会治理的两种重要形式。行动往往与权力联系在一起，涉及暴力和强迫，而言说则只是表达，是一种文明的治理形式。
不同的历史时期具有不同的社会需求，国家的创新战略也会凸显出阶段性的特征，因此三次美国创新战略的发展目标、发展主体、发展策略均有所差异，详见表1。
启蒙运动确立了民主的主题，主权在民作为一个前提确定下来，权力的归属问题解决了并成为现代社会治理的前提条件。在此之后，社会治理就只管如何治理也就是治理的方式了。蒂利看到，“在高能力民主国家中，国内抗争政治的暴力在减少”[1]72。这描述了现代社会中民主制度确立之后的现象。事实上，现代民主制度确立的初衷就是为了限制暴力与权力，将诉求通过制度化的程序和渠道表达出来，使不同的观点和意见能够温和地得到处理并达成共识。“民主的制度（政府能力具有持久性）举行的暴力仪式一般比非民主制度少，因为它们保护的政治特权飞地（enclaves）更少，为非暴力诉求提供范围更加广泛的机会。”[1]98 民主转向言说而不是行动，因此，言说在治理方式上的重要性凸现出来。 阿伦特得出结论：“政治的重心从行动转向言说，言说变成了一种说服的手段，而不再是人所特有的回答、劝说，与事件和行为相得益彰的方式。任何事情都要取决于话语和说服，而不是取决于暴力和强迫。”[2]16由于现代公共政策正是基于民主制度框架得以建构和运行，因此，政策过程中越来越依赖言说，甚至公共政策主要通过言说的路径来制定出来。
尽管辩论和讨论对于决策过程都非常重要，但是，“无规则的讨论很容易导致无休止的争吵甚至暴力。一个无组织的协商是对各种形式的破坏开放，例如阻挠”[3]2。为了防止这种危险，就必须要将政策过程中的言说进行制度化使其规范下来。一方面，表达要具有可行性，另一方面，公共言说又要实现制度化与规范化，最终，这一任务通过代议制的制度运作来完成，代议制正是让言说保持在一个有序范围内的权宜之策。在孟德斯鸠提出表达民主的观点之后，密尔及其后来学者纷纷加以论证，使得代议制框架下的表达民主获得了合理性。在代议制框架之下，现代社会中的选举程序、行政和司法程序等等纷纷出现并得到完善，这都是公共言说越来越制度化和规范化的经验总结，也表明政策过程越来越依赖制度正义的路径。
由图1可知，双氧水投加量越多，COD去除效率越高，但是投加量超过1.5%时，去除效果变化幅度不大，综合考虑确定双氧水投加量1.5%为最佳投加量。
技术专家跻身于政治精英中进行表达、发出声音，这表明言说主体的范围扩大了。但是，公众的声音却以更多的理由以更为隐蔽的方式被屏蔽。“因为今天的科学已经被迫采取了一种数学符号‘语言’，虽然这种符号语言最初只不过用作口头陈述的一种省略形式，但它现在包含的陈述再也不能转译回口头言说。”[2]前言3 技术专家用数学“语言”代替了口头语言，语言中充满了理性的、有逻辑的、专业化的行话，而公众用零碎的、情绪化的语言进行的表达被歧视甚至被排斥。言说本来包括对话和辩论，只有包含了对话和辩论的言说才是真正的言说，但是在科学化进程中，数字和技术语言大行其道，感性的、生活的语言被视为非科学的而被压制，政策过程中几乎不存在对话和辩论，言说也就越来越形式化，越来越失去实质性的意义。言说成了精英的自说自话，成了精英的独白，言说不是在交流中产生，也不是为了交流。虽然代议制是基于人所具有的平等权利，但是运行的规则和程序将人的言说抽象化到脱离了主题的语言和符号之后，附着在了一个不平等的治理结构上，最终，语言并没有发挥平等的作用。“作为去享受某些特定好处的抽象机会，形式平等的语言是一种权利语言，而不是一种关于某种具体或者切实的社会生活经验的语言。”[10]107甚至在这样一个不平等的结构中，言说的形式不再重要，不管是明确的书面文字，还是口头语言，亦或是符号数字，都丧失了其自身的意义，而成为了精英控制的工具。精英控制了言说的形式以及意义，从而控制了政策过程。言说丧失了实质性的价值和内容，转化为了自上而下的命令。虽然现代社会通过言说来实现民主，但是在制度主义的运作中，大众的言说被精英的独白取而代之，言说的实质性意义丧失了。
让内驱力更足。由于归口不同系统，无相应的激励机制、考核机制，对于成校而言，忙于完成各局办、镇街下达的各类指标任务，把与文化礼堂的整合开展活动放在次优地位和“锦上添花”的认识，而村居文化礼堂，也忙于完成自己管理部门的各类要求，并不能从跟成校的整合中得到“立竿见影”的收益，自然双方对于整合的内驱力不足，通过体制的保障、机制的理顺和制度的落实，不断完善对成人学校和文化礼堂的考核评价机制，优化指令性任务下达的数量和途径，从居民实际需求出发，提高活动开展的效率和质量，有力改变目前境况。
随着政策过程的科学化和技术化，无论是对政策问题的建构还是决策方案的选择都越来越依靠科学方法和技术的运用及其计算结果，技术专家跻身于精英群体中，并用技术话语来进行表达。到20世纪中期，出现了费希尔所描述的现象：“经过技术训练的行政和政策专家，至少在主要时间段中，经常决定着经济和社会政策的方向与发展。”[8]19技术专家们成为政策过程中一个“隐蔽的层级”，他们通过其所掌握的科学技术和方法来设计出各种科学化的方案，通过数据或者模型来进行论证，以此表达自己的观点，影响政策选择的方向。“行政任务的日益复杂化以及行政范围的急剧扩张，越来越导致那些富有素养和经验者占据了技术上的优势地位，故而必然会有利于至少某些官员的任职保持连续性。由此，也就始终存在着这样的或然性：为了行政目的而产生一种专门的常设机构，以此作为实行统治的必要手段。”[9]1090在功利主义的思维中，技术专家运用科学的模式和方法，与政治精英们一起来计算出所谓的最大多数人的最大利益，并将其转化为公共政策公布给大众，政策过程中技术专家的声音越来越频繁地被听到，甚至政治精英们也要转向技术专家寻求论点的支撑与论证。
不仅投票过程中本身充满着不确定性，而且当言说通过选票来表达时，事实上便利了精英对话语权的控制。精英可以通过制造和控制社会舆论、塑造选民的偏好、引导选民的需求、修订投票规则计票方式等等，有形或者无形地控制投票过程和结果。基于精英与普通选民实际所享有的话语权的不平等，决策过程会更多地关注精英群体的利益，甚至会被精英利益所俘获。即使在一人一票的投票规则下，政府也会通过计票方式的设计等来赋予精英的诉求更高的权重。因此，“不确定性条件下的理性，使政府制定的政策经常更多地符合少数投票人的利益，而不是符合全体投票人甚或多数投票人的利益。否则，行动则是非理性的”[7]80。至此，代议制将政策制定转变为一个利益聚合的表达过程，而在这种聚合的路径中言说却不可避免地受到精英的控制，以至于政策过程中的言说其实质就是精英在言说。
面对无法有效代表的困境，投票得到重视。 投票也成为言说的一种形式，但是投票也不能保证真正的言说。选票将言说的内容简化到几个选项上，选民通过在这几个选项中选择来表达意愿，这实际上将言说转化为一个投票与计票的技术过程，最终通过票数计算来得出“公意”。通过投票来进行言说使得言说的内容简单化，也抽象化了，但最后计算得出的是否是“公意”，这充满了太多的不确定性和不稳定性。正如阿罗所看到的，在将所有人的偏好汇合成一个统一的社会偏好时，首要的难题在于，“如何设计博弈规则，使得理性自利的个人能在此规则下真实地表达他们的口味？”[5]6唐斯则是重点阐述了理性选民在投票中的行为选择。在社会分工的背景下，大多数选民无法自己来全面收集做出决策所需要的各种信息，而是依靠专门的机构去收集、整理和传递这些信息，选民会在这些浩瀚的信息中吸收一部分，而作为理性人，选民会根据成本—收益计算的结果来确定获取信息的程度，为了达到成本收益分析的最大化，选民往往会保持“理性的无知”。从整体上看，这恰好是一种集体的非理性的状态。同时，社会选择的结果受到投票规则以及计票方式的影响非常大，“假如我们由于某种原因必须引入个体偏好的可度量性，对于如何加总这些偏好，仍然存在着问题”[5]11。投票的真实性、计票规则和加总方式等等，这些都可能影响到社会选择的结果，而并非每一种结果都是人们真实意愿的反映。 虽然选举制度经历了多方面的完善，但是始终无法消除选举过程中的这种不确定性。事实上，通过投票和计票来得出结果所遵循的就是一种聚合式的逻辑，但是，“聚合式安排，即使受到制度和程序方面的约束，也仍旧会产生一定范围的不确定性”[6]303。不确定性与不稳定性的存在决定了投票聚合的方式可能无法生成代表公共利益的结果，即使不断完善投票方式与计票规则，也无法完全消除聚合式路径所带来的对公共利益的偏离。
[12]Czeslaw Prokopczyk, Truth and Reality in Marx and Hegel : A Reassessment, Amherst, Mass.: University of Massachusetts Press,1980,pp.65-66.
根据实验方案，学生分组进行实验探究。在实验操作过程中，因滴加试剂量不一致、顺序不当、实验材料新鲜度不同等，会造成实验结果出现差异。教师应及时引导学生探讨分析原因，使学生认识到无关变量控制是否得当会对实验结果产生影响，体会控制变量的重要性，形成严谨的科学态度。
代议制意味着政策过程中的言说是一种代为表达。普通选民对于意愿的表达只限于对代表的选举，当选举出政府和精英之后，其政治作用就完结了。由于只有在代表被选举出来之后，政策过程才真正开始，这就是说，选民投票实际上并没有涉及到政策的实质性的制定过程，而只是在为政策主体的产生做好准备。从逻辑上看，代表与选民之间是代理与委托人之间的关系，代表是由选民产生出来，代表必须要代表选民利益来进行表达，否则就不能代为体现出人民的意愿，也就无法实现人民主权，因此代表必须要忠实于选民来进行表达，否则就是不具有合法性的，也就是可以随时被替换的。但是在代议制的实际运行中，代表与选民之间往往缺少直接的有效的联系渠道，选民只是负责投票，之后具体的政策是如何制定出来，普通选民几乎被隔绝了。当政策过程中的言说只能是代表的言说时，代议制对言说制度化路径上的强调就难以保证言说的真实性和准确性了。在密尔看来，代表对选民意愿的不忠诚代表是正常的。密尔认为，选民应该选出比其具有更高的教育程度更专业的人作为代表，这些具有更高教育程度的代表比选民更有水平，更有能力，因此表达不同的观点就是正常的了。夏皮罗则是从另一个角度来说明不忠诚表达的合理性。夏皮罗认为，政治家有些目标、利益或者他们所认同的价值，并非公民都能意识到，也并非公民都能承受这一成本，因此，他们也会存在与公民不一样的目标。“如果他们有这样的动机，他们就要去做消息灵通的公民不想让他们做的事情。反过来说，人们也许对他们自己的利益缺乏判断力，并且知悉公众最佳利益的政治家，也许仍然会以公民不能理解的方式而行动。”[4]36这就出现了一个问题，既然被代表的言说无法保持其忠诚，那么如何来判断政策过程中的言说是否体现民主呢？如果公众本身多样化，而且存在冲突的利益，又如何来代表？这是代表制所无法解决的问题。
二、通过协商来重振言说
为了防止言说的无序化和混乱，现代社会将言说制度化，但是制度化的运作又使得言说的途径被形式化，内容被空洞化，功能也被扭曲了。当政策过程中只剩下精英的话语，政策结果必然就无法代表“公意”，进而面临着合法性危机了。对此，民主理论家们提出了多种矫正方案，呼声最大的药方就是通过“协商”来重振言说。 协商强调公民通过自由而平等的对话和讨论参与公共决策，这被认为能够改变政策过程中精英独白话语的状况，因而是一种能使得更多话语进入政策过程中的方式。在罗尔斯、哈贝马斯等学者的推动下，协商为制度化民主注入了新的内容，成为了社会中重振言说的路径。
Teece （1986）［11］认为协调柔性是提高企业技术创新能力的重要因素。资源的有效获取和利用是企业保持竞争优势的关键因素，协调柔性的提高可以使企业将所获取资源进行高效利用，并将其用于生产中，快速进入新市场，促进企业的技术创新能力提升。
实际上，任何协商和对话如果只限于制度化的渠道，政策过程中就不可能出现真正的对话与协商。可以说，制度主义框架之下的政策话语必然是受支配的，也是被扭曲的。代议制必然带来精英治理，政策制定与实施的目的是为了维护中心—边缘的不平等的格局，在此目标之下，无论其多么强调协商和言说，都只能代表工具和路径上的优化，最终是为了实现政策合理性的目的。在制度主义的框架之下，投票或者协商没有本质区别，都是政策过程中进行表达的工具，只是以不同的手段和方式的形式体现出来。“协商平等的一个相关问题就是，参与协商的公民带有不平等的资源、能力和社会地位。这些差别如果大到一定程度，即便是有‘一人一票’作保障，也能非民主地影响协商结果。”[14]33现代社会中民主是建立在平等的基础之上的，无论出于何种原因，如果公民不能平等地参与到政策过程中，不能平等地对政策过程施加影响，那么政策是无法实现民主的。而在不平等的结构之下，专家及其专业话语处于优势地位，公众的普通话语却被歧视被排斥，话语的载体与内容都不由分说地被定位到边缘和被压制的地方，沟通不可能发生。“对于普通公民而言，只有用他们自己的语言讨论政治问题，他们才感到舒适自在。一般情况下，只有精英人物才能流利地使用一种以上的语言，才不断有机会保持和提升这些语言技能，在多语种环境中，用另一种语言就政治问题进行辩论时，也唯有精英人物才会觉得轻松自如。此外，政治沟通有一个很大的仪式部分，沟通的仪式化形式通常是属于特定语言的。即便人们能够在技术意义上理解一门外语，但是如果缺乏对这些仪式化要素的了解，往往就难以真正理解政治辩论。”[15]148，149这样，当政策过程充满着数字、公式和专业术语等精英们常用的语言时，即使政策过程中设置了协商、对话、参与等环节，即使公众参与进来，也不会出现真正的对话与辩论。
罗尔斯提出要通过协商和对话来实现正义。在罗尔斯的理论体系中，平等和公平是正义的核心元素，这是一种“公平的正义”的观念。公平正义观更新了社会契约论，认为公平的社会治理就是社会中所有人都能平等参与达到的共识，而且共识的达成需要排除武力、欺诈与强制。罗尔斯设计出了一种“无知之幕”，人们因为“无知”而不会有所偏向，这就将人置于平等的位置上。人们不会同意这样一个原则，即认为为了某些人利益的最大化可以损害另一些人的生活前景，这样就拒绝了功利主义，从而实践正义原则。罗尔斯的观点代表了社会契约论的复兴，认为应当通过普遍参与并进行协商来达成“重叠的共识”，并将其转化成政策，这才是正义的，也就是说，需要通过协商和对话的方式来实现人的平等和正义，而反对通过多数原则来施加一种隐形的暴政。就这样，罗尔斯将协商提到了社会正义的层面上，认为社会正义的实现依赖于政策过程中的协商。
强调政策过程中的对话和协商代表着激进民主的复兴，但是，在制度主义的框架之下，协商与对话无法成为政策达成的主要路径。协商民主认为，通过不断扩展人们的参与机会，就能保证政府的行为不是强加给社会或者公民身上的，而是反映和体现公民意愿。通过参与和对话，就能改变政策制定者与政策对象之间地位不平等的格局，实现个人在政策过程中的平等，进而实现真正的人民主权。但是，现实中，协商主要是在代议制之外的非正式公共领域中发挥作用，而且主要是在最基层，没有能够上升到政策制定中更为核心的政府层级，因此无法实现对代议制的替代。哈贝马斯对公共领域中的协商做出构想，但是哈贝马斯所说的公共领域只是观念上的，是一种理想形态，对现实的决策过程影响甚微。因为这种种理由，协商民主的现实运行受到大量的诟病，如斯夸尔斯所说，“‘协商民主’理论在过去10年中出现时，很少谈及决策，也没有为代议制政体的讨论增添新的因素。它仅仅是强调培养包容和活跃的非正式公共领域以补充正式的代议制政体的重要性。”[13]79由于协商无法成功地将对话与意见汇聚融为一体进而体现在政策结果中，协商和对话也就无法形成一个全面或者连贯的民主理论。政策过程仍然是基于代议制的框架，仍然是在精英主导之下开展的自上而下的流程，发挥作用的仍然是精英的话语。就此而言，无论协商是多么强调平等和包容，“如果决策只是简单打断协商过程而不是从协商中产生的话，那么关于包容性、理性和合法性和任何论断都是软弱无力的”[13]98，99。
约翰·德雷泽克运用法兰克福学派的著述，批评了公共领域与私人领域中占据主导地位的工具理性，认为代议制只服从于精英控制大众的目的，言说中所应包括的辩论与对话并没有发生，所谓的投票和选举只是体现了工具理性。因此，“公共问题要求将决策质量变为辩论和公共论坛的核心议题；在这种情况下，个人偏好不再是一种固定不变的选择，而是要随着争论过程中所‘发现的普遍利益’的变化而不断加以修正”[11]270。哈贝马斯高度赞同这种观点，他将公共领域看作是一个充满纷争和论辩的场所，在此之中，人们的观点得到表达也得到回应。为了反对代议制对人们的论辩的忽视，哈贝马斯明确提出了交往的观点，这是一种完全不同于投票和选举的行为。“所谓交往行为，是一些以语言为中介的互动，在这些互动过程中，所有的参与者通过他们的言语行为所追求的都是以言行事的目的，而且只有这一个目的。相反，如果互动中至少有一个参与者试图通过他的言语行为，在对方身上唤起以言取效的效果，那么，这种互动就是以语言为中介的策略行为。”[12]281政策制定中的一个重要问题就在于具有交往结构的私人领域中的问题听任具有形式独立的系统的摆布，因此，公共领域中应强调交往，交往以语言为媒介。在对工具理性的批判中，协商和交往被认为是恢复理性的路径，只有在协商与对话中，政策才能走出狭隘的工具理性的追求。这样，协商和对话成为了政策过程中新的核心内容。
同时，现代社会中的政策过程是以组织为载体，无论是作为代议机构的议会、政党系统，还是行政部门，在现代社会中都发展出完善的官僚体制，也就是说，言说是在官僚组织中发生。官僚制组织是社会分工与职业化的产物，是一个等级体系，是自上而下的权力支配系统。“在官僚制的等级结构中，无论怎样动员或接纳公民的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假相。而在实际上，权力支配过程的性质并不会发生改变。”[16]250在民主化浪潮中，虽然官僚制组织内部也鼓励下级参与决策发表言说，让每个层级都有参与的渠道和机会，但是在等级结构下的参与都是没有意义的，特别是在职业化、专业化程度较高的官僚组织中，掌握了专业知识的精英与不具有相关能力的大众之间是不可能出现真正的参与和协商的。
罗尔斯构想的协商民主的发生是以无知之幕的假设为前提条件，这也表明，只有将公民回归到一种无知状态中才能实现平等，才有开展协商的可能。罗尔斯是基于对工业社会不平等治理结构的考察而提出的解决路径，但因为无法在现实中实现因而落于了空想。艾丽斯·杨进一步论述，即便罗尔斯的想法能够实现，人能够消除在经济和政治上的各种等级差别，也无法实现人的平等。“妨碍人们成为平等对话者的社会权力不仅源于经济上的依赖和政治上的支配，而且与人们对于自己是否有权利发言的内在感觉有关，此外与言谈风格的评价有关，有些人的言谈风格遭到贬低而另一些人的言谈风格被抬高了。审议理想倾向于认为，当我们消除了经济和政治权力的影响后，人们的言谈方式和理解的方式就会一样。但事实上，只有当我们进一步将他们在文化和社会地位上的差异抹平后，这种设想才能成为现实。”[6]112只要存在不平等的社会结构，那么所谓的协商就必然是精英用以粉饰其控制本质的一种形式，面对言说意义的匮乏，协商或者任何其他的形式都无能为力。
在现实中，尽管出现了多种参与的形式和协商的路径，但是政策过程仍然是在制度主义框架之内，空洞的言说与无意义的独白仍然主导着政策过程，言说无法真正表达民意，如此生成的政策也就无法解决政策问题。结果就是，政策过程一再导向政策失灵。在二十世纪六、七十年代，美国基于制度主义的政策过程在处理社会重大问题时，几乎完全陷于瘫痪。而且，“这种决策失灵不是一个政党或一位总统独有的现象。它自六十年代初期起就越来越严重，并反映出一些潜在的结构问题，这些问题是没有一位总统（共和党的或民主党的）能在现存制度的框架内加以解决的”[17]459。
三、政策过程中行动的兴起
20世纪后半期以来，人类社会进入全球化、后工业化过程，社会的多样性与流动性加大，政策问题具有了高度复杂性与高度不确定性的特征。托夫勒将后工业化进程所带来的社会变革称之为第三次浪潮，这与人类社会所经历的前两次变革浪潮完全不同。第三次浪潮伴随着信息革命而出现，摧毁了工业社会中建立起来的标准化、制度化、统一性、专业化，整个社会进入到高速流动、无限多变、复杂多样的状态中。在这样的社会状态下，制度主义受到挑战，制度化的边界一再被侵蚀，人们轻松绕过制度框架而发表言说，多样且不断增长的渠道使得言说更加真实也更加自由。不仅如此，人们进行表达的方式已经不仅限于言说，或者不是以言说作为其主要形式了，新社会运动兴起，直接用行动来进行表达。“20世纪后期以来的各种‘新社会运动’也大都表现出了注重行动的新特征，它们大大地弱化了表达，即不是像传统社会运动那样通过表达去换取政府的政策，而是独自地去开展行动。这似乎预示着一个行动主义（activism）时代的来临。”[18]行动主义是在对制度主义的反思和批判中出现的，是在新的历史阶段中所生成的框架，或者说是一种行动体系。行动并不是回归到民主国家之前的暴力和政权的争夺，行动只是表达的一种形式。当政策过程的表达从制度化的言说转向社会行动，这不仅是政策过程中民意表达形式和达成路径的变迁，也意味着政策过程的整体上的重构。
第一，行动主义框架下的政策过程是一个开放的行动体系。制度主义的框架使得言说制度化、程序化，从而造就了一个封闭的言说系统。人们通过言说将政策意愿输入到政策系统中，从而将国家与社会连接起来由此体现民主。但是，正如罗尔斯在《政治自由主义》一书中将工业社会构想为一个封闭而且完全的系统，这一系统的基本的社会结构是封闭的。“它的成员只能由生而入其中，由死而出其外。这就使我们可以把他们看作天生于斯、善终于斯的社会之一员来谈。”[19]12只要存在边界，就必然不是开放的，而封闭意味着排斥。虽然位于政策系统边界内外的人们都可以言说，但不可能拥有平等的进入政策过程的机会和权利，言说的意义和功能因此有了本质上的区别。而行动轻松超越了一切制度化的渠道和障碍，避开了所有的边界与堡垒，行动可以在任何领域中发生，可以在任何层级中发生，这使得政策系统无限开放。行动可以基于无限的渠道和载体来影响公共政策，比如网络舆论、自媒体等等，都可以轻易穿透政策边界来塑造政策问题。另外，行动不限于发出声音，而是有多重有形无形的表现方式，甚至人的日常生活也是一种行动。这样，更是无法限定行动的空间和界限了，当人们通过行动来影响政策过程时，也将政策系统拉入到一个无法界定其边界的无限开放的行动领域中。
第二，行动将政策过程导向经验性与情境性的关注。从言说转向行动，一方面意味着人们有了更多的方式和路径来影响政策过程，另一方面也意味着政策过程从政策系统内的运作扩散到了系统之外，从公共领域扩散到了私人领域和日常生活领域。或者说，行动主义加速了领域的融合，使得政策过程不仅仅发生在公共领域中，而是被带入到人的日常生活中；政策不仅仅是在文本中用符号表现出来，而且无形地体现在人的行动中。这也就是吉登斯所说的“亚政治”和鲍曼所说的“生活政治”的场景。在人们的日常行动中，在生活世界中，人摆脱了制度和规范的限制，从而成为完整的主体，行动因此比言说更加的真实，更加地具有情境性。制度主义的言说固然可以实现理性和有序，但言说却在独白化中丧失了其真实的意义，而在行动中，摆脱了工具主义的价值束缚，所开展的是为了交往和实践的真实的行动，这也将政策过程从抽象的理性追求转向对经验现实与情境的关注，从而建构出更加真实的政策。“只有转向一种新的范式，即交往范式，才能避免做出错误的抉择。具有语言和行动能力的主体用共同的生活世界作背景，就世界中的事物达成共识。相对于语言中介而言，他们既是自律的，又是依附的；他们能够把使他们的实践得以可能的语法规则系统据为己用。两个环节同源同宗。”[20]41，42
第三，政策过程中的行动必然带来合作。博曼在对协商民主进行辩护时说到：“我对公共协商初步的界定是：交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形。根据这个定义，协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。”[14]25在博曼看来，将协商看成一种合作活动就能够解决协商民主所面临的挑战。“协商要求的是一种独特的合作活动形式，这种互动形式即便在存在冲突的时候也能继续下去。它要求的既不是所有人的一致共识，也不是每个人都同意的聚合，而是一种在公共判断过程中给予每个人他自己的合作动机的分配性共识理想。一种对话性协商思考能够根据新的经验和问题情形，很好地抓住重新理解规范和程序的过程之要害。”[14]47这一观点正确地看到了合作在处理工业社会中民主所遇到的问题时的优势，但将协商等同于合作活动这一点却是一种理想化的看法。固然协商强调对话和参与，但是协商本身不是合作，只要是在制度主义框架之内，协商就只能是一种参与方式。而行动所带来的是一个开放的社会，政策系统的边界消失，领域之间走向融合，理性与非理性之间无法做出区分，这时霸权话语失去了存在的根基，精英与大众之间的傲慢与偏见逐渐消失，人在自由行动中实现了尊重与包容，政策过程中的合作发生了。这就是托夫勒所看到的，在第三次浪潮中，人们越来越依赖他人，寻求与他人的合作。“随着第三次浪潮不断改造社会，并把它提到一个高度差异多样和复杂化的水平上，所有领导人就得依靠越来越多的人，帮助他做出和实施决定。领导人掌握的工具——超音速战斗机，核武器，计算机，无线电通讯——越有力量，领导人就变得更加依赖别人。”[17]470政策主体多元化且实现平等，政策就是通过对话与行动来建构起来，这时所发生的才是真正的合作。可以说，行动与合作是同义语。
第四，当政策是通过合作行动来达成时，就不再拘泥于政策达成的具体方式了，也不再执着于共识的实现与否了。无论是投票、协商，亦或是其他的方式，只要是为了合作的目的，都是可以接受的。行动本身就没有统一的范式，也无法被制度化，行动可以表现为无数种方式和途径。行动没有统一的标准，也没有一个完整的评价体系，行动本身就无法做出评价。因此，无论采用何种方式，都是值得肯定的，值得关注的。不同的行动方式之间的差异不仅不会被压制，相反会得到鼓励而保存下来。人们欢迎多元化的表现形式，欢迎异议与对话，这是为了更完整地建构政策方案。人们行动是为了合作，为了在这个高度不确定性与高度复杂性的社会中抱团取暖，合作本身就是目的，所谓的“共识”只是合作行动中所产生的临时产品，政策是由这一共识转化而来，但这不是政策的终极形态，政策随时对异议开放。
第五，行动伴生着政策过程的自主与自治。制度主义是现代社会实现精英治理的框架，所实现的是“他主”与他治的社会。在制度主义治理模式中，“沉重的、福特主义模式的资本主义，是立法者、程序设计者和监督者的世界，是一个以别人确定的方式，来追求由别人确立的目标的、受他人所指引的男人们和女人们的世界。因此，它还是一个领袖（他更具领袖力，比常人理解得更好）权威和导师（他能告诉你如何才能比你做得更好）权威的世界”[21]98。制度确立了政策过程中精英主导的现实，政策最终展现的是精英的利益偏好，并凸现出其工具理性的一面。政策过程中充满了利益的妥协与交易，而失去了价值关怀；政策过程中只允许政策对象开展制度化的表达，却失去了对缺席者的关照。治者与被治者之间的划分由此清晰并得以固化。而在合作行动中，治者与被治者之间的划分越来越不具有意义了，他们只是在某一时段某一阶段的政策过程中所采用的临时性的角色，角色是可以变换的，因此政策过程中治者与被治者之间的角色可以随意转换。“民主不被理解为一个给定的陈述，只需要被某些‘专家’阅读或揭示人们就可以发现他们的客观利益和他们真正想要的东西的一个给定的叙述。相反，民主是一个审议的过程，是由民主主体‘写成’的，他们不是一个既定叙述的被动消费者，而是身份不稳定的所在并对民主的构成负责。”[22]263每个人都可以对政策进行建构，政策是从人们的行动中体现出来的。或者可以说，如果人是在权力或者压制中参与政策，那不能算是真正的行动，行动必然出自具有自主性的个人，因此行动是免除了压迫的，行动的开展也必然带来自主与自治的政策过程。
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On Speech and Action in Policy Process
XIANG Yuqiong
（School of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095）
Abstract： Speech has been the main way to influence the policy process in modern times.In order to prevent speech from endless quarrels and even violence，speech is placed under the framework of institutionalism.But the institutionalized speech is distorted，emptied and lost its substantive significance.Deliberative democracy intends to revitalize speech through consultation and dialogue，but it can not change the situation that speech is controlled by the elite fundamentally.Activism has risen and broken through the institutional framework of speech and expresses itself through various forms and channels of action since the second half of the 20th century.The boundaries of the policy system have been broken，and the policy process has spread to actions in the private sphere and in the daily life sphere.A cooperative policy action system has gradually emerged.
Keywords： Policy Process； Speech； Action； Cooperation
[中图分类号]D621
[文献标识码]A
[文 章 编 号]1003-5478（2019）03-0058-08
[DOI]10.19649/j.cnki.cn22-1009/d.2019.02.009
[收稿日期]2018-12-25
[基金项目]国家社科基金后期项目“政策过程的行动转向”（17FZZ009）、江苏服务型政府建设决策咨询研究基地的阶段性研究成果。
[作者简介]向玉琼（1979-），女，管理学博士，南京农业大学公共管理学院教授。
责任编辑：刘剑明
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