海南省农垦设计院
摘要：为服务于国家天然橡胶战略、屯垦戍边和发展生产，1952年新中国决定创建立海南农垦。在贡献国家天然橡胶战略的同时，海南农垦积极开展粮食、瓜菜以及热带作物等生产工作，为促进海南现代农业的发展和繁荣地区经济做出了重要的贡献。自国家实施土地治理工程以来，海南农垦积极申报和组织实施土地治理工程，一定程度上改善了垦区农田生产条件和农业生产环境，但由于各种原因，海南农垦在实施土地治理工程中尚存在诸多问题。基于海南农垦土地的国有属性特点，分析海南垦区土地治理存在的问题、研究其对策，对于指导今后海南农垦乃至全国国有土地土地治理具有现实的借鉴意义。
1海南农垦简介
根据《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》，“农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，经过60多年的艰苦创业，建设了一批现代化的国有农场和重要农产品生产基地，为保障国家粮食安全、支援国家建设、维护边疆稳定做出了重大贡献。农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分。”在经历一系列改革探索后，海南农垦逐步完成“政企分离、社企分开”，迈步走向“公司化、集团化和股份化”市场经济。作为农垦企业最重要的资源—土地资源，无疑是农垦企业发展的立身之本和核心优势。海南农垦土地总面积约1041.41万亩，约占海南省陆地总面积的1/5，其中耕地面积约280173亩（2015年农垦统计年报）。已基本完成“公司化、集团化和股份化”改革的海南农垦，如何科学、充分的挖掘和利用好垦区丰富多样的土地资源，提高土地利用效益，是摆在农垦人面前的新课题。耕地作为垦区土地的一部分，也必须予以科学、高效的开发利用。
2海南农垦土地治理情况
2.1海南农垦耕地资源分布
依据农垦统计年报数据，海南农垦耕地总面积280173亩，耕地除在三江、罗豆、岭门、金安等4个谷物农场较集中外，其他农场的耕地主要以坑田为主，分布较分散、田块面积小。目前农场的耕地主要种植两造水稻，部分水源充足的农田，冬季种植反季节瓜菜。
从表1可以看出，规模较大的耕地主要分布在琼东部、琼北部、和琼西北部的农场，如罗豆、三江、金安、南海、红明、西联、西达、红光、岭门、西培、南田、红华等。其中面积大于20000亩的有罗豆、金安、南海3个农场，共77916亩，占农垦耕地面积的26.56%；10000-20000亩的有三江、红明、西联、西达、红光、岭门和西培等7个农场，共109937亩，占农垦耕地面积的37.48%；5000-10000亩的有南田、红华、中建、东昌、立才、龙江、邦溪、乐光等8个农场，共55739亩，占垦区耕地面积的19%；2000-5000亩的有八一、保国、红林、金江、南平、东红、中坤、南滨、南阳、白沙、乌石、东路等12个农场，共37943亩，占垦区耕地面积的12.94%；2000亩以下的有三道、东和等16个农场，共11788亩，占垦区耕地面积的4.02%。
表1海南农垦农场耕地现状面积表单位：亩
2.2海南农垦土地治理成就
海南农垦作为海南省重要的组成部分，在全省开展土地治理工作时，将海南农垦项目单列，由海南省农垦总局负责农业综合开发的部门组织申报和管理，经海南省农业综合开发办公室批准立项。
2009-2010年海南农垦完成了三江农场、岭门农场土地治理项目：土地治理1.66万亩，其中改造中低产田1.195万亩，项目建成后，新增灌溉面积0.4万亩，改善灌溉面积1.04万亩，新增除涝面积0.4万亩，使项目区渠系水利系数由原来的30%提高到70%，排涝抗旱能力大大增加，提高了项目区农业生产抵御春旱、台风、暴雨、渍涝等自然灾害的能力。
2011年完成三江农场土地治理项目（二期）：整治面积8300亩，改造中低产田面积7690亩。项目建成后，新增灌溉面积7240亩，改善灌溉面积450亩；新增节水灌溉面积7690亩，新增除涝面积6790亩，改善除涝面积900亩。
2012-2015年完成红光农场、岭门农场、南海农场、西联农场、南田农场等农场土地治理项目。项目区范围总面积合计3.59万亩，其中改造中低产田合计2.51万亩，重点整治面积合计2.79万亩。
另外，金安农场、罗豆农场申请国土整治资金整理了金安农场土地15000亩、罗豆农场土地17000亩。
2009-2015年海南农垦已整治9.56亩。项目实施后的农田生产条件明显改善，综合生产能力将显著提高，农户收入将大幅度提高，新技术、新品种等项目的试验示范推广，农业实用技术的培训与运用，使得农户科学种田水平明显提高；农业综合开发项目与农村输变电线路、道路、桥涵、饮水、村庄绿化美化等工程有效结合，改善了农户生活与生产环境。
3海南农垦土地治理存在的问题与对策
3.1存在的主要问题
（1）基础设施薄弱，抗御自然灾害能力差
农垦农田现有水利基础设施非常薄弱，现有的灌溉渠道和排沟大部分未硬化，水土保持与防洪设施年久失修，抵御自然灾害能力较弱，特别是台风暴雨天气对农业生产影响严重，项目区的灌溉、排涝设施已经不能满足现代农业生产的要求。同时，田间交通条件较差，尚没有形成完整的道路系统，大部分道路没有硬化，多为素土路面，特别是阴雨天气，道路泥泞难行，给农场职工的出行、农资和农产品运输带来了极大的不便，增加了生产种植成本和产品损耗，严重地影响了农户的生产积极性，影响了农业生产和农户增收，制约了农场经济的发展。
（2）土壤肥力下降，作物产出量低
近年来，由于农田深耕改土少，大多数农田由于长期使用化肥，导致部分田块土壤板结，土壤物理结构较差，有机质含量较低，加速了肥力下降；同时由于长期受到基础设施不完善的制约，作物生长受到严重的影响，单产较低，目前大部分水稻产量在300公斤/亩左右，作物产出量较低。
（3）复种指数偏低
海南属一年三熟农业生产区，可以根据作物不同发展立体高效种植，提高土地利用率和产出效益。而目前农垦耕地种植制度主要为“稻-稻-菜”种植结构，复种指数仅为2.1，可以通过改良土壤、加强改善基础设施条件、良种推广等农业措施改善轮作制度，进一步提高项目区复种指数。
（4）农业科学技术推广和应用水平较低
农垦农田生产良种繁育、科学技术推广和农业技术培训力度不够，农业科技推广网络不健全，综合服务水平不高，科技开发和硬件不配套，农业综合生产能力不高。当前，必须建立和健全农业科技推广体系，使农业科技、装备达到较高的水平，从而使垦区农业综合生产能力得到显著提高。
（5）生产技术较传统，管理粗放
农垦耕地主要作物为水稻和瓜菜，由于农户文化层次相对较低，技术较落后，习惯沿袭传统的农业生产方式，缺乏现代农业的经营管理理念和技术，在耕种、施肥、灌溉、治虫、经营管理等措施方面缺乏科学有效的运用，导致管理粗放，农产品产量和质量较低，投入产出率低。
3.2对策建议
（1）加强组织领导
由海南农垦成立专门的土地治理项目实施领导小组，领导小组负责项目的规划、立项，指导项目的工程设计和施工；落实和监督项目资金的使用；组织项目验收，组织实施项目技术推广等工作。由农场负责成立项目实施管理办公室，由场长（法人）担任项目实施办公室主任，项目实施办公室负责项目具体实施工作。
（2）争取政策支持
积极争取国家及海南省政策支持，将海南农垦耕地全部纳入全省土地治理项目库，主动与海南省高标准农田相衔接，优先实施已纳入全省高标准农田规划的耕地，争取在“十三五”期间全部完成垦区耕地的土地治理。
（3）拓宽筹资渠道
在积极争取国家财政资金的同时，广辟融资渠道。一是统筹涉农资金，提高资金使用效率。其次，继续组织和引导项目区农户觉自愿地投资投劳，发挥农户在农业综合开发中的投入主体作用。三是充分利用农村土地制度改革、国有农场土地资产化、资本化等机遇，将土地治理与产业化经营相结合，吸引公司、银行机构等投资。四是可以实行众筹、认筹等筹资。
（4）规范项目管理
在项目管理上，按照规范的程序，认真作好调查研究工作，实地勘察设计，提高设计的精准度和实用性；在项目实施过程中，严格按照设计方案施工；实行项目法人制、招标投标制和工程监理制；对所有的竣工项目，严格验收，把好验收关，明确产权主体和管护主体，落实管护措施和维修管护资金。在项目资金上，对各级财政资金和群众自筹资金实行专户储存，专帐管理，财政、审计监察部门对农业综合开发资金要加大监管审计力度，防止违法违规。
（5）加大科技投入
注重科技方面的投入，以科研单位、龙头企业等为主导，加强农作物优良新品种和高新农业技术的引进、示范、推广，建立和完善农业科技服务体系，加大对农户的科技培训力度，提高农户的科学文化素质，引导农户主动调整产业结构。同时，积极引进推广新型农业机械，减轻农业生产劳动强度，提高劳动生产率和农业综合开发的综合效益。
4结束语
农垦国有农场耕地资源在开发利用和管理上既要遵循国家土地管理法律法规，同时也具有国有土地的属性和优势：一是农垦土地治理一般不涉及权属调整和基础设施占用耕地引起的争议问题，二是农垦农场组织能力强，实施难度较小；三是农垦作为大型国有企业，土地的资本化更容易引入社会资本投入。这些为农垦土地治理项目的实施提供了先天优势条件，为推进农垦农业供给侧结构性改革和规模化经营、产业融合发展等方面提供了条件，更有利于国有土地的开发利用、提高土地效益。