天津市滨海新区大港人民检察院
摘要：检察机关督促履职工作就是行政部门怠于行使自己的职权或滥用职权，造成国有资产或社会公共利益受损害，检察机关依据宪法所赋予的法律监督权，通过检察建议的方式督促行政部门正确履行职责，以保护国家和社会公共利益的活动。它是检察机关探索开展行政公益诉讼的必备的前置程序，其核心内涵是通过检察权对行政权的监督，保障行政权的正确实施。开展督促履职工作是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》赋予检察机关对行政机关行使监督权的一种表现形式。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求检察机关积极探索通过检察权监督行政权正确实施途径。同时在现实生活中，部分行政机关履职中的“任性”造成国家和社会公共利益遭受侵害事件的多发，迫切需要检察权监督行政权正确实施，基于上述法理基础和现实认同，检察机关开展督促履职工作行之有据，正当其时。但在具体操作中，检察机关如何开展督促履职工作还处在一个摸索阶段，笔者结合自身基层工作实际，做一浅显探讨。
关键词：督促；履职；检察机关
一、督促履职工作监督范围
我国具体行政行为可分为以下几类：行政许可；行政处罚；行政强制；行政征收；行政给付；行政确认；行政裁决；行政补偿；行政奖励；行政监督检查等十类，这些行政执法行为都可能存在不正当履职的情况，都可能成为检察机关督促履职的对象。但考虑到基层检察院实际情况和最高检《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条规定情形，基层人民检察院督促履职主要集中在：行政许可，例如行政机关不正确履职，给没有资质企业颁发采矿许可导致生态环境、资源严重受损；行政处罚，例如行政机关不正确履行处罚权，造成相关企业、单位等违法行为持续，致使生态环境、社会经济秩序遭到重大破坏；行政征收，例如行政机关不正确履行征收权，造成相关税费不能正常征收，给国家财政造成重大损失等三个具体行政执法行为。监督具体部门集中在行使生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等负有监督管理职责的行政机关。
二、基层检察机关开展督促履职工作中存在的问题
1、相关法律规定不明确，检察权能有限。由于现行法律对检察机关督促行政机关正确履行职责的职能仅有原则性的规定，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中仅有“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”原则性规定，相关法律、法规也没有具体、明确的操作程序，给督促工作带来较大的随意性。检察机关只是督促行政机关启动相关程序，依法正确履行职责，对行政执法具体内容和过程没有实体处分权，被督促对象可能会拖延甚至拒绝履行。
2、督促履职工作虽处于初探阶段，但被上级机关列入了考评项，基层民行部门为了完成目标考评的指标任务，监督领域相对集中容易完成监督任务的几个部门，监督深度、力度明显不够。结合现实情况，基层院督促履行职责所涉及的领域大多分布在土地、城建、市政等容易发现不当履职的领域，对于专业技术要求比较高的医疗、环保、水利、电力等领域则较少涉及。监督领域的不均衡，监督效果不明显。
3、检察监督后续跟踪不到位，未形成长效监督机制。尽管检察建议的采纳率很高，形式要件上行政机关对我们发出督促履职检察建议都作了回复，案卡信息上显示完成监督任务。但行政机关是否已经按检察建议要求履行职责仍待考察，现阶段基层民行干警人员数量不足、个体素质参差不齐不可能对每个监督个案跟踪到底。对于未采纳督促履职检察建议的行政机关，检察机关只能有向当地党委或其上机主管机关反应这一种告状式监督途经。特别是我省尚未被确定为公益诉讼的试点地区，无法利用法律手段监督上述行为。
三、基层检察机关开展督促履职的路径探索
1、多措并举，拓展案源。不当履职发生在某个具体的行政行为中，具有一定隐蔽性，所造成危害后果也不可能被大众知晓，行为人更不可能自己到检察机关自我举报。积极主动拓展案源是民行部门开展督促履职工作的基础。首先，强化检察系统内部、各部门之间的工作联动机制，民行干警经常与自侦、刑检部门联系，及时掌握查办职务犯罪或涉及行政机关一般刑事犯罪中的行政不当履职行为，为探索督促履职工作奠定基础。
2、程序规范，依法监督。在规范监督履行职责程序方面，检察机关要切实规范其监督程序，确保“监督有依据、执行有保障”，这就要求做到以下三点。其一，案件线索受理由案件管理部门统一登记，未经统一登记编号，不得启动法律监督调查。其二，所有的监督案件均应严格按照统一业务软件配置流程操作，未经流程不得启动相关程序，也不得对外发送法律文书。其三，进一步规范法律文书的撰写，作到法律文书叙述违法情形清晰；适法法律准确；监督措施操作性强，通过监督可以切实维护国有资产或社会公共利益，促进督促履行职责工作健康发展。
3、落实责任，跟踪监督。为保证把督促履职工作落到实处，取得成效，案件承办人作为第一责任人负责案件的跟进监督，具体可从以下几方面跟进。一、是对于已发监督意见而未被及时采纳时，如果监督意见正确，民行部门要及时向当党委，政府或者上一级主管部门反映，同时向上一级检察院报备，推动被监督单位纠正其不当履职行为，确保监督效果；二、是案件办完结后，承办人要对案件办理进行经验总结，评估督促履职案件社会效果，为搞好新督促履职工作提供借鉴案例。三、民行检察工作人员日常坚持参加相关法律知识、监督技巧的培训，提高自身监督水平；及时总结办案规律，建立和完善督促行政机关履行职责的法律监督工作长效机制。
4、注重方法，排除干扰。一是督促履职工作要积极争取当地党委、人大的支持。检察机关督促履职监督的对象是行政部门不行使或怠于行使自己的职权的行为，在目前我国行政权“一枝独大”的现实情况下，为了取得好的监督效果，在开展监督过程中必须向当地党委、人大汇报，取得支持。例如有些案件表面上是行政机关长期不作为导致重大环境污染，实际深层次原因是由于财政资金不到位、公共环保设施不健全所致。对这类案件开展监督前就必须得到当地党委、人大的支持，否则就起不到监督效果。二是依法查处不当履职的行政人员。行政人员的不当履职后果是国家和社会公共利益受损，检察机关在督促行政机关正确履职的同时，对行政人员的不当履职行为尚未构成犯罪的建议主管机关对其党政纪处分；对行政人员的不当履职行为构成犯罪的，及时移送职务犯罪侦查部门查处，对不当履职的责任人起到警示作用，同时为自侦部门提供案源。三是做好信访风险评估，防止因办案引发群体非访。民行在办理因行政机关不当履职导致重大食品、药品安全事故、环境污染等造成社会公共利益受损案件，特别是重大环境污染案过程中，鉴定机构对环境损害做出评估报告是必备证据。当鉴定机构做出环境损害造成损失评估与受害群众自己对受损程度认知有较大差距时，民行部门在开展监督工作前，要切实做好释疑说法工作，防止受害群众把矛盾集中在检察机关，杜绝因办案引发涉检群访事件。