程文龙（北京市浩东律师事务所北京100089）
【摘要】行政立法以外的普遍性规则至今未形成一个为理论界和实务界广为接受的名称，相关的理论也存在争议。本文仅对行政规则的概念和性质进行研究。行政规则是具有公权力的组织，为了规范秩序或运作，依据法律、法规的授权或自身的行政权能，所发布的除行政立法外具有普遍约束力的命令。行政规则具有规范性和行政性。在行政规则的研究中，一个很重要的原则是立足我国法治实践，这是本文的指导思想。
【关键词】行政规则；类型化
行政立法以外的普遍性规则至今未形成一个为理论界和实务界广为接受的名称，相关的理论也存在争议，这不仅带来了理论研究上的一些困难，也不利于行政实务的规范和有序发展，因此对其进行研究具有重要的理论和现实意义，本文仅对行政规则的概念和性质进行研究。
一、行政规则的概念
在我国，如何界定行政立法以外的普遍性规则是有争议的，学者之间并没有形成统一的认识，有“规范性文件”、“行政规范性文件”、“其他规范性文件”、“行政规定”、“行政规章”、“规定行政措施、发布抽象性的决定、命令”等数十种不同的称谓，而且对其内涵和外延也存在不同的界定，造成了理论研究的混乱，不利于学术的交流和探讨。
1、名称的确定
概念法学强调，“没有范畴，就意味着没有理性思维，没有理论活动和理论表现。”1行政规则的概念研究是行政规则的一切理论研究的起点，而概念研究的第一步就是概念名称的确定。但是可以看到，在我国理论界，对于行政规则这一同样的事物竟有数十种不同的称谓，理论争议之大竟到如此地步。本文不敢班门弄斧的认为“行政规则”这一称谓必然比其他的称谓恰当、科学，采用这一称谓是基于以下原因：以“其它行政规范性文件”为例，这一称谓有两个不足之处。其一，这一概念更多的是一个学理概念，而不是法律概念，不利于在法律实践中的运用；其二，作为学理性的概念，这一指代过于含糊，其外延似乎有无限之广之嫌。而“行政规则”一词可以克服上述不足。
2、行政规则的概念
我国大陆学者对行政规则的研究具有研究不足的特点，大都是将其定义为由行政主体制定的除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的行政规范性文件，这种论述过于笼统和模糊。比如有学者认为，行政规则是“行政机关基于行政指挥权或领导权，对下级行政机关及其所属工作人员所发布的不直接约束相对人的一般抽象性规定”。2笔者认为行政规则的概念应定义为：行政规则是具有公权力的组织，为了规范秩序或运作，依据法律、法规的授权或自身的行政权能，所发布的除行政立法外具有普遍约束力的命令。
3、行政规则的特征
根据这一定义，行政规则具有以下特征：
（1）行政规则的制定主体是具有公权力的组织。依据传统的行政主体理论，行政主体仅包括行政机关和法律法规授权的组织，但可以看到，随着我国法治进程的推进，在民主生活中出现了一些其他的主体，比如行业组织和基层群众性自治组织，这些主体实际上行使着广泛的行政权。将这类包括在行政规则概念之内，既可以更好的反映我国的行政实践现状，又可以反过来更好的指导行政实践。
（2）行政规则的制定依据，既可以是公权力组织的行政权，也可以是法律、法规的授权。“现代社会中，行政机关的行政权中蕴含着立法因素；议会的立法权在传授给行政机关行使的立法权也是行政立法权的组成部分。”3
（3）行政规则不仅可以产生外部的法律效果，而且可以产生内部的法律效果。这意味着，不仅产生外部法律效果的行政规则可以作为司法审查的对象，而且产生内部法律效果的行政规则可以作为司法救济的对象。理论上的依据是行政法上的“重要性理论”原则，内部行为一旦侵害了相对人重要权利，就应纳入司法审查。而从实践中看，将产生内部法律效果的行政规则纳入司法审查范围，可对相对人的合法权益进行更好的保护，不再产生师出无名的尴尬，比如在“亚泰诉中国足协案”等类似案件中。
二、行政规则的性质
1、行政规则具有规范性的。所谓规范性，具体而言是指行政规则规范的对象是不特定的人和事，并且可以反复适用；具有抽象性的；行政规则对人的行为具有导向性，规定人们可以做什么，不得做什么，应该做什么；具有强制性，以国家强制力作为后盾。
2、行政规则具有行政性的。行政规则的行政性是由行政规则的制定目的决定的，即同行政法律法规一样，都是为了贯彻执行国家的法律、法规、规章及党和国家的方针、政策，实现行政管理职能。因此行政规则的内容也具有行政性。行政规则的行政性还体现在行政规则的制定主体上，即公权力的组织，包括行政机关和法律法规授权的组织及其他行使公权力的社会组织。
结语：
行政规则对现代行政的重要性是不言而喻的，而学者对行政规则研究的不足也是有目共睹的，对行政规则的概念和性质的研究的不足只是一方面，需要学者进行继续的努力。在行政规则的研究中，一个很重要的原则是立足我国法治实践，这是本文的指导思想，唯有此才能更好的推进行政规则的理论研究，同时为我国的法治建设提供更好的理论指导。
【参考文献】
［1］张文显.《法学基本范畴研究》.中国政法大学出版社1993年版。
［2］张羊宝、时进刚.“行政规则及其效力外部化初探”.载《江南社会学院学报》2004年12月