肖军翔1何英俊2
(1深圳市龙岗区卫生监督所518172;2深圳市龙岗区坪地卫生监督分所518117)
【中图分类号】R197.322【文献标识码】A【文章编号】1672-5085（2012）43-0065-03
卫生行政处罚是对相对人的实体权利造成损害的行为,公正合理的行政处罚是依法行政的要求,而合议是保证处罚合法性,防止偏轻偏重的重要途径。合议发生调查取证之后审批过程之前，是案件由调查阶段进入处理阶段的分界点。合议是一种有不特定人员参与的讨论，行政机关内部对将要作出处罚的案件进行的形式上和实质上的双重审查机制，目的在于已经调查终结的案件根据调查人员所取的证据，认定行政相对人的违法事实，进而提出处理意见。合议具有对内即时纠正错误和对外准确适用法律的双重功能，其日益为深圳市各级卫生行政机关所重视。但是，笔者发现深圳市卫生行政处罚的合议制度不完善，从而导致合议实践效果不明显。
一、深圳市卫生行政处罚合议存在的问题及原因
根据案件调查主体与合议主体的关系，笔者将目前深圳市各级卫生监督机构的合议分为以下两种模式：
(一）调查与合议合一模式
1、该模式的做法
在适用一般程序的案件中，由承办卫生监督的业务科室对本科室调查终结的案件进行合议，在这模式下，沿袭着卫生行政执法“谁调查、谁合议”的传统。
2、该模式的弊端
由于各业务科室人力资源有限，很难组织案件调查者以外的人员对案件进行合议，所以，案件的合议往往由案件的调查人员自己完成。这种“自说自话”模式的容易造成以下弊端：
1）调查主体与合议主体合二为一，不同的权力由同一主体行使，导致行政机关内部权力过于集中而没有合理分离，权力与权力的相互制约机制无法形成，使腐败行为有了滋生的天然的土壤，容易发生权力滥用、徇私枉法的行为。
2）在案件调查取证的过程中，卫生监督人员对案件都形成对案件的“既有认识”，甚至有监督员带着既有的“处罚预期”参与案件的调查，这种“既有认识”或者“处罚预期”往往会占住思维的制高点，非外界因素的强力干预难以自动让位。调查主体与合议主体合二为一，使案件调查人员对案件处理被前期认识所主导极易导致潜意识的“先处罚、后调查”实质上的违法行为，严重损害当事人的合法权益和社会的公平正义。
3）基于以上同样的道理，调查主体与合议主体合二为一，调查人员难以摆脱自身对事物的认知能力、执法素养、法律思维的束缚，在合议中很难发现和纠正案件调查取证和认定事实上的瑕疵，合议对案件内部审查把关的功能几乎丧失，办案质量难以保证，案件败诉几率增加。
(二）调查与合议分离模式
1、该模式的做法
由卫生行政机关内部专门的法制科室（如法制稽查科）对本机关各业务科室调查终结的案件进行合议。这种模式在形式上突破“调查主体与合议主体合二为一”的传统，使卫生行政处罚在程序上更加符合公平正义的要求。
2、该模式的弊端
1）目前，深圳市各级卫生监督机构法制科室的人员数量有限，有的区级卫生监督机构法制科室的人员总数还没有达到法定要求的合议人数，如：龙岗区卫生监督所法制稽查科的正式工作人员2人，根本无法单独完成案件合议，在多数情况下，合议仍被案件调查取证的人员所主导。
2）法制科室的人员知识结构的限制，难以保证案件合议的质量，使合议的质量大打折扣。
3）法制科室的人员相对固定，使回避制度难以得到真正的贯彻落实。
笔者认为深圳市各级卫生监督机构案件合议存在瑕疵的原因如下：
（一）主观原因
部分卫生执法人员对案件合议没有理性的认识，特别是对合议的实质要求、合议的功能和作用没有完全领会，没有意识到合议是卫生执法中维护公平正义的内在要求。有的将合议视为外部强加给卫生执法的累赘，对合议疲于应付，合而不议，或者干脆不合不议；有的将合议当成是卫生监督机构“关起门的内部谋划”，其目的是为了规避责任或者处罚当事人，难以秉公合议，从而导致合议内容不全面。
（二）客观原因
由于目前深圳市各级卫生监督机构合议制度设计不完善，案件调查的主体与案件合议的主体没有完全分开或者由案件调查主体主导合议，使案件的合议缺乏公平合理的制度保障。
二、对策建议
通过以上的分析，针对深圳市卫生监督机构在合议中存在的问题和原因，笔者提着以下建议：
(一）提高认识
加强卫生行政执法人员的内部培训，提高深圳市卫生监督机构和卫生卫生监督人员对卫生行政处罚合议的认识。
(二）完善制度
各卫生监督单位建立卫生行政处罚合议委员会，将其作为卫生行政处罚中的议事机构，从合议委员会委员会中任意抽出委员组成个案合议小组对案件进行合议。
三、实施方案和效果评价
（一）实施方案
1、合议委员会的组成
建立卫生行政处罚合议委员会。合议委员会由卫生行政执法机构法律工作人员和各业务科室的业务骨干组成。合议委员会由固定委员和临时委员组成，其中固定委员为法制工作人员，临时委员为各业务科室的业务骨干，固定委员非因工作变动不变，临时委员每年更换三分之一。
2、个案合议小组的组成
案件调查终结之后，从合议委员会没有参与案件调查的委员中任意抽出3名以上的单数组成个案合议小组对案件进行合议，个案合议小组的成员中，法律工作者不得少于小组人员总数的三分之一。个案合议小组为临时议事组织，个案合议完毕后即解散。
3、个案合议
合议小组成立后，由分管领导从小组成员中指定一名合议主持人或者从小组成员中选出合议主持人。合议主持人主持召开合议小组会议对案件从调查取证、事实认定、法律适用等方面进行讨论，合议小组成员对案件充分发表自己的意见，并对案件的处理有表决权；案件调查人员列席会议，接受合议小组成员对有关于案件调查取证的质询，案件调查人员对案件没有表决权。对案件的处理由个案合议小组成员以少数服从多数的方式表决通过。
（二）效果评价
1、建立合议委员会，为个案的合议奠定了坚实组织基础，大大提高卫生行政机关和卫生行政执法人员对合议功能和作用的认识，在卫生行政处罚中自觉严格按照合议主体、程序、内容的要求进行实践操作，避免合议流于形式。
2、建立合议委员会，突破了目前合议人员组成的科室界限，在行政机关内部起到资源整合的作用，有利与集中优秀资源，形成卫生监督家机构的“智库”，使业务骨干的效能得以最大的释放。
3、建立合议委员会，有利于防止卫生行政机关内部权力的过于集中行使而造成权力滥用、徇私枉法之虞，有利于维护当事人的合法权益和社会公平正义。卫生行政执法中的卫生行政处罚实际上包含两个性质有别的程序，即卫生行政监督程序和卫生行政处罚程序，卫生行政监督是指卫生行政机关依照法定的职权，对行政相对人遵守法律法规规章，执行行政命令和决定的情况进行检查、了解和监督。卫生行政处罚是指卫生行政机关依照法定权限和程序对在卫生行政监督中所发现的违反法律法规尚未构成犯罪的行政相对人予以行政制裁。两个程序既有联系又有区别，卫生行政监督程序是卫生行政处罚程序的前提和基础。没有卫生行政监督就没有卫生行政处罚；卫生行政处罚是卫生行政监督的归宿之一，部分卫生行政监督会导致卫生行政处罚。但两者的权力基础和任务是不同的，权力制约原则要求分工和制约，因此在卫生行政执法中将监督（调查取证）与处罚分别交给不同组织和人员是逻辑必然。相反，如果将调查与处理合二为一，由相同的科室和人员承担，势必会造成权力的竞合，从而导致各种弊端。
4、个案合议小组的成立，因合议人员因没有参与案件的调查取证，合议基本根据书面调查取证的证据材料进行,主观上消除了案件调查人员“感觉”式的合议方式对案件处理的不利影响。客观上排除了“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的困惑，使得案件从调查取证、事实认定到法律适用的全过程被“一尘不染的目光”再度审视，是案件的瑕疵不易藏身，有利于及时发现问题，纠正错误。同时，对监督人员的证据收集、证据性文书制作提出更高的要求,调查工作更加全面、客观、公正。因此，提高执法机关的办案质量，降低案件败诉的几率。
5、个案合议小组的组成赋予了“回避制度”新的内容。回避制度是公正原则的基本保障制度之一,在行政程序中,回避制度要求与行政相对方或行政事项有利害关系的执法人员必须避免参与有关行政行为,以确保行政行为形式上的公正性。从合议委员会委员中任意选出，是一种主动式的回避制度，排除了监督人由于在行政监督过程中与行政相对方或有关行政事项所产生的利害因素而影响最终的行政处罚决定，为回避制度在执法实践中得以真正的贯彻落实提供了现实的保障，从而使案件的处理趋于公正合理。
6、合议是合议人员对个案全方面的综合的讨论分析，合议的过程就是执法人员突破其所处科室的业务限制交流学习不断提高自身素质的过程，合议委员会委员的定期更新可以不断培养本机构业务骨干。
7、取证人员在合议中列席会议，接受合议人员的相关质询，使得合议人员能够更加清晰地把握案情而避免“纸上谈兵”。
建立合议委员会的实施方案需要在合议实践中进一步探讨，其实施效果有待于进一步考证。