摘 要：美国是典型的多元主义民主国家，其主要的政治命题就是利益集团。这就意味着美国政治内容之一就是利益集团和联邦政府之间的关系。它们之间相互依存、相互控制并相互协调。利益集团的存在有其合理之处，但是仍存在现实运行的困境，如公共利益的实现问题、政府的地位以及意见的表达等，要想使美国的这种特有政治关系良性发展，就要从经济中找原因。
关键词：利益集团；政府；多元主义民主
关于“什么是民主？”这个问题由来已久。“民主”起源于古希腊，主要指的是“人民的统治”。但是随着历史的发展，也赋予其很多复杂且不同的内涵。古希腊的政治思想家推崇精英统治，反对民主。进入近代才开始从正面来研究民主，民主成为历史发展的趋势。达尔就是多元主义民主的代表人物，他认为民主就是“多重少数人的统治”，具体指的是多个利益集团相互竞争，向当局政府表达自己的利益诉求，进而形成政策输出的过程。概括起来就是以社会制约权力，区别于传统意义上的以权力制约权力。这些利益集团内部享有高度的自治，利益集团和联邦政府之间的相互关系，是多元主义民主的一个基本内容。
历史上，对皖河流域的洪、涝、水土流失等都有过治理，由于缺乏系统性，孤立的治理措施投入大、产出少，常与农村经济发生矛盾冲突，治水成果积累缓慢，迫切需要系统规划、综合治理，使生态保护与经济发展协调一致，形成合力。
一、多元主义民主关于利益集团的产生
（一）客观环境
任何一个理论的产生都有其相关的背景。从多元主义的视角来看美国利益集团的产生有以下几个重要的客观要素。首先，美国是当今世界资本主义大国，以私有制经济为主体。财产私有制和自由市场秩序的经济制度的前提是“经济人假设”，人是有理性的，其目标是为了追求自己的最大利益。一些经济实体的主要目标也是通过利润、工资等形式获得利益。人们不需要为了公共福利和产品而操心。基于这样的原因就会有一小部分具有相同利益的人组织起来形成利益集团。其次，美国是典型的三权分立的国家，这得益于美国的宪政体系。宪政体系在一个国家内部对于决定利益集团的地位具有重要的作用。最后就是多元主义利益集团产生的方法论基础。多元主义深受自由主义传统中个人主义的影响，在这种思想的影响下，人们的意识和市场经济的竞争条件是相适应的。而多头政治存在的一个前提性条件就是有关“共识”的存在，所以利益集团就成了凝聚共识的组织基础。
（二）理论继承
上世纪70年代后，大量的民族国家开始转型，民主化快速发展，亨廷顿称之为“民主化浪潮的第三波”。这时文化多样、利益多元、价值冲突增多，这呼唤新的理论来指导美国的政治实践。二战后，更是有米歇尔斯等人创立的寡头统治也即精英统治占据重要的位置，这也成为了多元主义民主理论发展的催化剂。多元主义民主产生的直接来源是竞争性的精英民主代表人物熊彼特和韦伯。萨托利在其著作《民主新论》中也指出，达尔研究的起点是熊彼特研究的终点。熊彼特所研究的主要任务是在全社会普及精英竞争的重要性，而达尔的多元主义是利益集团的领袖的竞争，其作用除了这些利益集团领袖之间的竞争外，还促进了民主的发展。达尔在其著作《多元主义民主的困境》中指出自治的组织在民主化的国家中一定会产生。“在民主国家当中，至少在大规模的民主国家当中，独立的组织十分必要。只要民主程序在像民族国家那样大规模的国家当中被采用，自治的组织就一定会产生。然而这些组织并不仅仅是民族国家政府民主化的直接结果。它们对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”。
二、多元主义民主关于利益集团与联邦政府的关系
美国的宪法制定可以追溯到麦迪逊的制宪会议。其制定的宪法以制度的形式规定了利益集团参政的政治合法性。经过长时间的发展，美国的宪法发展有一个指导性的发展轨迹，那就是“民众中所有积极和合法的群体都可以在决策过程的某个阶段表达自己的意见”，达尔将这种美国的政治过程称之为“常态”。需要说明的是，宪法只是美国利益集团参政的一个法律基础，而不是先决条件。美国社会基本上处于民主的状态，而宪法只是起促进这一状态的作用。希尔斯曼在其著作《美国是如何治理的》一书中，认为所谓的“多元”有两种解释，一种解释是有多个地位相互平等的利益集团，另一种解释是在国家内部存在着多个分散的权力中心。接下来将分析利益集团和政府之间的关系，有以下三种：相互依存、相互控制、对抗竞争。
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（一）相互依存
利益集团出于维护自己利益的需要，虽然在政府中捐助代表自己利益的官员，但是这些集团的领袖对于这些政客还存有芥蒂，对其表示不信任。这时，他们就采取监督措施来最大程度地维护自己的利益。他们一般从两方面采取行动。首先他们关注其捐助的官员在日常的工作议程中是否为了促进他们集团的利益而努力；其次他们还通过打探其竞争对手在政府的利益代理人的日常情况，并希望从这些细节中捕捉他们的一些越轨行为来增加自己集团在政府中的势力范围。另一方面，政府作为一个公共政治机构，也不可能完全被利益集团牵着鼻子走。虽然宪法规定了利益集团存在的合理性，但是历届政府的总统都认识到了它们存在的负面影响。毕竟政府还得考虑整个国家的利益最大化和广大社会公民群体的利益，所以政府也会采取必要措施来制约利益集团。联邦政府一般会监督政府部门内部的公务人员、运用媒体等大众传媒对多头组织的一些行为如经济行为和宣传活动进行监督。2009年有名的最高法院裁决就是一个例子。2009年美国一个非盈利机构拍了一部电影试图损害希拉里的公众形象，但是这部电影不能播，原因是当时出台了一个选举革新法案，其目的是禁止利益集团在选举期间运用自己的金钱来播放与候选人有关的电影，虽然后来非盈利机构通过法院裁决胜诉。这个例子就说明了联邦政府也会在必要时候出台相关的政策来约束利益集团的行为，但是总体来说，政府对于组织的这种控制比较滞后。
（二）相互控制
美国政治中两党权力的争夺、总统和议会议员的选举为利益集团在政治系统中寻求自己的利益代理人提供了机会。这些大规模的政治活动是需要“金钱”来作为后盾的。美国政治所需的金钱来源有两种：个人捐助和组织捐助。而个人捐助对于政治发展的影响一般微乎其微，就像在选举中个人的力量起不到掌控全局一样。所以这时那些大的利益集团，一般是有经济能力的企业和工会就通过政治捐助的方式来支持以后作为自己利益代表的政党、议员甚至总统。当他们的目标达成之后，受到他们资助的政府官员就要思考该如何回报其资助者。一般制定符合他们捐助者利益的经济政策是他们采用的方式，这就使利益集团的利益需求通过政策输出而得到回报。所以在美国的政治现实中形成了利益集团出钱，在竞选过程中受其捐助的政府官员为其出力的这种政府和组织相互依存的局面。
（三）相互协调
多元主义认为政府和众多组织一样，它也是组织中的一员，和社会团体性质相同。政府只是利益集团产生冲突时的利益协调器。这样就忽视了政府作为国家政治系统的最大组织者的作用。在现实的政治中，政府在宪法的规定下是具有合法性的地位的，并且具有相应的法律效力。就政府本身所拥有的公共资源的数量和代表公民的整体利益而言，政府的地位是其他利益集团所无法超越的。任何组织的利益诉求也必须通过政府的确认才能成为实际的政策。总之，多元主义将社会作为推动民主进程的主要因素，而低估宪法规定的政府之合法作用，最终是不利于整个民主进程的发展的。
三、多元主义民主的理想与政治现实的鸿沟
（一）不利于公共利益的实现
多元主义特别重视社会在政治过程中的作用，但是这容易造成一种相当困难的多数意见，如果这些意见是对立冲突且不可调和的，政府的办事效率就会大打折扣。政策的确立过程必然对于经济上不占优势的弱小团体不利;当冲突情况出现时，最终政策需要不同的政治势力的暗中妥协，其可能的结果是出台的政策并不是人们理想的政策。它还可能在经济生活中增强下述趋势：即每个利益团体都强调自己的利益是最重要的，于是造成冲突性需求膨胀，这样所最终决定的政策就不是体现公民全体的公共利益的政策。这时政府部门应该如何为公共利益的实现和多个利益集团的利益实现进行调和就是一个需要亟待解决的问题。政府必须调和分歧和妥协之间的关系。但是掌握重大经济资源的企业和组织有能力不断地向政府施加压力，最终他们就变成了美国政治政策的最大获利者。虽然代表公共利益的集团也可以表达自己的意见，但是这也不能扭转总体的发展走向。这样，就不利于公共利益的实现和公民的自由发展。
（二）政府的作用被低估
多元主义者看来，政治的基本场所在社会，而不是国家。社会是多元的，组织也就应该多元化，他们之间是相互平等的横向关系。而政府就作为这些组织之间利益的调停者和裁判，使利益相互对立的组织之间尽可能达到政治参与的平衡。1974年之前的国会预算就是一个例子。总统每年都会向国会递交一份预算收入和支出的文件，但是国会在考虑收入和支出的时候是高度分散的，是各国会委员会分开进行讨论的。参众两院在具体讨论这些问题的时候会分别受到不同的利益集团的重大影响。所以总体的收入和支出的预算就受到众多复杂利益的影响和缠绕。在这一程序中获利的利益集团阻止了这一程序的改革，但是预算考虑的方式最终得到了改革。这说明尽管多元主义民主指导下的政府决策程序不容易被改变，但是政府也不会一直被经济上占据优势地位的利益集团所操纵。在这一案例中，政府就起到了协调各利益集团的作用。要想使政府很好地运作，除了政府扮演仲裁者之外，社会中的各组织也应该相互协调，对于政府的一些重大决策达成一定程度的“共识”。达尔在《民主理论的前言》中指出，“对多元政体的规范达成共识的程度……对诸多政策选择的共识……在某种程度上决定着多元政体本身的生存能力，并且为少数人提供保护”。
（三）意见表达的不平等
多元主义假设下的组织是为了维护意见的多样性而设置的，但是在具体的政治实践中，却造成了个人意见不能合理表达的情况。达尔认为的理想民主有五个标准，分别是：投票中的平等、有效的参与、明智的理解、对议程的最终控制和相应的公民资格。意见不能合理表达主要指的是达尔所说的让渡最终的控制权和个人与组织之间的平等问题。在现实中却不免会看到团体组织特别是经济组织会执行公共职能。这样就会违反理想民主的第四个标准。但是组织适当的自治是一种公民权利，所以要证明组织执行了公共职能，就要确定“组织自治的范围和种类的合理判断”。民主国家的立法机关、行政机关和司法机关基于一些原因也不能使组织服从，因此公民的大部分权利就让渡给了组织，失去了对议程的最终控制。除了让渡控制权之外，意见表达不充分的另一个原因就是个人和组织的平等问题。这一问题涉及理想民主标准的投票平等原则，除非组织的人数都相同，不然两者之间就存在矛盾。组织的投票平等就意味着个人的投票不平等，反之亦然。
总之，在美国这样的资本主义市场经济条件下，多元主义民主理论会面临理论和实践的困境，利益集团和政府之间的关系是美国政治的重要问题。要想很好地调和联邦政府、公民和团体组织之间的关系，使其和谐地发展，还有很长的路要走，而想要使这种关系良序发展，主要得从经济上找原因。
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参考文献：
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［4］［美］罗伯特·达尔.多元主义民主的困境—自治与控制［M］.周军华，译.吉林：吉林人民出版社，2011．
中图分类号：D7712
文献标识码：A
文章编号：1008-8431（2019）02-0067-03
〔收稿日期〕2019-01-05
〔作者简介〕王培培（1994-），女，天津师范大学政治与行政学院2017 级政治学理论专业硕士研究生。
（责编：刘海琴）
标签：利益集团论文; 民主论文; 政府论文; 组织论文; 政治论文; 法律论文; 政治理论论文; 其他政治理论问题论文; 人权论文; 民权论文; 《中共太原市委党校学报》2019年第2期论文; 天津师范大学论文;