《档案管理》 2019 年第3期刊载了范铮同志《对取消公文上行文“签发人”格式要素的利弊分析——兼与田煜同志商榷》 一文（以下简称《范文》），笔者从新中国成立后公文上行文标注“签发人”的历史演变、作用、弊端三个方面对取消公文上行文“签发人”格式要素的可行性进行再探讨，并对范铮同志的商榷文进行答复。
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一、标注“签发人”的历史演变
1.公文处理办法的历史演变。据笔者考证，新中国成立以来国家层面的党政机关公文处理办法共经历了十一次历史演变，除《范文》中提到的九次外，还应包括1956 年10 月12 日国务院秘书厅发布的《国务院秘书厅关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》（以下简称《意见》）和1964 年2 月21 日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理试行办法》。也正是1956 年的《意见》 取消了1950 年12 月30日政务院秘书厅发布的《公文处理暂行办法（草案）》 和1951 年9 月2 日政务院秘书厅发布的《公文处理暂行办法》中执行了近六年的文种——“签报”，并在以后八次修订中再未将“签报”列入公文正式文种。因此，《范文》 认为“新中国成立后，党政机关公文处理办法经历了九次历史演变”①的说法不够准确和全面。
2.公文上行文标注签发人的起源。1987 年2 月18 日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》第八条第三款规定“公文一律加盖印章。上报国务院的公文，应注明签发人”。这是新中国成立以来，国家层面最早明确标注签发人的官方文件。而《范文》提到“签报”文种“应该作为新中国成立以来上行文标注签发人的源头”。②笔者对此提出如下不同看法：一是“签报”是否属于公文上行文存在争议。“签报”已于1956 年从正式公文文种中调整出去，虽然目前仍在部分单位使用，不过“仅作为党政机关、企事业单位内部下级向领导请示、报告工作时使用的一种常见事务性文书”③，且“经批示后的‘签报’可以原件退报文单位处理”④。而上行文是具有隶属关系的上下级单位之间使用的文书，上级机关也不会将“请示、报告、意见”等上行文审批后退回下级机关。从这个意义上讲，“签报”虽具有下级向上级请示、报告的性质，但并不是真正意义上的上行文。二是标注的签发人具有不同效力。“签报”上标注的签发人类似于公文定稿签发时的签名，是签报生效的标志。而上行文版头标注的签发人，仅作为上行文的格式要素之一，并不具有公文生效的功能。三是签发人标注位置不同。签报中的签发人因使用单位不同可标注在不同的位置，没有固定的格式。而上行文中的签发人是“由‘签发人’三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空二行位置”。“如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。”四是签发人标注方式不同。“签报”由起草部门的主要领导亲自签署意见并签名，上行文中的签发人非领导个人亲自签写，由编排人员直接标注。
因此，“签报”既不属于真正意义上的上行文，其标注签发人的效力、位置与方式等又与公文上行文不同，何况至今仍作为内部非正式公文使用，并未演进成今天的上行文标注方式，将其视作新中国成立以来上行文标注签发人的源头，无论从工作实践还是演进逻辑上判断，都不够严谨。
3.公文上行文标注签发人的演变。上行文标注签发人在官方文件中体现了“从无到有”“范围由小到大”“由零星规定、各自为阵到逐步规范、日渐完善”的演变过程。⑤《范文》提出“在官方文件中明确规定上行文中标注‘签发人’应从1987 年发布的《国家行政机关公文处理办法》算起”⑥的说法也有待商榷，因为1987 年的办法仅限于上报国务院的公文；广东省的实施细则规定“向上级机关请示或报告，应注明签发人”；吉林省1988 年5 月17 日发布的实施细则规定“省政府上报国务院的公文，省政府各委办厅局、各直属机构和各市、州政府、行署上报省政府的公文，应在文头右下方、标题右上方印上签发人的姓名”。⑦上述关于标注签发人的范围都属于“上行文”的一部分，无论“上报国务院的公文”还是“上报的公文”与“上行文”的内涵和外延并不完全一致，不能以偏概全认为官方文件明确规定上行文标注签发人始于1987年，而是2000 年才正式规定上行文应标注签发人。在标注签发人的演进过程中，既没有看到权威的或令人信服的演变思路和逻辑，也没有标注签发人原因的官方解释，取消上行文签发人格式要素目前并没有理论和实践障碍。
二、标注签发人的作用
笔者曾在2018 年《档案管理》第5 期《对取消公文上行文签发人要素的可行性研究》一文中对在上行文标注签发人利于“提高公文质量、便于联系工作、明确公文责任人”三方面的作用作了分析，下面再对《范文》中提到的三方面作用作进一步探讨。
第一，公文制发流程的“签发”人和公文上行文格式标注的“签发人”是否为同一人呢？《条例》对此没有明确规定，范铮同志则认为“公文的签发与公文格式要素中标注签发人是两个概念”。13其实，二者有着内在的必然联系，而不是随意标注的。事实上“文稿在‘签发’时领导的署名，是上行文格式中标注‘签发人’姓名的前提条件”14，“签发人”就是在公文处理单上签发文件的人15，也就是说公文制发过程中的签发人与上行文标注的签发人应为同一人，即党政机关的主要负责人。这里有两种情况是例外的：一是正职因公长期不在单位时，可以授权副职领导人代行签发公文上行文，但版头标注的仍然是正职领导人的姓名。二是党组织公文“如果上行文的内容已经‘党的委员会集体讨论’并获通过，倒是可以考虑由副职领导人在党委机关的上行文签发人处署名”。16
①②⑥⑧⑨11 12 13 18 19 20 范铮.对取消公文上行文“签发人”格式要素的利弊分析——兼与田煜同志商榷［J］.档案管理，2019（3）：82～83.
第三，有关公文签发权限的问题。《范文》提到“公文的签发有规定的程序，上行文一般由主要负责人签发，平行文和下行文一般由分管负责同志签发，即使规定上行文不必标注签发人，其由主要负责人签发的程序不能变”。这一逻辑是囿于目前《条例》的规定，在探讨“签发人”格式要素是否可以取消的前提下，上行文是否由一把手签发，是由公文的重要程度、领导分工、法定权限等决定的，而不应由行文关系决定。从党中央、国务院到地方各级党委、政府的重要下行文多为党政一把手签发，而一些非政策性、全局性上行文和非一把手主管业务的上行文是可以由分管副职签发的，而不是必须由一把手签发。
第三，《范文》提到公文上行文标注签发人可以“避免公文格式的单调性”。11公文作为具有规范体式的文书，历次公文格式的调整都体现了去繁就简、统一规范的思路，人为把上行文同平行文、下行文格式分开，是与这一原则相悖的，单调的说法不应成为标注签发人的理论支撑。
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三、标注签发人的弊端
1.弊端之一：增加主要负责人办文负担。《范文》认为“标注签发人是公文排版人员的工作，在‘一把手’签发后将‘签发人’三个字及签发人的姓名标注在公文上，可以说仅是增加了排版人员的负担，与增加领导人办文负担没有任何关系”。12这一结论是否成立呢？下面从三个方面加以探讨：
综上，范铮同志提到的有关在公文上行文标注签发人的三点作用，以及其他文献中提到的“签发人”的作用都不具有不可替代性，取消公文上行文“签发人”格式要素，并不影响公文的处理和管理。
第一，《范文》提出“标注签发人主要用于区别上行文与下行文、平行文”。⑧首先，我们判断一份公文属于上行文、平行文和下行文，是依据行文单位之间在领导或业务指导关系上属于上下级关系还是互不隶属关系，而不是从公文格式上是否标注签发人来判断的。按照现行《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定，是因为上行文才要求标注签发人，而不是因为标注了签发人，才称其为上行文，按此逻辑是否也应在公文格式上把下行文和平行文分开呢？况且，在实际执行过程中因未能掌握标注签发人的原则导致个别下行文、平行文标注签发人的错误屡见不鲜，据此判断并不科学。其次，通常情况下，发文机关标志和发文字号是公文制发机关的重要标志，完全可以据此判断公文的来源和隶属关系，再通过标注签发人确定行文关系似有画蛇添足之嫌。再次，“令”和“议案”分别作为下行文和平行文在落款处标注签发人，也从侧面说明以是否标注“签发人”为标志判断行文关系的做法过于牵强。
第二，关于公文制发程序中行使“签发”权的领导人的权利和责任的问题。笔者认为，“签发”既是权利，又是责任，既然正职领导人行使上行文的签发权，就应当承担对上行文内容及格式的审核责任，签发并不是简单的履行程序，“先审后签，是各级领导在签发文件时必须坚持的操作程序”，“如果未经过目就签字同意，那是很危险的，也就失去了‘签发’的意义”。17因此，虽然版头的签发人不是领导人亲自签写，但审核签发的过程怎么能说与增加领导人员办文负担无关呢？显然签发权和审核权是密不可分的，只负责签发不负责审核在理论和公文处理实践中都是行不通的。
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根据以上分析，公文上行文标注的签发人实际上与公文制发程序中行使签发权的领导人均是机关主要负责人，履行签发程序时签发人必须承担对公文审核把关的责任，在这一前提下，不增加主要领导人办文负担的愿望恐怕难以实现。反之，如果能取消公文上行文签发人格式要素，根据公文内容的重要程度和领导分工确定签发权，倒是可以减轻一部分一把手的办文负担，有利于提高办文效率和行政效能。
2.弊端之二：公文签发权与领导分工不一致。上行文并不等同于重要性、全局性文件，所有上行文都必须标注签发人，意味着涉及具体业务问题的上行文也必须由主要负责人审核、签发，领导分工与公文签发权限不统一的情况就无法完全避免。而《范文》 提出“上行文的签发应由分管副职首先会签，然后由‘一把手’签发，在公文底稿签批笺上需要由两位领导分别签署意见并署名，印制好的公文标注签发人和‘一把手’署名”。18这里面有两点值得商榷：一是会签是指联合行文的同级机关负责人或公文内容涉及的机关内部部门负责人，同一发文机关的正、副职属于上下级关系，个别上行文需要分管业务的副职审核，但不是会签，正、副职“会签”上行文的说法并不恰当。二是，由多少位领导签署意见是由公文内容和领导分工决定的，可能是两个或多个，也可能只有主要负责人一个，而不是《范文》所说的由“两位领导分别签署意见并署名”。
碑下落款“宣德七年二月卅日□□”，有人作“宣德七年二月卅日，刘清造巨船五十”。从“钦委造船总兵官骠骑将军辽东都司都指挥使刘清”，“宣德七年领军至此”，得知这是刘清第三次来到船厂造船。“钦委造船总兵官”一职虽然文献无征，但与《明实录》和《明史·巫凯传》的有关记载也相符。有人认为，这块摩崖石刻分别刻于永乐十八年(1420)、洪熙元年(1425)、宣德七年(1432)，但根据石刻背景并对比两块石刻，笔者认为此说不足取。
3.弊端之三：上行文与特殊文种在标注签发人时存在格式冲突。在“上行文应当标注签发人姓名”与“‘令’作为下行文、‘议案’作为平行文在落款处标注签发人”这个问题上，范铮同志的理解是“‘应当’意味着作为上行文就应该标注签发人，这一规定没有把平行文、下行文允许标注签发人绝对排除在外，为‘令’和‘议案’两个文种可以标注签发人留下了空间”19。按此逻辑，一些平行文与下行文也可以根据需要标注签发人，与其认为的“标注签发人主要用于区别上行文与下行文、平行文”的观点是自相矛盾的。因此，笔者认为，在上行文版头标注签发人的规定与“令”“议案”等特殊文种在落款处使用签名章标注签发人的做法并非“一般标注签发人公文（请示、报告、意见）与特殊公文格式的关系”20，而是行文关系不同、标注位置不同、标注方式不同、标注目的不同、效力作用不同且容易在《条例》 解读和工作实践中产生争议和冲突的地方。
四、结语
③吴小莉.“签报”写作初探［J］.应用写作,2005(6)：21～23.
注释：
第二，《范文》提出在上行文标注签发人具有“可以固化上行文由主要负责人签发这一程序，避免出现上行文仅由分管负责人签发就正式行文的错误”⑨的作用。这里需要探讨的是，不需要会签的上行文，是由分管副职签发、主要负责人签发，还是先由分管副职签发再由主要负责人签发的问题。“行政机关上行文的签发人不能由副职领导人署名，只能依照公文签发的规定，由主要负责人或者主持工作的负责人署名。”⑩这里的主要负责人是指单位“一把手”，主持工作的负责人指特殊情况下代行主要负责人职权的“准一把手”。按照范铮同志的观点，上行文应先由分管副职签发，然后由正职签发才能正式行文，这既不符合公文制发程序，在公文实践中也是行不通的，因为公文一经签发立即生效，不可能出现副职签发后，再由正职签发的情况。另外，随着办公自动化的普及和推广，不少单位根据领导分工、管理权限和行文关系已对领导人员的签发权在系统中作了设置，无需采用标注签发人的方式来固化这一规定。
经过对公文上行文标注“签发人”历史起源的考证和演变规律分析，对标注签发人作用的利弊权衡和实践探索，以及对现实弊端的深入思考和解决路径的反思，笔者认为，取消公文上行文“签发人”格式要素是可行的。欢迎公文管理实践与理论方面的专家学者就此问题展开进一步的深入探讨，以促进公文管理科学化、规范化。
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④梁清诲.关于“签报”的使用问题［J］.四川政报,1988（8）：33～34.
⑤ 15王峰章.对上行文标注“签发人”的认识［J］.办公室业务，2016（20）：5.
⑦吉林省人民政府.吉林省国家行政机关公文处理实施细则［EB/OL］.（1988-5-17）.http：//www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1988/B322053198801.html.
⑩ 16夏海波.论签发人格式与机关正副职领导人之关系——上行文的签发人能否由副职领导人署名？［J］.档案管理，2003（1）：43～44.
14胡嘉辰.“签发人”标注应规范［J］.秘书之友，2011（9）：27～28.
Li 2013a: Li Xuezhu (李学竹), Munimatālakāra の梵文写本について [Sanskrit manuscript of the Munimatālakāra], Mikkyō bunka 229.
17杨素华.谈领导签发公文的规范化问题［J］.领导科学，1996（5）：30～31.
（作者单位：中国联通河南省分公司）
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