摘 要：依法管理境外非政府组织境内活动是公安机关社会管理的职责之一。由于境外非政府组织的特点和规律，以及管理过程的主客观因素的变化，管理过程中存在诸多风险因素和安全隐患。尤其是新形势下，境外非政府组织境内活动情况复杂，不确定因素较多，社会影响也日益突出。公安机关要以化解防范风险为底线，强化风险意识，严格管理规范，构筑工作阵地，提升业务能力，完善应急处置，强化队伍建设，从而有效履行法律赋予公安机关的职责。
关键词：境外非政府组织；境内活动；管理；风险；规范；防范
2017年正式实施的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（简称《境外法》）第6条规定，国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。这一规定赋予了公安机关对境外非政府组织境内活动的管理权，结合境外非政府组织境内活动的特点和规律，依法管理境外非政府组织的境内活动，不仅是保障境外非政府组织合法权益、促进合作与交流的需要，也是规范境外非政府组织在我国境内的活动、维护国家利益的需要。据权威部门发布，截至2018年3月31日，已有354个境外非政府组织代表机构在境内依法注册，临时活动备案637项。这些组织的活动范围遍布中国大陆，业务领域涉及经济领域、济困救灾领域、教育领域、卫生领域和环保等各个领域。依照《境外法》，公安机关对境外非政府组织境内活动的管理工作正式启动已经一年多的时间，成效突出，但也存在风险。在对管理风险充分认识的基础上尽一切手段化解风险因素，消灭风险因素于萌芽状态是公安机关对境外非政府组织实施管理的底线。
—、境外非政府组织境内活动管理风险的界定
管理风险是基于管理行为所产生的一种客观存在，这种客观存在不依人的主观意志为转移，存在于管理行为过程中并以突发的方式产生负面影响和危害。对境外非政府组织境内活动的管理过程中也同样存在诸多风险因素，客观、准确地认识这些风险因素并加以防范是这项工作的底线和基本要求。
（一）境外非政府组织境内活动管理风险概念解读
何谓境外非政府组织境内活动的管理风险？笔者认为是指境外非政府组织境内活动管理主体在管理过程中，由于各种主客观原因所造成的管理行为与管理结果之间的负相关变量危险的总和。把握这个概念可以从三个方面解读：
1.管理风险是管理过程中的一种客观存在。管理是管理主体通过有效组织并利用其各个要素，借助管理手段，完成组织目标的过程。管理与管理的目标实现之间客观存在着一些制约因素，这些因素能够在管理过程中得以有效控制就以潜在的风险方式存在，而一旦不能被有效控制就会变成现实的风险。在公安机关对境外非政府组织境内活动的管理过程中存在或多或少、或潜在或现实的风险，这是管理过程中的客观现实。
2.管理风险是管理行为与结果的负相关关系。负相关关系是指两个现象的变化方向相反，也可理解成事态发展的对立关系。负相关关系用通俗的话说，负相关就是两个量，其中一个变大时，另一个就变小；一个变小时，另一个就变大。任何管理行为的出发点都是以预期目标的达到为目的，行为与目标一致就是正相关关系，行为与目标不一致就是负相关关系，负相关关系是管理风险状态的突出表现。公安机关对境外非政府组织境内活动的管理与《境外法》的立法目的出现偏差甚至相背，就意味着风险的出现。
境外非政府组织的活动范围遍及全国，覆盖经贸、教育、科技、文化、卫生、环保、慈善、扶贫等众多领域，境内活动涉及众多的社会群体，其中以弱势群体和特殊利益群体最为突出。当境外非政府组织境内活动尤其是非法活动与弱势群体和特殊利益群体结合在一起时，不确定的风险因素会骤然增多。当下的社会环境中，弱势群体常常因“弱”而引起社会高度关注，从而形成许多社会热点；一些特殊利益群体常常以“特”而引起社会高度关注，如“涉访”群体、“涉军”群体、“维权”律师群体、公知大V群体等。法国社会心理学家勒庞在他的《乌合之众》一书中说：“群体无意识行为代替了个人有意识行为，是目前这个时代的主要特征之一。”［3］当下的弱势群体和特殊群体是社会敏感度非常高的群体，尤其是“集体无意识”状态下的弱势群体在一些别有用心的境外非政府组织的棋局中是非常借力棋子，这方面的因素增加了公安机关对境外非政府组织境内活动的管理风险。
（二）管理风险的体现
3.社会风险。境外非政府组织鱼龙混杂，目前在我国活动的上千家境外非政府组织中，有一些有政治渗透的背景。其中少数境外非政府组织的非法活动比较突出，一些插手苏东巨变和中亚国家颜色革命的境外非政府组织也通过各种方式对中国进行渗透，尤其是插手一些社会热点事件，煽风点火，推波助澜，引导舆论，挑拨离间，以推动街头政治达到在中国实现颜色革命的目的。中国正处于社会转型和改革深化时期，社会矛盾突出，社会问题复杂，利益群体多元，社会不满滋生，一个小事件可能演变成大事件，一个小矛盾可能变成大热点。煽动街头政治，煽动社会公众对共产党的怀疑和不满，策划颜色革命是少数境外非政府组织的目标和专长。因此，对境外非政府组织境内活动的管理还存在着巨大的社会风险。
图5为端横梁锚固块纵向应力云图，从图中可以看出，在横梁与底板交界处出现了10.0 MPa拉应力，其余区域均处于受压状态，压应力最大值为29.4 MPa，出现在锚垫板下方。
与飞机制造、大型能源装备制造业不同，印刷行业的集中度还不够高，是一个以中小企业为主力军的行业。“长尾理论告诉我们，任何不方便都可以成为商业机会。未来，多种印刷方式的并存是必然。”徐建国理事长解释说，协会需要扮演的角色是，把行业可能遇到的情况、影响，发生的改变，可参考路径等告诉大家，做称职的“天气预报员”。至于具体怎么去做，还是要由企业自己做出判断。
2.法律风险。所谓法律风险是指因管理过程中的行为不当而对公安机关执法权威和执法公信力的影响甚至法律责任的产生。公安机关对境外非政府组织境内活动的管理是依照《境外法》进行的，严格依法办事就能够减少和避免法律风险。但由于对境外非政府组织的管理不同于一般的社会管理，首先，管理的对象有涉外身份，背景复杂，在管理过程中国际社会关注度高；其次，对涉及境外组织和人员的处理涉及的法律关系也比较复杂，需要较强的执法水平和灵活的应变能力。由于各种主客观因素的作用，管理工作中稍有不慎就可能形成热点，从而产生法律风险。
1.政治风险。从20世纪80年代中期开始，美国政府就开始启动“民主计划”，利用非政府组织打着促进民主的旗号，在世界许多国家推行“民主促进”计划。［1］打着各种旗号的非政府组织也是利用来秘密接触各国反对派、持不同政见者和非政府组织的主要工具之一。［2］对外开放是中国的基本国策，扩大国际交流，包括非政府组织之间的交流合作，是中国政府一贯的态度和行动。一些境外的非政府组织参与中国的经济社会发展，为促进中国与其他国家和地区人民之间的友好交流、推动经济社会发展做出了积极的贡献。但是，也有一些别有用心的非政府组织从事了与中国法律不相符的活动，对中国的国家安全和社会稳定造成影响和危害。事实上，在一些国家、地区的政权更换过程中，一些国家的非政府组织扮演了重要的角色，从中亚国家的“颜色革命”和中东、北非的政治动荡可见一斑。我国已经进入中国特色社会主义建设的新时代，国家安全和政治稳定是新时代中国特色社会主义建设的重要保证。然而，在中国扩大对外开放，增进国际交往过程中，一些背景复杂的境外非政府组织也进入中国大陆，以合法掩护非法，或直接或间接地从事渗透、颠覆、破坏活动，如果公安机关的管理不到位或出现问题就容易引发政治风险。
二、境外非政府组织境内活动管理风险产生的原因
风险管理是最好的风险防范，发源于企业的风险管理是指通过对风险的认识、衡量和分析，选择最有效的方式，主动地、有目的地、有计划地处理风险，以最小成本争取获得最大安全保证的低风险率、高期望值的管理方法。目前，风险管理已经成为社会各领域管理工作的一种重要模式。在公安机关对境外非政府组织境内活动管理工作中，风险管理同样重要。做好境外非政府组织境内活动的风险防范在宏观层面，一要有大局意识、忧患意识，对管理风险保持敏感性；二要争取主动，研究管理对象、管理规范、管理难题、管理策略，寓风险防范于管理工作中；三要创新工作方法，随时发现、研究、解决问题，新情况有新判断，新问题有新方法。要在强化意识、规范管理、阵地建设、能力提升、应急处置、队伍建设方面下功夫。
（一）管理环境原因
管理环境原因主要从管理环境认同程度方面考量。环境认同是指管理主体的管理行为所取得的社会认同和支持参与意向，因为任何管理主体的管理行为都是在一定的社会环境下展开并作用于某一社会领域，也一定会引起社会对管理主体的管理行为的看法、评价和参与，这些看法、评价和参与即可反映出社会对管理主体管理行为的认同程度。环境认同程度与管理风险是一种反比关系，即环境认同程度高，则管理风险就低；环境认同程度低，则管理风险就高。公安机关管理境外非政府组织境内活动的行为能够得到社会的高认可度，则管理风险就低，否则就存在风险隐患。从总体上看，当下的社会环境是有利于公安机关依法对境外非政府组织实施管理的，但从局部和特定对象方面，受国际舆论、利益群体、社会热点和非政府组织本身的影响，公安机关依法管理境外非政府组织依然存在诸多管理风险。
无论是对女司机肇事的特别关注，还是对整个女司机群体的调侃，即使够不上性别歧视，也是一种与实际情况不符的不公。不仅这样的说法不仅没有大数据的支撑，且许多数据还证明，无论是肇事的绝对量、相对量，还是事故的惨烈程度，男司机都远高于女司机。10月29日《中国青年报》的一篇报道披露，2016年男司机发生的交通事故与女司机相比，杭州市是6倍，南京市是2.4倍，而女司机肇事致人死亡数仅为男司机的五十分之一。其他数据也证明，交通肇事者中的男女比例明显高于司机中的男女比例。
（二）管理规范原因
规范是管理的前提和保障。规范是一种明文规定或约定俗成的标准，具有明晰性和合理性。在依法治国的背景下，政府行为的管理规范是成文的法律、制度和纪律的总和。有没有管理规范、管理规范是否完善、管理规范是否得到贯彻落实与管理风险也有必然的联系。《境外法》已经颁布实施，这部法律是公安机关对境外非政府组织境内活动管理的基本规范，也成为公安机关对境外非政府组织境内活动进行管理的法律支撑。公安机关根据《境外法》及释义而制定了境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南、管理工作流程等一些管理规章，对管理具有一定的规范作用，但是还要看到，这项工作还处于起步阶段，还不够完善；管理主体对法律及规章制度的理解还有不到位之处，因而在管理措施落实过程中存在一些隐患，从而形成风险因素。
（三）敏感群体原因
3.管理风险是变量危险的总和。变量危险是管理风险的不确定性，因时、因地、因人、因事而变，根据《境外法》规定，公安机关是境外非政府组织境内活动管理的职能部门，这确立了公安机关是境外非政府组织境内活动的管理主体地位。但是公安机关在行使管理权的过程中，还涉及到相关部门、相关人员，动态的管理环境、变化的管理要素、不确定的突发事件等，产生影响和危害的各种可能性不仅存在，而且是变化中的存在，这也是风险防控的难度所在。
截至2017年底，我国农业保险保费收入从2007年的51.8亿元增长到2017年的477.7亿元，平均增长率为10.47%；农业保险赔款从29.75亿元增长到366.10亿元，平均增长率为13.59%；提供的风险保障从1126亿元增长到2.8万亿元；参保农户从4981万户次增长为2.13亿户次，平均增长率5.43%；承保农作物从2.3亿亩增加到21亿亩，平均增长率为10.38%；农业保险已经覆盖了所有省份，承保农作物有200多种，其中，玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已经超过70%。农业保险在提高农业抗灾减灾能力、促进农民增收、助力脱贫攻坚等方面正发挥着越来越重要的作用。
（四）涉警热点原因
涉警热点是一定时期、一定范围内与警察、警务相关的社会关注度高的事件、问题和话题。涉警必热，涉警热点是当下社会热点中的突出现象，只要与警察和警察执法沾边就容易刷屏，广受社会关注。涉警所以热，一是由于警察处于处理社会矛盾的最前沿，容易成为群众发泄的对象；二是警察内部的害群之马对警察队伍的影响成为涉警负面舆情的基础；三是各种心态、各种动机的参与和推波助澜者，某些境外非政府组织就是其中的一个推手。“街头政治的克星是武力。”［4］“抹黑”警察，挑动不满，煽动抗法，捆住警察的手脚是某些境外非政府组织的既定策略，制造涉警热点是为街头政治扫清障碍的手段，所以，管理风险也来自涉警热点。
1.龟背竹 对尼古丁、甲醛、苯等有害气体有很强的吸收性。龟背竹是非常典型的耐阴植物，切忌阳光直射，生长期间需要每天浇水，补足水分。
由于DEDS固有的离散性和内部机制的复杂性，往往难以用常规的差分方程、微分方程等数学模型来描述，同时关于系统动态过程的解析表达也很难得到，而离散事件系统仿真则能借助仿真的方式很好地描述DEDS各方面的性能，因此，它是目前研究DEDS最为流行的方法之一。
三、境外非政府组织境内活动管理的风险防范
因地制宜，有的放矢，认真分析境外非政府组织境内活动管理风险产生的原因，是公安机关化解防范境外非政府组织境内活动管理风险的前提。
（一）强化意识
强化意识是公安机关应对境外非政府组织境内活动管理风险的精神准备。要有政治敏感性，生于忧患，死于安乐。凡事预则立，不预则废。强化风险意识，以风险防范为底线，筑牢底线思维，从维护国家安全和社会稳定的战略高度重视境外非政府组织境内活动的管理。树立总体国家安全观，以政治安全为根本，及时发现管理过程中的风险点，主动有效控制风险因素的变化，防止潜在风险变成现实风险。
（二）规范管理
《境外法》已经颁布实施一年多，公安机关在境外非政府组织境内活动管理工作中也积累了许多管理经验，及时总结经验并针对工作中存在的问题不断完善规章制度和业务操作规范，从制度上堵塞产生风险的漏洞。同时严格规范警察的管理行为，严格坚持依法办事，严格遵守工作规范，从管理主体自身解决风险隐患问题，防止管理风险的发生。
（三）构筑阵地
互联网改变了世界，世界正处在重新洗牌阶段，于中国，互联网有挑战有机遇，机遇大于挑战，于公安工作也是一样，关键是如何用好互联网。在用好、用足主流媒体的前提下，大力发展新媒体建设，尤其是自媒体，作为工作阵地在引导舆论、宣传教育、控制谣言等方面有重要的作用。阵地在，主动权就在。
（四）应急处置
风险因素的累积有一个量变的过程，而作为质变的风险的发生常常带有突发性，其特点是以某一事件为导火索引发。中亚国家颜色革命就是有西方背景的反对派以选举舞弊作为导火索煽动了公众对选举的不满，从而走上街头对政府施加压力导致重新选举，反对派上台，颜色革命成功。虽然在实际工作中，由于导火索几乎无法预料是何时发生，但是人们还是可以提高警惕的，特别是正确处理一些最为敏感的重大事件，重点防止其成为可能引发大规模集群事件的导火索。［5］研究可能出现的各种突发性事件风险因素，防止外来因素的干预，做好应急处置。尽最大限度消除风险和危害。
（五）队伍建设
谋事在人，成事也在人。毛泽东依据党的历史经验，做出过一个带有规律性的重要论断：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［6］在《境外法》颁布实施之前，公安机关所做的大量准备工作对风险防范发挥了重要的作用，尤其是在警察的业务培训方面，保证了《境外法》落地实施的顺利进行，达到了预期的效果。但是，应该看到，随着国内外形势的变化发展，境外非政府组织境内活动管理工作还会出现许多新情况、新问题，还会面临严峻的挑战，强化队伍建设，坚持队伍的专业化是确保这项工作可持续发展和防范风险的重要举措。
境外非政府组织境内活动管理是一项具有特殊性、复杂性、挑战性和重要性的工作，是新时代公安机关维护国家安全和社会稳定的重要工作。以风险防范为底线，最大限度发挥境外非政府组织促进经济社会发展和国际交流的积极作用，最大限度抑制境外非政府组织影响甚至危害国家安全和社会稳定的消极作用，是公安机关开展境外非政府组织境内活动管理工作的出发点，也是落脚点。
参考文献：
［1］［2］［4］刘明.街头政治与颜色革命［M］.北京：中央传媒大学出版社，2006.
［3］〔法〕古斯塔夫·勒庞.乌合之众［M］.北京：中央编译出版社，2018.
［5］胡联合，胡鞍钢，何胜红等.中国当代社会稳定问题［M］.北京：红旗出版社，2009.
［6］毛泽东.毛泽东选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1991.
On the Management Risks and Prevention of Domestic Activities of Non-Governmental Organizations Abroad
Li Ruoju
（Guangdong Police College,Guangzhou Guangdong 510440）
Abstract:It is one of the duties of the public security organs to manage the domestic activities of foreign NGOs by law.Due to its characteristics and laws,as well as the changes of subjective and objective factors,there are many risk factors and security risks in the management process.Especially under the new situation,overseas NGOs’ activities are complex,have many uncertain factors and social impacts also becoming increasingly prominent.The public security organs should take the prevention of risks as the bottom line,strengthen risk awareness,strictly manage norms,build work positions,improve business capabilities,improve emergency response,and strengthen team building,so as to effectively fulfill the duties assigned to the public security organs by the law.
Key Words:Non-Governmental Organizations Abroad；domestic activities；management；risk；standard；prevention
中图分类号：D631
文献标识码：A
文章编号：1671-0541（2019）04-0092-05
收稿日期：2018-10-29
作者简介：李若菊，广东警官学院侦查系三级教授，主要研究方向：国保、反恐。
（责任编辑：郑爱青）
标签：境外论文; 组织论文; 风险论文; 政府论文; 境内论文; 社会科学总论论文; 社会学论文; 社会结构和社会关系论文; 《警学研究》2019年第4期论文; 广东警官学院论文;