摘 要：近年来诸多二线城市频频出台“人才新政”争抢人才，如何长久地留住人才，成为这些城市人才工作面临的一大考验。本文首先通过梳理部分重点二线城市人才政策，直观展示在二线城市之间蔓延的“抢人大战”；其次，以福建省厦门市作为二线城市的代表，剖析二线城市人才政策体系存在的不足；最后，在厦门案例基础上延伸思考了二线城市在招才引智工作中普遍存在的问题，提出秉持“以用为本”的人才思想、明确城市定位找准比较优势、由“锦上添花”思维向“雪中送炭”思维转变的人才工作改进思路。
关键词：人才政策；错位竞争；二线城市
一、引言
经过近40年的经济快速增长，中国已经步入工业化后期，经济面临从髙速增长常态到中高速增长常态的阶段性转换（黄群慧，2014），在以供给侧结构性改革为主线的深度调整期，人才资源与经济协调发展的问题逐渐成为我国经济换挡升级过程中必须面对的核心问题之一（王全纲和张书凤，2017）。从2016年中央出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》、《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，到党的十九大报告提出“坚定实施人才强国战略”，充分反映出党和国家对人才工作的高度重视及从源头提高人力资源要素供给质量的决心。
由于结506焊条属于低氢型碱性，容易吸收空气中的水份，焊接时容易产生泡，这会影响焊接质量。他们不得不着手新的实验，选择最佳焊接角度。经过一次又一次的实验，统计了一个又一个数据，最后确认，一根焊条在焊接的整个过程中不断变换角度，保持后倾70～80度，效果最理想。
为响应中央政策，各地政府围绕人才引进争相出台了一系列政策文件，以期在人才竞争中抢占先机。相比于北上广深等已探索出适合自身发展模式的一线城市，中国大部分二线城市多年来仍以招商引资维系城市的运转与扩张，在经济发展动力由资源投入驱动向人才创新驱动转变的新常态下，以投资拉动经济增长的传统思路已现疲态，二线城市也意识到了人才对城市发展和格局重构的重要作用，以致几乎所有二线城市都出台了优厚的人才政策，人才争夺战不断加码，如武汉出台系列大学生留汉优惠政策、长沙颁布“人才新政22条”、成都提出“蓉漂”计划、西安表示将实施“城市合伙人”计划等等。不难看出，在冲刺“新一线”的激烈竞争中，这些崛起中的城市都不愿落于人后。
随之而来的问题是，一味加码的人才引进计划是基于城市长期规划抑或只是随波逐流？负债式的引才手段是否考虑了城市产业定位或者说是否可持续？二线城市在人才争夺中如何做到既能引来人才又能留住人才？回答这些问题，能够帮助决策者认清人才工作中存在的问题，也能为下一步有针对性地完善引才策略提供一定的依据。
二、文献述评
在实践上，过去5年，是人才体制机制改革不断破冰的5年，从中央到地方，以“千人计划”、“万人计划”为代表的人才政策改革多措并举，政策创新亮点频出，各地也积极推进人才评价机制改革和政策创新，不仅释放了人才发展体制机制改革的红利，有效弥补了国内高层次人才培养短板，更为进一步深化人才制度改革积累了宝贵经验。在经验总结方面，相关领域研究者从国家战略高度对高科技人才队伍（陈书洁和李雨明，2017；刘云，2017）、海外人才（张再生和杨庆，2016）、省级专业化高端智库（陈振明和黄元灿，2017）等高层次人才政策进行了多方位的分析和反思，从人才发展环境（李燕萍等，2016）、市场取向（刘利才和杨杨，2017）、政府效能（孙美佳和胡伟，2016）、产学研融合（彭干三，2017）等角度提出了改善的方法。这些研究为人才政策评价提供了丰富的研究线索，但也存在一些不足之处：（1）现有研究对基础人才政策关注较少。加强人才队伍建设需要“两只手”：一手抓高精尖人才引进，一手抓基础人才激励培养。从人才资源分布的状况来看，中高层次人才毕竟属于少数，对于如何开发、盘活基数更为庞大的基础人才资源，通过“够得着”的政策激励中初级人才为城市发展持续贡献出智慧与创造力，理应得到政策研究者和制定者的关注。然而纵观国内以人才政策为主题的文献，较多的是以中高层次人才作为研究对象，对基础人才或中初级人才的研究极少。（2）现有研究对二线城市人才政策的研究较为匮乏。人才政策作为“公共政策供给”的一部分，由政府“生产”并向社会“供给”，其目的是弥补在市场自主调节情况下，本地市场对人才吸引力不及其他经济发达城市所致的人才供给缺口。从这个角度来看，迫切需要通过“制度供给”弥补“市场不足”的恰恰是一些二线城市，这些城市迫切需要具有竞争力和可行性的人才政策，以抗衡一线城市基于自身禀赋优势和长期积累所形成的马太效应。实际上，与一线城市相比，二线城市的人才需求量更大（2017年《中国就业市场景气报告》显示，二线城市在交通运输行业、金融行业和互联网等行业的用工需求增长幅度都高于一线城市），然而现有研究几乎都倾向于从较为宏观的角度对一国或一些发达地区的政策体系进行分析，对经济体量较小的二线城市缺少应有的关注。
2.从纵向比较上看，与已成体系的高端人才政策相比，厦门的基础人才政策尚待完善。目前，厦门面向高层次的人才扶持和奖励政策较多，且各市属部门根据市政府的要求也对领军型创业/海外高层次/外国专家/台湾人才等不同类型高层次人才量身定制了不同的跟进细则，涉及住房保障、货币补贴、子女就学、出入流转、基金经费、评价激励、教育培训等各项环节。2013年福建省实施“海纳百川”高端人才集聚计划后，厦门也围绕该计划颁布了《厦门市实施“海纳百川”人才计划打造“人才特区”2013－2020行动纲要》、《厦门市重点产业紧缺人才计划暂行办法》等20余份落地细则①包括《厦门市实施“海纳百川”人才计划打造“人才特区”2013－2020行动纲要》、《厦门市重点产业紧缺人才计划暂行办法》、《厦门市高层次紧缺型金融人才计划暂行办法》、《厦门市东南国际航运中心人才计划暂行办法》、《厦门市加快海洋经济发展人才保障暂行办法》、《厦门市软件与信息服务业人才计划暂行办法》、《厦门市服务外包人才计划暂行办法》、《厦门市文化名家、文化产业人才引进暂行办法》、《厦门市高层次卫生人才引进暂行办法》、《厦门市旅游产业高层次人才集聚暂行办法》、《厦门市台湾特聘专家制度暂行办法》、《青年英才“双百计划”暂行办法》、《厦门市高技能人才集聚暂行办法》、《厦门市“海纳百川”人才计划专项资金管理办法》、《厦门市“海纳百川”人才计划优惠政策暂行办法》、《厦门市领军人才特殊支持计划暂行办法》、《科技与金融结合支持人才创新创业暂行办法》、《厦门市支持科技创新平台建设促进人才创新创业暂行办法》、《厦门市引才工作网络体系建设暂行办法》、《厦门市建设区域性人才市场暂行办法》。，可以看出，厦门市高端人才政策体系是比较完善的。反观涉及基础人才的政策，可以看出在很多环节上都有缺失，尤其是该类人才群体较为关心的子女教育、评价激励等方面都无法找到对应的支持政策（见表 5）。基础人才政策不完善，使厦门的中高层次人才根植性低，往往一个年轻人在厦经历若干年的历练后，即将进入职业生涯快速发展阶段，但眼看扎根无望，被迫离开厦门。如此循环的结果是厦门最终成为“人才实习基地”，为其他城市不断输送成熟人才。
基坑施工如遇在砂层中开挖，要充分考虑砂层裸露时间较长时极易失去水分，会因施工扰动导致砂层成片剥落。为尽量减少施工对砂层的扰动，应调整施工工序，使清坡到支护的时间尽可能缩短，并将开挖分段长度减小到每段4 m左右，清坡后立即挂网，及时喷射混凝土。
三、二线城市人才政策特点
因此，厦门可考虑与上海、深圳等大城市有所区别的人才策略，从“吸引现成人才”向“培育潜力人才”转变，通以本土培育的方式，有计划地将中初级人才培养为匹配厦门产业结构的中高端人才，同时在培养过程中，通过适当的政策优惠与人文关怀提高人才根植性。
表1 重点二线城市人才政策梳理
城市 主要人才政策户籍政策：高校毕业生零门槛落户住房扶持：两年内租房和生活补贴0.6万～1.5万元/年，首次购房补贴3万～6万元就业扶持：建设200家左右就业见习基地满足高校毕业生见习需求；每年统筹五千个左右基层公益性岗位吸纳毕业生其他配套：优化人才子女入学和配偶随迁服务；开通高层次人才就医“绿色通道”武汉 户籍政策：连续缴纳1年社保可落户长沙户籍政策：本科落户的年龄放宽至45周岁以下住房扶持：发放购房/租房补贴或提供人才公寓就业扶持：对引进人才给予不同档次一次性奖励和项目资助郑州 户籍政策：高校毕业生零门槛落户住房扶持：创新创业领军团队20万～50万购房补贴，免费提供人才用房或房租补贴西安成都就业扶持：给予项目产业化扶持资金资助户籍政策：高校毕业生零门槛落户住房扶持：对外地本科及以上应届毕业生提供青年人才驿站，可免费入住7天；符合标准的人才可申请人才公寓，满5年后可按入市时的市场价购买其他配套：人才绿卡制度，分类提供配偶就业、子女入学、医疗、社保、出入境和创业扶持等服务户籍政策：引进人才签订3年以上劳动合同的可办理落户就业扶持：在创业投资、债券融资等方面提供服务其他配套：解决随调配偶就业；享受医疗“绿色通道”；优先安排子女入学济南 户籍政策：本科落户的年龄放宽至45周岁以下南京 户籍政策：本科35周岁以下，连续缴纳1年社保可落户住房扶持：租房补贴0.72万～1.2万/年；硕士40周岁以下购房不需提供个人所得税或社保证明杭州 户籍政策：本科45周岁以下，连续缴纳1年社保可落户住房扶持：硕士2万/年，博士3万/年青岛 就业扶持：引进优秀高层次人才给予30万～100万购房补贴天津 户籍政策：高校毕业生零门槛落户住房扶持：滨海新区给予连续3年1.2万～3.6万/年租房补贴无锡 户籍政策：高校毕业生全面开放户籍准入沈阳 住房扶持：高校在校及毕业生购买商品房免契税外加200元/㎡奖励重庆
四、二线城市人才政策存在的问题：以厦门为例
（一）以厦门作为样本城市的原因
厦门在人才政策改革上既有“前狼后虎”的压力，又有先行先试、探索经验的动力。
首先，厦门的压力来自：（1）城市地域空间局限。伴随着厦门经济特区的快速发展，城市开发范围从2.5平方公里“特区”范围扩大到目前的317平方公里，城市建设用地占土地总面积的比重为32%，已超过宜居城市建设的环境容量的上限（方和荣，2017），城市地理特征决定了厦门必须在较短时间内实现由依赖土地扩张发展模式向依赖人才集约发展模式转变。（2）一线城市的马太效应和内陆二线城市的追赶。在招揽人才的城市竞争中，处于第二梯队的厦门不仅面对一线城市成熟产业平台对人才产生的天然引力，还需要面对诸如重庆“鸿雁计划”、成都“蓉漂计划”、武汉“城市合伙人计划”等中西部地区开出的更加诱人的引才条件。其次，厦门的动力来自：（1）在国家城市群规划中具有重要位置。2015年上合组织峰会选址郑州、2016年二十国集团峰会选址杭州、2017年金砖国家会晤会址选在厦门，突显出国家有序推动二线城市成为展示开放中国的新名片的战略考量，也反映出厦门在华南城市群中的位置。（2）具有“先行先试”权。厦门在改革开放进程中，从我国首批经济特区，到福建自贸区的主体城市，再到现在的国家自主创新示范区，国家及相关部委一直支持厦门在各项有助于经济发展的措施上先行先试、大胆实践。在二线城市中，厦门市是较早提出系统性人才战略的城市，分别于2010年和2013年推出的“双百计划”、“海纳百川计划”已执行若干年，为政策效果评估奠定了时间基础。
综合以上原因，厦门作为二线城市的一个缩影，既集中体现了国内诸多二线城市所面临的土地和资源瓶颈、城市整体竞争力不足等城市转型问题，也反映出二线城市期待通过人才战略实现跨越发展的愿望，将厦门作为样本进行深入分析，有助于提出更具普适性的政策建议。
（二）厦门市招才引智现状
阀厅屋面按不上人屋面考虑，根据《±800 kV直流换流站设计规范》(GB/T 50789—2012)，不上人屋面活荷载标准值取0.7 kN/m2[5]。
表2 二线城市年轻人口流出量（前五名）
数据来源：《2016全国城市年轻指数报告》
城市厦门流出率（%）37.26 35.75无锡 33.84佛山 30.73长沙 30.26二线城市平均流出率 25.21哈尔滨
表3 2017年最具人才吸引力城市
数据来源：《2017年最具人才吸引力城市报告》
城市 排名 吸引力指数 城市 排名 吸引力指数北京 1 61.66 武汉 8 9.87上海 2 37.39 天津 12 6.45深圳 3 25.41 合肥 15 4.61成都 6 14.29 沈阳 16 4.38西安 7 10.43 厦门 21 3.05
（三）现有人才政策不足
厦门人才政策体系的不足可以概括为高端人才政策不吸引人、基础人才政策留不住人。高端人才引进政策上的力度不足，导致厦门在与一线城市的人才争夺中无法获取足够的顶尖人才资源；基础人才政策不完善，又使厦门的中低层次人才根植性低。
1.从横向比较上看，与其他城市相比，厦门在吸引高端人才上不具备显性优势。以厦门及部分“全面创新改革试验区”城市都列为 A类人才的院士为例：（1）与沿海经济发达城市相比，厦门给予的货币化补贴仅处于平均水平（见表4），无法抗衡这些城市已然形成的人才虹吸效应。这些城市凭借优质的社会公共资源和良好的就业机会，其本身就对人才有着强大的吸引力；（2）与成都、西安等内陆城市相比，厦门分10年发放的100万购房补贴，对于厦门的房价来说，吸引力并不大，从城市发展潜力、购房/生活成本对比，厦门所提供的工作条件与生活氛围并没有明显优势。
表4 厦门与“全面创新改革试验区”城市高端人才引进待遇对比
数据来源：1.人才待遇文件：《厦门市引进高层次人才住房补贴实施意见》，上海《闵行区关于促进创新创业人才发展的政策意见》，《关于深圳市高层次人才奖励补贴发放有关事项的通知》，《西安市人才安居办法》，成都《关于实施“成华英才计划”促进人才优先发展的若干政策（试行）》，《合肥市进一步扶持高层次人才创新创业实施意见》；2.城市综合竞争力数据来源：中国城市竞争力研究会 2016年数据；3.城市平均房价数据来源：中国房地产产业协会2017年11月房价数据，单位（元/㎡）。
城市 人才待遇 人才引进标准 城市竞争力 平均房价厦门 购房补贴每人每年10万元，最长发放期限10年，累计不超过100万元国内或发达国家科学院/工程院院士 22 45 429上海 100万元购房补贴 两院院士；“万人计划”人选 1 52 075深圳 奖励补贴标准为 600万元，奖励补贴由人才自主支出使用两院院士；杰出人才 3 52 952成都 最高给予500万元的项目资助 两院院士；“千人计划”、“万人计划”人选 12 14 530西安 购房款的50%，补贴上限100万元 两院院士；社科院学部委员；“万人计划”人选 21 10 356合肥 给予个人200万元生活补助、最高500万元工作经费全职引进的国内外顶尖人才 28 14 805
基于此，本文拟从以下几个方面入手，弥补现有文献的不足：首先，梳理部分重点二线城市现有人才政策，直观展示在二线城市之间蔓延的“抢人大战”；其次，以福建省厦门市作为二线城市的代表，剖析二线城市人才政策体系存在的不足；最后，在厦门案例基础上，延伸思考二线城市在招才引智工作中普遍存在的问题，以期为其他二线城市的人才政策调整和改进提供参考。
表5 厦门市高端人才政策与基础人才政策对比
政策分类 涉及高端人才的政策 涉及基础人才的政策厦门市重点产业紧缺人才引进计划实施细则（试行）（厦发改产业[2013]36号）中国(福建)自由贸易试验区厦门片区关于进一步激励自贸区人才创新创业的若干措施（厦自贸委[2016]102号）综合政策 厦门市关于加强高层次人才队伍建设的实施意见（厦委办发[2005]21号）厦门市人事局关于增加重点人才直接确认对象的通知（厦人[2002]93号）厦门市人事局关于进一步完善来厦工作多年已成为企业骨干的非厦门生源往届大专以下学历毕业生人才入厦审批事项的通知（厦人[2007]8号）住房保障 厦门市引进高层次人才住房补贴实施意见（厦委发[2016]5号）户籍管理 厦门市“海纳百川”人才计划优惠政策暂行办法（厦委办[2013]10号）厦门市创新创业人才住房优惠暂行办法（厦委[2010]34号）货币补贴 关于深化人才发展体制机制改革 加快推进人才强市战略的意见厦门市新引进人才生活补贴实施办法（厦人社[2017]278号）子女就学 厦门市教育局关于引进人才(留学人员)子女入学工作有关事项的通知（厦教综[2012]10号）厦门市人民政府办公厅关于组团参加 2016中国海外人才交流大会暨第 18届中国留学人员广州科技交流会的通知（厦府办[2016]185号）出入流转 厦门市三级医院柔性引进高级医学人才实行“双主任制”管理的实施办法（厦卫人[2016]181号）基金经费 厦门市引进高层次人才“双百计划”专项资金管理办法（厦财行[2012]23号）吸收引进评价激励教育培训厦门市科技创新杰出人才奖评选办法（厦府办[2010]19号）厦门市人民政府关于表彰“海纳百川”第一批优秀高技能人才的决定（厦府[2013]244号）厦门市拔尖人才选拔管理办法（厦委[2006]56号）厦门市财政局关于报名参加财政部2016年全国会计领军（后备）人才（企业类和行政事业类）选拔培训的通知（厦财会[2016]17号）
相比之下，深圳2016年出台的“人才81条”①即《中共深圳市委深圳市人民政府关于促进人才优先发展的若干措施》。，涵盖人才引进、培养、评价、使用、激励等各个环节，覆盖院士等高精尖缺人才、博士后等基础研究人才、高校毕业生等中初级人才、工匠等技能人才以及创客人才等各级各类人才群体。该政策提出“只要你认为自己是人才，就能找到政策对号入座”的口号。其备受好评的创新举措包括，将一部分人才认定权给予企业、行业组织和领军人才；试行青年人才举荐制，让有社会影响力的公认的成功人士推荐35岁以下的潜力股。同时，深圳的户籍政策较为宽松，对纯学历型人才落户门槛放宽至大专及以上且人才落户量不设上限，这意味着，本科以上学历应届毕业生，只要选择在深圳工作、落户，基本都可以享受深圳市政府的补贴。
（四）人才政策存在问题的原因分析
1.城市定位模糊导致人才政策与本地产业结合不紧密。资源禀赋和区位因素决定了一个地方产业发展的特点，人才引进必须结合实际、与当地产业紧密相关，这样才能充分发挥利用人才的作用（祝瑞，2013；劳怡童，2017），但是现有人才政策过于注重人才的头衔，紧追“院士”“千人”人才，没有能非常深入地考虑本地优势资源、特色产业和产品市场是否适合人才发展，导致人才引进与产业发展匹配度不高，对地方社会经济发展的促进作用不明显。造成人才政策片面追求“高大上”的原因可能是政府本身对城市的发展定位模糊：厦门的产业门类看起来一应俱全，似乎所有产业都在发展，但是都没能形成强有力的优势产业，在经济体量、产业基础、土地开发潜力① 在经济体量上，根据2015年全国城市GDP数据，厦门在15个副省级城市中排名末位，不及第一名广州的1/5；在产业基础上，2000-2015年厦门GDP只提高了6.91倍，远低于全国平均值7.6倍；另外，2006年至2015年，厦门固定资产总投资额为11 681亿元，其中工业投资合计为2 343亿元，占比20%；而房地产开发投资共计4 534亿元，占比39%，房地产投资几乎是工业投资的两倍；在土地资源上，截至2016年，厦门市城市建成区面积334.64平方公里，在五大计划单列市中排名末位，仅相当于深圳的1/3。等方面都处于国内中下游水平，在此现实背景下，厦门依旧提出了发展“十大千亿”产业链战略，但从实施效果上看，达到千亿目标产值的产业不足2/3。
为了更好满足品质农业的发展需求，瑞丰生态在2018年投资3.5亿元人民币打造安徽宣城50万吨新型肥料生产基地，主要生产源于欧洲技术的碳能结晶新型功能肥料，并且二期工程建设的128米高的30万吨/年高塔造粒复合肥项目自今年8月18日奠基动工，仅仅历时88天就成功封顶。瑞丰生态企业顾问于国辉在发言中讲道：“安徽宣城高塔的雄起创造了‘瑞丰速度’！至此，瑞丰生态形成了拥有三大生产基地的全国生产布局，只为更好地为土壤修护事业作一份贡献！”
（五）完善厦门人才政策建议
1.对待高端人才，招才引智要注重“精准”。在人才争夺战中，厦门及其他二线城市较多地采取了“追随者战略”，即参照大城市的标准给予对应补贴。然而，在一个区域内，决定人口分布的主要是产业，当产业集聚形成，能够为人才提供良好的成长环境，人才自然会来。因此，更适合厦门等二线城市的策略是“差异化战略”，或者说，厦门最应该考虑的是，发展什么产业能够成为城市的竞争力，并且与北上广深形成错位竞争。如果在产业定位不明晰的情况下，不断通过补贴吸引人，一旦后续产业无法发展，补贴恐怕难以持续，最终的结果仍旧是人才流失。
从长期考虑，厦门应该把更多的精力放在未来产业发展方向上，更多从制度上考虑如何焕发当地企业尤其是民营企业活力，然后由企业自主寻找人才，政府只负责为产业发展提供相应配套的政策和公共服务。而短期内，在财政和产业尚不足以长期支撑人才补贴的现实下，对高端人才可以考虑以柔性引进为主，由人才引进向购买智力服务转变，例如通过人才中介进行“有事即租、租之有效、事毕即止”的临时性人才租赁，既可解决企业对高端人才的需求，又能消除高端人才不便离开原单位的顾虑。
出于激发新活力、打造新动能、形成新增长点的需要，福建省、厦门市先后推出了“海纳百川”人才集聚计划和“双百计划”。“海纳百川计划”提出用5年时间将厦门初步建成高端人才聚集、辐射海西经济区的“人才特区”。“双百计划”提出用 5-10 年引进100名海外高层次人才和300名领军型创业人才。从实施效果上看，厦门在现有人才政策体系下，招才引智取得了一定成绩，截至2016年底，厦门市人才资源总量超过80万人，高层次人才数量和质量位居福建省领先地位，但仍旧存在“人才总量不足、高层次人才短缺、人才结构不合理、人才创新力量不强”等问题①摘自《厦门市实施“海纳百川”人才计划打造“人才特区”2013－2020行动纲要》。。将厦门与其他“全面创新改革试验区”城市对比，从一些机构统计数据上看②不可否认，统计数据在绝对值指标上具有绝对的权威性，但是相对于一些文献常用的来自于统计数据的常住人口、户籍人口增长率等指标衡量城市吸引力，本文认为这里使用社会统计机构基于大数据测算的相对排名指标在反映社会舆情和时效性上更有优势。，厦门人才引进政策的效果并不如预期。据《2016全国城市年轻指数报告》显示，厦门年轻人口流出率高达37.26%，高出二线城市平均流出率25.21%逾12个百分点，甚至超过东三省，成为二线城市中人口流失最为严重的城市（见表2）；此外，据《2017年最具人才吸引力城市报告》显示，在50个样本城市中，厦门仅排名21位，排在厦门前三和后三名的城市分别是济南、石家庄、大连和太原、哈尔滨、长春，在对标城市中，厦门对人才的吸引力垫底（见表3）。
3.创造差异化优势，与一线城市错位竞争。所谓“适当的政策优惠与人文关怀”，多数城市给出的解决方案是提供人才房和加速落户。但必须承认，以厦门目前的土地保有量和房价，大规模兴建人才住房显然不现实，且出于人口控制等目的，一个城市的户籍制度也不太可能短期内出现太大变化。在这些现实制约之下，厦门可以考虑从改善公共品供给入手，例如改善教育供给水平，也能提高对人才的吸引力。
梳理重点二线城市的人才相关政策（见表 1），可以发现以下几个特点：（1）试图通过货币补助吸引人才。多个城市提出为引进人才在科研资助、创业扶持、工作经费、投融资、税收等方面给予积极支持，内蒙古甚至提出自治区内城市引进的人才最高可给予1亿元科研支持。（2）试图通过住房保障稳住人才。多数城市采取了发放购房、租房和生活等补贴，或提供人才公寓解决引进人才前期住房和生活问题。但多数城市提供的租房或生活补贴仅面向高层次人才开放，仅长沙、南京租房补贴力度相对较大，将本科也纳入补贴范畴；除沈阳外，多数城市的购房补贴主要以硕士以上人才为受惠对象。（3）试图通过户籍政策留住人才。在户籍管理方面，原本较难落户的武汉、济南、南京、杭州等城市在户籍政策上有所放松，只需本科、一年社保条件，长沙、郑州、成都、天津、无锡等城市则彻底放开落户限制，实现高校毕业生“零门槛”落户。
2.缺乏必要的协调服务部门导致人才政策落实不到位。现有引才方式基本是行政为主导，不注意深入研究人才资源的特点和基层工作实际，只提目标，缺乏渠道：政策制定上突出引进对象和资金支持额度，具体操作流程和工作机制，尤其是市场化、专业化程度较低，更多的是政府在“自拉自唱”。一项人才引进政策，往往要涉及组织、人事、科技、财政等多个部门甚至上下级政府之间的关系，解决人才初入陌生城市可能面临的资金、税收、土地、金融、生活服务等多方面的困难和问题（劳怡童，2017）。目前厦门市虽然各部门都有出台相应的扶持政策，但实际上这些政策仍然只是散落于各部门之中的“表态性”文件，缺乏一个协调机构甚至一个统一的查询网站，将这些文件组织起来发挥出政策合力作用，营造方便快捷的人才政策落地环境。
表6 厦门引进的海外高层次人才优惠政策
政策类型 具体措施货币补贴 在本市财政核拔经费事业单位工作的，具有高级职称或博士学位的留学人员，受聘期间，从市留学人员专项资金中按月发给每人不低于1 500元的生活津贴，最长期限为5年。落户 人才及其随迁配偶和未满18周岁的未婚子女，可按规定享受居留和出入境手续简化便利。具有中国国籍的引进人才及其随迁的配偶子女，愿意在厦门落户的，不受出国前户籍所在地限制。生活保障 在厦创业、工作期间，享受市三级医疗保健待遇。引进人才及其配偶、子女可不受国籍、户籍限制，参加厦门市社会保险，享受本市城镇居民同等待遇。子女就学 子女在义务教育阶段入学时，可择校一次。
2.对待基础人才，由招才引智向自我培育转变。厦门目前给予高端人才的落户、生活保障、子女就学等优惠待遇，恰恰是被现有政策忽视的中初级人才最为迫切的需求。这类夹心层群体的主要特点是仍以“马斯洛金字塔”较低层级的安全需求为主要诉求，若能将现有针对高端人才的待遇（如表6所列的待遇）面向此类人群开放，对公共财政支出来说能实现更大的边际效用，相当于对中初级人才群体给予了足够的安全感激励，有助于推动此类人才在厦门本地扎根落户，培养其由“中间力量”成长为厦门经济发展的“中坚力量”。相比之下，高端人才在马斯洛金字塔中已处于“自我实现”阶段，在这点上厦门由于经济发展水平所限，并不能提供足够的施展空间，与上海、深圳等一线城市相比存在天然的弱势，仅仅提供货币补贴、落户、生活保障、子女就学等优惠待遇，不仅与这类群体的需求不匹配，还会出现类似于“将购房补贴发放给马化腾”的转移支付悖论。
先在箱、筐或埋藏坑的底部铺一层厚约20毫米的砻糠，然后一层蒜头（两三只蒜头高）一层砻糠，层层堆至离容器口50毫米时，用砻糠覆盖，不使蒜头暴露在空气中，采用砻糠埋藏蒜头，主要是利用砻糖的绝缘性，能保持环境中相对稳定的温度，造成一定程度的密封条件，抑制蒜头的呼吸作用，有利于贮藏环境中少量二氧化碳的沉积，氧气含量也相对降低，这就为蒜头提供了良好的贮藏条件。
有对美国经验研究证实，在美国人口迁移的主要原因中，为了更低价住房而迁徙的占比仅10%，不及工作迁移、家庭变化甚至气候条件等因素，说明追求更好的工作、更高的工资改善生活是人口迁移最重要的原因。而相对能提供更好的工作环境的区域往往意味着更高的房价和房租，因此，对于一个理性经济人而言，在考虑区域拉力的时候，房价并不是人口迁徙的首要因素。从我国情况来看，影响人口迁移的原因较为复杂，涉及区域环境、经济因素、社会文化等多元角度，国内也多有文献对此作出解释，其中区域资源因素包含多种要素，包括城市基础设施配套、医疗设施、教育设施等，尤其教育资源决定了一个区域高素质劳动力以及购买力的潜在供给。从全国范围看，高房价致使多数年轻人短期内无法购房，可通过租赁市场实现房屋资源配置；但是教育资源非匀质分布，适龄子女获得相对优质教育的需求无法满足，已成为各大城市人才流失的重要原因。厦门若能在教育供给方面有所作为，必然可提高现有处于成长期的人才的根植性，对区域外的潜在人才也能产生一定吸引力。厦门目前已拥有诸如实验小学、双十中学、外国语中学等高水平学校，但不足之处是优质教育资源过于集中，尚无法实现“人人享受平等的优质教育”。可考虑以“公助私立”的形式兴办高水平私立学校，由社会力量注入资金+政府支援优质教师（定期交流、返聘退休教师等形式），将有能力且有更个性化需求的家庭分流至私立学校，将公共教育资源更多地配给夹心人才群体。为鼓励有条件的家庭就读私立学校，可向家长提供税收减免方案。私立学校的学生家长支付昂贵的学校费用的同时还要另外为公立教育纳税，这无疑使私校学生家长承担了双份的教育财政责任。在上世纪九十年代，美国政府为更好推进公立、私立及教会学校间的自由择校，采取了一项教育税减免政策来减轻私校学生家长的负担（李子伦和马君，2014）。虽然，减税政策并不是政府直接拨款给私立学校和教会学校，但在实质上，这项政策是将政府公共税款的减少部分“转变”为学生家长的钱，而间接地向私立学校提供了公款补助。
五、延伸讨论：基于可持续发展视角的二线城市人才政策改进
厦门市所面对的前有堵截（一线城市）后有追兵（其他二线城市）的形势，是诸多正在冲击“新一线”的城市普遍面临的困境，尽管这些二线城市在近年掀起的人才争夺战中都表现出了极大的诚意与魄力，但在与北上广深等一线城市以及成都、西安、重庆等二线标杆城市的竞争中，最终难免落入类似厦门的“高端人才政策不吸引人”、“基础人才政策留不住人”怪圈。究其原因，政策激励毕竟是短期的，不可能成为吸引人才的长效机制。那么，除了短期的政策激励之外，什么样的长效机制下人才最有可能扎根二线城市，共同推动城市的转型进程？
配电自动化数据传输有误对配电系统供电可靠性的影响//罗凤章,杨文涛,张天宇,王成山,魏冠元,姚良忠//(19):10
（1）秉持“以用为本”的人才思想。以用为本是《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出的人才方针，强调人才工作的根本任务是发挥人才作用，落实到人才工作上——无论是引进人才还是培养人才——最终目的都是为了更好地使用人才（吴江，2013）。只有基于城市发展与定位对人才数量和结构提出需求，进而根据实际需求招揽或培养人才，当人才的智力和创造力得以有效利用时，才能体现出人才价值。因此，可持续的人才政策绝不仅仅停留在“一掷千金”的短期政策激励上，更重要的是秉持“以用为本”的人才思想吸纳、培养人才，并通过政策调整和制度创新，改善人才成长的土壤和环境，使得各类人才各显其能、各尽其用，最终成为推动地区经济社会发展的中坚力量。
（2）明确城市定位，找准比较优势。“以用为本”的核心是需找与城市发展相匹配的人才，因此，一座城市想要吸引人才并留住人才，必须首先明确城市定位、夯实优势产业，通过平台的优势留住人才。一线城市在长期发展中已逐渐形成了各自的比较优势，例如“北京高教、上海金融、深圳科技、广州贸易”等城市形象已深入人心，相应的人才在寻找发展机会时必然向成熟的平台集聚。二线城市在现阶段也需要走类似“专业化”的路径，先集中资源发展少数具有比较优势的产业，打造出城市名片，再逐渐向“多元化”产业发展。在这点上，部分“全面创新改革试验区”城市对自身的定位及围绕城市定位制定发展规划值得多数二线城市学习，如西安提出以特色产业基地（园区）为平台，构建国家军民深度融合创新示范区、合肥基于“中国科技城”基础打造具有重要影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心、沈阳基于重工业基础建设具有国际竞争力的先进装备制造基地。
小编你们好，我现在是一名大专生，本来我的初中成绩是不错的，但是父母觉得上大学也不一定有出路，加上家里经济条件不好，所以让我来学技术，现在我觉得和身边的人格格不入，生活很消极，帮帮我。
（3）由“锦上添花”思维向“雪中送炭”思维转变。“以用为本”的人才思想要求更关注那些数量更多也更为普通的人才，他们期待的待遇是什么，他们会有怎样的日常生活，如何让他们从繁琐的日常生活中摆脱出来全身心地投入到工作中。二线城市在人才争夺中层出不穷的高额奖励固然显示出对人才的重视和求才若渴的迫切，然而，能获得“锦上添花”的顶尖人才毕竟是少数。实际上，让整个城市的人才队伍更加稳定、合理、持久发展的是相对普通的基础人才。对于普通人才来说，相比于遥不可及的天价科研经费或者引进经费，学有所用能够带给他们更大的成就感，年长一些的人才（如硕士、博士）可能会关心子女就学、家庭居住等现实问题。这些问题虽然不涉及具体工作内容，但是却直接影响到人才的工作效率和稳定性，只有这些日常中的实际问题解决了，人才在决定去向时，才能真正无后顾之忧（乾羽，2017）。当更多人才因为感受到“雪中送炭”的温暖而涌入一座城市时，这座城市的人才资源必然是取之不尽用之不竭的。
六、总结与启示
人才是最活跃的生产力，是科学发展的第一资源，人才政策也因其指导一国人才事业的发展而备受关注。十九大报告中“坚定实施科教兴国战略、人才强国战略”的表述，强调了人才的重要性。在经济社会改革发展的关键阶段，推动人才发展体制机制改革与政策创新，提高人才资源的开发利用水平，对于促进经济社会又好又快发展，具有重大而深远的意义。筑巢才能引凤，培育人才需要搭好平台。在激烈的人才争夺中，二线城市的人才策略除了效仿一线城市推出“政策大礼包”吸引人才，更重要的是找准自己的城市定位，根据产业实际需求培养人才，并从提高公共服务供给水平、完善产业布局等方面创造自身的比较优势，让人才有充分的理由留下，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量作为聚才的良方，让各层次人才的创造活力竞相迸发。
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Research on Talent Policies of Second-tier Cities under the Disadvantage of Competitions for Resources
HUANG Qun-hui, HE Jun, YANG Chao
Abstract: With a number of second-tier cities have repeatedly issued talent policies to attract talents, it is becoming a challenge for urban manager to retain talent. Firstly, this paper combed talent policies in second-tier cities to show the basic background and information about talents campaign. Then, we take Xiamen city as representative of second-tier cities and make comparative analyses between advanced talents policies and mid-low level talents policies, between first-tier and comparable second-tier cities as Xiamen. Further, base the case of Xiamen, we discuss the universal problems about talent policies of second-tier cities. As a suggestion, we advocate that recruitment to be accurate, human resource to be autarkic and city positioning to be different.
Key Words: Talent Policy; Dislocation Competition; Second-tier City
［基金项目］国家社会科学基金一般项目“技术集成能力对复杂装备性能的影响研究”（项目编号：16BGL040）。
［作者简介］
黄群慧（1966-），男，河北石家庄人，中国社会科学院工业经济研究所研究员、所长、博士生导师。研究方向：工业经济；
贺俊（1976-），男，山西太原人，中国社会科学院中小企业研究中心研究员。研究方向：技术创新和产业组织；
杨超（1988-）（通讯作者），男，福建三明人，中国社会科学院工业经济研究所博士后。研究方向：中小企业战略。
〔执行编辑：秦光远〕
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