（四川大学，四川成都610207）
摘要：国家级新区作为各地经济增长点的载体，对我国国民经济的快速发展起到了重要作用。然而随着进一步的发展，出现了职责权限不明、超越职权滥用职权、机构设置不合理、责任承担主体缺失等法律问题。究其原因，在于新区管委会的法律地位不明确。地方性法规规章将新区管委会归为派出机构，不能满足现实需要，而将新区管委会界定为派出机关符合实践现状。需要积极推进相关立法，明确新区管委会的法律地位，并加强职能配置、权限划分、机构设置、权力监督等方面的制度建设，以促进国家级新区的可持续发展。
关键词：国家级新区；管理委员会；法律地位；派出机关
21世纪以来，我国对外开放水平不断提高，在深化改革创新、推动产业转型升级的时代背景下，一大批国家级新区相继设立，并蓬勃发展，对各地的经济起到了极大的推动作用。然而，正是由于国家级新区是新生事物，自身存在很多不足，导致发展壮大过程中面临很多困境。
1.国家级新区概述
国家级新区的建设始于20世纪90年代。1992年，我国成立了第一个国家级新区——上海浦东新区。2006年，天津滨海新区也得以成立。经过多年的发展，两大新区的辐射带动效果显著，极大促进了区域经济的发展，试点取得了成功。加上西部大开发战略的实施，为推动西部经济的发展，我国掀起了一股新区建设高潮。随后，重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、陕西西咸新区、四川天府新区、河北雄安新区等陆续成立。截止2019年3月，我国共有19个国家级新区。
关于国家级新区的定义，尚无统一的界定。根据国家发展和改革委员会编制的《国家级新区发展报告（2016）》，国家级新区是由国务院批准设立，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。因此，国家级新区主要是由国务院来统一规划和审批的，其拥有副省级的自主管理权限，享有特殊的国家优惠政策，同时也承担着各项制度改革、体制创新以及结合发展实际寻求具有当地特色的发展方式等方面的综合探索职能。
2.国家级新区管委会的现状
2.1国家级新区的管理机构
新区的发展依托于一定的行政组织体系。总得来说，在现有的19个国家级新区当中，除了浦东新区、滨海新区的管理机构是区政府外，其他的新区均是上级政府成立新区管委会，赋予其省级或市级管理权限，统一管理新区的经济发展事务。另外，新区管委会还可以成立若干工作机构，负责管理具体事项。本文主要探讨尚未成为一级行政区划的新区管委会的相关问题。
2.2国家级新区管委会存在的问题
诚然，在国家级新区成立管委会,代表政府进行管理一定程度上满足了新区建设的需要。在建设初期,管委会可以运用自身拥有的职权，及时解决新区面临的一些问题。同时，新区管委会秉承“小政府、大服务”的原则,以精简高效的机构提供优质便捷的服务,对新区的发展壮大起到了推动作用。然而,随着新区的进一步发展，管委会的问题逐渐暴露出来，主要体现在以下几个方面：
2.2.1职权不明确，导致超越职权、滥用职权
国务院虽然是国家级新区的设立主体，但却没有明确规定新区的相关职权。因此，国家级新区的权力运行主要依靠地方性法规的授权和上级政府的委托。目前出台的《广州市南沙新区条例》、《山东省青岛西海岸新区条例》、《重庆市人大常委会关于两江新区行政管理事项的决定》、《关于加快西咸新区发展的若干政策》等规范性文件均对管委会职责的进行了规定。但详细对比后发现，不管是地方性法规的授权还是上级政府的委托，对于新区管委会职责的规定都十分笼统，一般仅仅授予一定的管理权限，而具体行政管理事项则由市政府来确定。市政府下放权力没有统一的标准，按照自己的意愿来，随意性强，稍有不注意则会授权不明造成管委会权力行使错乱，或权力受约束行政效率低下，或自由裁量过大进而超越职权、滥用职权。
2.2.2权限范围模糊，关系不顺畅
新区管委会主要着重于经济建设，与经济建设相关的行政、社会事务可以管理，其他的仍然由所在行政区的政府管理。这里涉及管委会和行政区政府权力划分的问题，哪些事务是管委会该管的哪些是不该管的，行政区政府是否可以只管行政事务涉及新区经济建设的一律不管，这些问题在国务院批复及其他涉及规范性文件中都不曾提及。这样，必然会出现管委会和行政区政府为了各自利益相争的问题，要么争着管，要么都不管，出现了问题也不知道谁来担责。除此之外，管委会与新区驻区机构之间也存在冲突。为了配合新区的建设，一般会在新区内设置工商、公安、检验检疫等驻区机构。这些驻区机构为直属管理机构，接受上级部门和所在省、市政府的双重领导，而新区管委会主要是组织和领导其工作。这样的设置，极易出现各自为政的情况。对于垂直部门的一些事务，新区管理机构要管，行政区政府要管，上级领导部门也要管，导致权责脱节、职能交叉和职能真空等问题。新区管委会与其他行政主体之间的权限划分不明，关系不顺畅，制约了国家级新区的进一步发展。
2.2.3机构设置不合理，无法满足实际需求
由于没有严格统一的规定，新区管委会往往根据自己的需要来设置机构，配置人员。为了经济发展绩效，国家级新区奉行大部制和精简高效的原则，因此从一开始就严格控制机构规模。内设机构最多的是青岛西海岸新区和长春新区，有25个；而最少的是湘江新区，仅有6个。大多数国家级新区的内设机构都控制在10个左右。内设机构的设置没有统一的标准，也没有经过科学合理的论证，能否真正满足建设的需要，有待求证。实际上，尽管新区着重经济建设，但管委会还是要承担经济发展、建设协调、卫生管理、城市管理、维稳信访、社会治安综合治理等众多职能，在机构少、人员少的情况下，可能出现一些社会事务处于没人管、管不过来的状态。
2.2.4行政主体资格缺失，责任承担主体缺失
由于我国目前的法律法规并未涉及新区管委会的行政主体地位的规定，管委会是否具有主体资格尚不明确，导致相关责任承担主体缺失，难以追责。实践中，当出现行政行为不合法、不合理的时候，管委会常常以自身不具备行政主体资格而拒绝承担法律责任，若让上级派出政府来承担责任，亦违背权责相当的原则，有失公平公正。另外，部分新区是跨行政区划设立的，当相对人需要提起行政复议或行政诉讼时，地域管辖也是问题。比如，陕西西咸新区跨越了西安市和咸阳市，目前由西安市管理，若要提起行政复议，是找西安市政府呢，还是陕西省政府，不得而知，因为我国行政复议法目前没有涉及新区行政管辖的规定。
事实上，上述问题都直接或间接地涉及新区管委会的法律地位问题。尽管新区管委会在新区建设中发挥着重要作用，但目前尚未有法律、法规对其有明确、统一的界定，进而导致管委会的主体资格不明确，在职责内容、权限范围、责任承担等方面存在法律困境。因此，解决上述问题的关键是明确国家级新区管委会的法律地位，正确界定其法律性质。
3.国家级新区管委会的法律地位之探究
3.1派出机构与派出机关之争
关于新区管委会法律性质的规定,法律法规层面没有明确规定，因此各地地方性法规规章依据自身的理解,要么将其定义为派出机构,要么将其定义为派出机关,标准不一。理论界对此也是争论不休。但有一点比较统一,即新区管委会是地方政府的派出组织。至于到底是派出机构,还是派出机关,此处先不下定论。我们可将新区管委会与法律明确规定的派出机关、派出机构做一个对比,如下：
通过上述对比，可以看出，无论是从设立标准、权力来源来看，还是从职能配置、权力行使来看,国家级新区管委会和作为派出机关的行政公署都极为相似,而与作为派出机构的工商所相差甚大。这种情况下,将新区管委会归为派出机构，并不符合实际情况。所以，笔者认为新区管委会在法律性质上应认定为派出机关。
其次，将其认定为派出机关，也有一定的法律依据。我国《地方组织法》第68条第1款规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”该款没有规定派出机关的名称，因此无论解释为“行政公署”，还是“管理委员会”都是可以的，只要是省级政府设立，经国务院批准即可。目前，我国的国家级新区大多都是省政府、直辖市政府设立，只需修改组织法，将直辖市政府也纳入即可。至于少数几个作为市政府派出组织的新区，也可通过上级政府批复，将其作为省级政府的派出组织。同时，《安全生产法》第8条第3款规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”该法在2014年修改时，将开发区管理机构定性为政府的派出机关，可以看出近年来全国人大常委对开发区管理机构法律性质的认定倾向。国家级新区管委会和开发区管委会性质极为相似，或许我们也可以同理推测出全国人大常委对新区管理机构的定性倾向。
再者，将新区管委会认定为派出机关，也可解决管委会的行政主体资格问题，有利于明确责任承担主体。派出机构由政府的工作部门设立，只能以设立机关的名义实施行政行为，效果归属于设立机关。而派出机关享有行政权，能以自己的名义实施行政行为并独立承担由此产生的法律后果。实际生活中，新区管委会多以自己的名义作出行政行为，将其界定为派出机关，具备行政主体资格，对自身的违法行为需要承担法律责任，符合权责相当的原则，也有利于约束自身的行为，依法行政。
综上所述，国家级新区管委会应认定为派出机关。
3.2是否需要转变为一级政府
有学者认为，新区管委会实际享有广泛而重要的经济社会管理权限，具有“准政府”的性质，因此可以模仿浦东新区和滨海新区，成立一级建制政府，赋予新区完善的行政管理权限，从而解决合法性问题。笔者对此持反对意见，认为新区目前尚不能转变为一级政府。理由如下：
其一，回归到传统的行政体制，新区的工作重点不再仅限于经济开发，公共服务、社会管理也会成为新区政府的重要职能,在社会事务、维稳工作等方面会花费大量精力和时间,一定程度上会阻碍新区经济的发展速度。随着新区政府党委、人大、政府、政协“四大班子”的组建，无论做什么都需要履行严格繁琐的行政程序和报批手续,这会影响工作效率。大量日常性行政事务增加，必然要增设更多的机构和人员编制,也会极大地增加行政成本。
其二，经济基础决定上层建筑。行政区划的设立，必须要与经济发展与变化相适应。我国国家级新区是从2010年才开始大量成立的，至此还不到10年，虽然经济发展迅速，受时间所限，发展水平有限，或许尚未达到设立一级政府的程度。轻易升级为一级政府，若变化不当，可能会破坏整个行政区划的运行，引发一些不安定因素，最终破坏现有稳定的社会秩序。因此，新区管委会升级为一级政府这一操作，应尤为慎重。
权衡之下，因成立一级政府的条件并不成熟，只能将新区管委会作为派出机关，尽力去协调解决当前面临的法律问题，让管委会的运行更加顺畅。
4.完善新区管委会组织制度的建议
为了解决新区面临的上述种种困境，我们需要采取一系列的措施。第一，应当修改《地方组织法》，将直辖市纳入可以设立派出机关的行列，明确派出机关包括国家级新区管理机构，赋予其行政主体资格。第二，应当进一步明确管委会的职责与权限，理顺与其他行政组织的法律关系。要优化管委会与行政区政府、驻区机构的权力配置、职能分工，避免交叉重复和管理真空；同时，也要理顺管委会与下辖开发区管委会、下辖乡镇街道的关系，避免难以协调、各自为政的现象。第三，根据职能编制科学化、行政程序法定化的原则，了解实际需求，规范设置内设机构，合理配置工作人员。第四，优化新区管委会的权力运行机制，建立并及时更新权力事项清单，加强电子政务平台建设，做好政务信息公开；同时，落实好行政追责制，明确哪些行政权力行使违法由监察机关和上级行政机关追责，哪些应提交司法机关处理。
总之，只有国家级新区管委会的法律地位明确了，能合理划分管委会及其工作人员的职责、权限，明确其责任范围，从而使管委会与其上下级之间权责规范，做到执法有保障,实现权力与责任统一，从而促进国家级新区的可持续发展。
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作者简介：代冬冬（1994.10—），女，四川省内江市人，成都市双流区四川大学宪法学与行政法学专业，硕士研究生。